我国征地制度的演变与改革目标和改革路径的选择，本文主要内容关键词为：路径论文,目标论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的征地制度产生于计划经济时代，目前已经不能适应市场经济发展的步伐。近些年，学术界对征地制度进行了不少研讨，政府从政策层面也尝试进行了一些改革，但效果并不理想。为此，有必要就征地制度的演变、存在的问题与实质、改革的目标和路径等做进一步的研究。
一、我国征地制度的演变
新中国成立以来，我国征地制度的变迁有一个不断演进的过程，这一过程大致可分为4个阶段。
第一阶段(1949-1957年)：新中国成立初期基于土地改革的征地制度的初步建立。1950年，《土地改革法》废除了地主阶级的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。该法规定了“土地征收”，即“征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地。”而“土地征用”始见于1950年中央人民政府政务院《关于铁路留用土地办法的几点解释》之中，以整体的法规出现则始于1953年政务院公布施行的《关于国家建设征用土地的办法》，这是新中国第一部比较完整的土地征用的行政法规，其规定征用土地的补偿标准是：“一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准，特殊土地应酌情变通处理。”其后的土地法律法规对补偿标准作了几次调整，但原则未变。1954年，《中华人民共和国宪法》对征地制度做了最高形式的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”随着1956年《农业生产合作社示范章程》的正式实施，征地制度又酝酿进行新的调整。[1][2]
第二阶段(1958-1977年)：人民公社化后基于计划经济体制的征地制度的调整。农村人民公社化运动是20世纪50年代后期为探索中国社会主义计划经济道路所作的一项重大决策。1958年，农业社会主义改造基本完成，高级农业合作社遍及全国，农村土地由农民私有转变为集体所有。为适应这一变化，1957年，国务院全体会议第58次会议对原有的《关于国家建设征用土地的办法》进行了修正，征地制度进行了全面调整，并经1958年全国人民代表大会常务委员会第90次会议批准，由国务院颁布施行。在此后的20多年中其一直是中国征用土地的主要法律依据。此外，1975年、1978年和1982年所制定的《宪法》都据此对征用土地做了规定。而在10年动乱期间，征地制度的改革基本上处于停顿状态。
第三阶段(1978-1999年)：改革开放后基于服务国家经济发展的征地制度的强化。十一届三中全会以后，伴随着改革开放的进程，国家的经济建设开始全面复苏，建设用地需求大幅度增加。1982年，国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》，首次提出了征地强制性的特点，第一次明确征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费，这些规定一直沿用至今。1986年颁布的《土地管理法》在总结经验的基础上，沿袭了《国家建设征用土地条例》的规定。1987年，在《土地管理法》正式施行的同时，《国家建设征用土地条例》废止。1998年修订后的《土地管理法》基于最严格的土地管理制度，以“耕地保护”为中心，在征地制度方面作出了重大的调整，土地征用审批权由各级地方政府收归到国务院和省级人民政府，变分级管理为土地用途管制和农用地转用许可，并且将土地补偿费和安置补助费的总和由原来不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍调整到30倍，但仍然执行“按照被征用土地的原用途给予补偿”这一原则。这一阶段征地制度针对“以经济建设为中心”的总体发展思路，更多地表现出服务于经济发展的职能，对新形势下征地过程中社会经济关系的调整则明显重视不足。
