美国“情报自由法”浅析①——兼与中国《政府信息公开条例》比较，本文主要内容关键词为：美国论文,中国论文,情报论文,条例论文,自由论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D971.2
文献标识码：A 文章编号：1008-472X（2008）03-0133-04
一、引言
政府信息公开是判断行政公开、法治政府与民主政治发展水平的一个重要标志。美国在行政公开方面不仅起步比较早，而且法律规定比较完备。有关的法律包括：情报自由法（Freedom of Information Act），阳光下的政府法（The Federal Government in the Sunshine Act）、联邦咨询委员会法（The Federal Advisory Committee Act）、联邦隐私权法（The Federal Privacy Act）等，其中情报自由法（FOIA）最引人注目。情报自由法颁布实施以前的管家法（Housekeeping Act）授权行政长官控制其所主管机关文件的公开与否，这种情况下，行政机关往往以行政特权为理由拒绝公开行政文件，剥夺公众的知情权。同时美国“情报自由法”解决了1946年“行政程序法”中存在的几个重大缺陷：第一，关于情报公开的申请人，废除了1946年“行政程序法”中关于必须是“适当且有直接利害关系的人”的规定，而代之以“无论何人”（any person）。即无论何人（不管是否是美国人、是否在美国居住）均有权向行政机构申请查阅、复制行政情报。第二，关于除外情况：废除了1946年“行政程序法”中含糊不清的关于情报公开适用除外（即不予公开）的事项的规定，而代之以含义清楚、定义相当狭窄的九种适用除外事项规定。第三，对于行政机构拒绝公开行政情报，该法明确规定申请人有权向联邦地方法院提起诉讼[1]。
美国“情报自由法”颁布于1966年、1967年7月4日开始生效，该法律主要内容是规定民众在获得行政情报方面的权利和行政机关在向民众提供行政情报方面的义务；该法律的目的，在于通过行政情报的公开，实现对人民“知情权”的保障。2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》在保障公民的知情权，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制方面起到非常重要的作用。中国的信息公开条例和美国的情报自由法相比较有相同点，也有一定的区别。
二、相同点
（一）二者产生的背景类似
在1967年7月4日《情报自由