第四阶段(2000年至今)：基于社会主义市场经济体制的征地制度的探索。2000年以来，征地制度尤其是补偿制度出现了一些新情况、新问题，暴露出十分突出的弊端，特别是因征地而产生的农民上访数量越来越多，问题越来越尖锐，引起了社会各界的广泛关注。国土资源部的数据显示，仅2002年上半年，群众反映的征地纠纷、违法占地问题占信访接待部门受理总量的73％。在这些上访人中间，40％诉说的是征地纠纷，其中87％反映的是征地补偿安置问题。2004年，《宪法》修正案接受中央的建议将第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”其后，《土地管理法》也依据《宪法》进行了相应修改。修改后的土地征收与土地征用的区别是：土地征收的对象是土地所有权，而土地征用的对象是土地使用权。2004年，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，就征地补偿标准、安置途径、征地程序和征地监管作出了新的调整。这一阶段，一些地方尤其是大城市郊区和沿海经济发达地区，已经为改进农地非农化补偿办法做了很多尝试，有的地方推出了区片价和综合地价，有的地方提高了土地的年产值标准，有的地方则用集体土地的使用权入股。2007年通过的《物权法》为征地制度深化改革提供了重要的法律依据。《物权法》作为对公民财产权利尊重和保护的体现，对征地制度的完善开始强调公平性，突出征地中民事关系的调整，但这些规定还只是原则性的。
二、我国现阶段征地制度存在的问题与其实质
(一)存在的突出问题
1.土地增值收益分配不公，农民征地补偿过低。近年来，土地“农转非”后产生的巨大收益与征地农民应得到的补偿之间的矛盾加剧。据中央有关部门调研，仅改革开放25年以来(1978-2003年)，国家通过征地从农村转移的土地资产收益超过2万亿元。尽管现行征地制度在客观上对于保障国家经济建设、加快工业化和城市化进程起到了巨大的作用，但是，这是在农民利益做出巨大牺牲的前提条件下进行的。目前全国大部分地方如果按照年均产值计算，农民征地每亩土地补偿一般为2万元～3万元，仅相当于全国农民人均6年～7年的纯收入。随着改革的深入，因征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，社会矛盾增多。据估计，改革开放以来我国因征地而失去土地的农民有3500多万人，农民失地又失业的现象已成为影响社会稳定的大问题。
实际上，农用土地一旦转成建设用地以后，其价格就会很快上涨。如东部沿海某地的征地是3万元一亩，确实符合政策标准，但其市场价格却是60万元～90万元一亩。依据全国多个地方的初步计算，一宗土地招标挂的价格往往是其征地补偿价格的20倍～30倍。征地时以农地用途年产值确定补偿价格，出让时则按照土地建设用途确定价格，这个价格差显失公平。征地的低价格导致以国家建设名义进行的征地行为扭曲，与经营性用地之间的价格落差，容易给政府机构寻租和某些企业牟取暴利创造机会，而农民却成为交易的利益牺牲者。
2.以“公共利益”为名的征地范畴无限扩大。征地是国家为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国有，并给被征地的农村集体和农民个人合理补偿和妥善安置的法律行为。我国现行《宪法》和《土地管理法》对于“公共利益”的界定模糊，没有进行阐释。根据现有规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，征地成了各类项目取得新增建设用地的唯一途径，即国家、企业、单位和个人甚至外商，不论何种投资主体搞建设，均征收农民集体的土地，远远超出了“公共利益”这个范畴。而且，客观上将“公共利益”的需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质建设在内的所有用地项目。其实，现在像国防、外交等纯粹公共利益的用地比例已很小。目前，教育用地、医疗卫生用地、机关用地和交通等重点项目用地也被界定为公共利益用地，除此之外，其他用地几乎都以营利为目标。征地成为一些机构和企业暴富的最直接原因。
3.土地“低进高出”的利益驱动使耕地保护困难重重。20世纪80年代以来，我国针对耕地保护问题可谓用心良苦，但并没有达到耕地总量动态平衡的国家目标，从1996年到2007年，耕地总量由19.56亿亩下降到18.26亿亩，净减少约1.3亿亩。近些年来，非农建设占用耕地继续迅猛增加，违法用地、乱占、滥用耕地的势头难以遏制，寅吃卯粮的“圈地运动”吃掉了大片农田，土地开发与供应严重失控。目前看来，要刹住“圈地”风，用行政督察办法也许可以管一时，但从长远来看，这种办法肯定低效无能。说到底，耕地流失，开发区大量兴起，与不少地方政府低价征用、高价出让、以地生财的指导思想有关，是利益驱动的结果。[3][4]
(二)问题的实质
征地制度存在问题的实质是公权严重侵犯私权，行政权力代替了农民土地的财产权利，即忽视社会成员土地产权的个体利益和当事人意志，往往以行政权取代农民土地的集体所有权，以行政管理代替民事行为，或者以行政权力过分干预土地财产和资源的配置，将行政权力作为营利的工具，使依民事活动流转土地的权利，如农村集体土地市场难以形成或行使。
征地法律关系和征地法律规范涉及内容复杂多样，就其属性包括公法关系与私法关系、公法规范与私法规范，因而征地法律关系在本质上反映了行政(纵向)与民事(横向)两类法律关系，这是由土地本身具有的公益性和私益性所决定的。所以，我们不能将征地只看做是公权性质的行政行为，因为依其消灭原土地所有权和发生国家所有权的物权变动效果，其私权性质的民事意义更为深刻。从某种程度上讲，农民对土地的权利可以算做是私权，那么农民就对土地享有财产权，这种财产权包括对土地的占有、使用、收益、处置四项权利。按道理说，这四项权利已经可以对农民土地的财产权实行有效的保护，但实际上，目前的征地制度在一定程度上漠视了农民对于土地的权利，农民的土地财产权受到很大的歧视，使农民在对自己赖以生存的土地的支配上很少有发言权。从现实来看，我国目前征地立法一般都是以纵向“管理”为主，向行政权力倾斜。如按《土地管理法》的规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均产值的30倍，这实际上是一种法定的行政定价，这样的上限规定导致被征收土地农民的利益受到严重侵害。[5]
三、我国征地制度改革目标和改革路径的选择
(一)改革目标的选择：土地增值合理分配与农民利益合法保护
改革开放30年来，我国经济体制改革在理论和实践上都取得了重大进展，但在土地资源利用上目前仍实行指令性计划指标，在土地制度上计划经济的色彩仍比较浓厚。为此，土地制度改革的目标应该根据社会主义市场经济发展的客观规律和要求，让市场在国家宏观调控下对土地资源配置起基础性作用，使所有的土地都有主，所有的土地都有价，所有的土地都入市，由产权主体决定土地交易的方式，由市场决定土地价格。
具体到征地制度，其改革目标应该是采用市场机制，合理分配农地非农化过程的增值收益，保护农民的合法权益，建立适应我国社会主义市场经济体制要求，妥善协调和处理国家、农村集体和农民个人的土地经济关系的新型征地制度。征地制度的调整，可以说是利益在各个社会群体间的一次新的制度安排，或者说是在农民利益与城市和经济发展之间寻找新的平衡点。目前，征地制度改革不可避免地会造成用地成本有一定程度的增加，但我们设计征地制度时绝不能为了经济建设和城市化进程而继续牺牲农民的利益，否则这会严重影响“三农”问题的解决，影响农村社会的稳定。[6]
(二)改革路径的选择：“征收—出让”变为“征购—征税”
在市场经济发达的美国、英国、法国、德国、日本、荷兰等国家，为了公共目的的需要，可以通过强制性手段获得土地，但必须给土地所有人按照“公平的市价”给予赔偿，既要考虑土地现期的市场价值，也要考虑土地的预期收益。不过，这些国家对于动用征地手段非常慎重，严格限制，不轻易使用。[7]
从法律意义说，我国征地制度改革的重点主要是征地费如何确定。针对征地中补偿过低的问题，提高对农民的补偿已毋庸置疑，但是如何提高补偿，是继续在现有基础上提高补偿门槛，还是改变补偿标准，这是目前征地制度改革争论的焦点。一种观点认为，应在现行征地制度基础上继续提高补偿标准，即按征地前农业用途的倍数进行补偿。另一种观点则认为，应将征地补偿与市场价格挂钩，即按征用后建设用途的市场价进行补偿，把土地“农转非”的增值收益完全还给农民。
对以上两种观点，笔者认为都不够合理和全面。第一种观点只是对现行征地制度的改良，而不是真正的改革，没有触动征地制度问题的实质；第二种观点虽然触动了征地制度问题的实质，但忽视了对于农地非农化中土地增值收益的合理分配，将因社会、政府进行基础建设、改良区位和环境而增加的外部性土地增值全部归给农民。保护农民征地权益理所当然，但前提是合理合法的收益。
在土地增值与收益分配方面，我国民主革命的先驱孙中山先生早就主张，把土地自然增长的价值收归公有，即凡不是由于自身土地改良而增加的价值一律归公。其平均地权的具体步骤，可概括为“规定地价，照价征税，照价收买，涨价归公”。其实，对于征地中土地增值与收益分配问题，是“涨价归公”，还是“涨价归农”，我们不能笼统地简单回答，走两个极端或者绝对化。实际上，土地增值分成社会公共增值与自身的投入增值，对于公共增值，它是土地使用外部效果的表现，应该归还给社会，而对于由于自身土地改良而增加的价值应该归土地所有者和使用者所有，这样才能真正体现孙中山先生关于土地增值分配的思想和土地经济学中地租理论的内涵。比如笔者对北京地铁某号线开发建设与房地产价格的关系进行了研究，地铁建成后，沿线房地产价格每平方米上涨了400元～600元，同时，沿线的某宗土地由于自身不断加大投入，使自然环境、人文环境得到改良提高，房地产价格每平方米又上涨了600元～800元。这一上涨中的400元～600元价值理应由政府以税收的方式收回，再投入到基础设施建设的良性循环中，而上涨中的600元～800元价值理应归该宗土地的所有者和使用者。实际上，按比例扣除引起土地增值的那部分基础设施等的公共投入，其余的都应该是对征地农民的“完整经济补偿”。
由此，我们可以认为，在社会主义市场经济发展的今天，征地制度改革的路径选择应该是：将目前农地非农化过程所执行的“征收—出让”方式变为“征购—征税”方式，即采用“土地市场价格+土地增值税”的调节方式。也就是说，依法征地，采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失去土地的农民进行合理补偿，同时可以通过设置农地非农化土地增值税的方式，将社会公共投资增值收归国家。相应的，修改《土地管理法》中的相关条款，废除按“土地原用途”计算补助费用的规定，改按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费，同时拟订适用于农地非农化土地增值税方面的法律法规，将外部性的公共增值依法收回。如此这样，政府原来通过征地、出让而获得的土地出让金收益就没有了，而主要通过收取农地非农化过程中的土地增值税而获得财政来源。借助去租(土地出让金)加税(土地增值税)这样的方式会彻底改变目前农民很难接受的政府“低价征收、高价出让”获取土地高额增值收益的方式，而将“征收”改为“征购”，就与土地市场价格的补偿更为对应，加征土地增值税也变为理所当然。这样的改革也许更能得到社会的支持和农民的理解。
关于农地非农化过程中的土地增值税，可以与土地出让金制度和物业税制度改革相联系。但由于增值收益核算比较复杂且专业性较强，土地增值税不妨委托给国土行政管理部门代收。
关于农地非农化过程中土地增值税征收的依据显然不能依据现行的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》(1993年12月13日中华人民共和国国务院令第138号发布)，因为其是为了规范土地、房地产市场交易秩序，针对的是国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物的转让，不适用于征地行为。但是，其立法的思路和内容还是值得借鉴的。比如该法中土地增值税是以转让房地产取得的收入，减除法定扣除项目金额后的增值额作为计税依据，并按照四级超额累进税率进行征收：增值额未超过扣除项目金额50％的部分，税率为30％；增值额超过扣除项目金额50％、未超过扣除项目金额100％的部分，税率为40％；增值额超过扣除项目金额100％、未超过扣除项目金额200％的部分，税率为50％；增值额超过扣除项目金额200％的部分，税率为60％。
如此改革，农民征地收益会得到大大的提高，但是否会导致农地非农化加快，造成新的耕地资源流失？对此，如果制定相应严格的土地利用规划和土地用途管制制度，同时依靠税收、金融等经济手段，这样的问题是可以解决的。[8]实际上，在市场经济条件下，政府管理土地利用和调控土地市场的主要方式应该依靠合理的规划和管制、适宜的税收和信贷等手段。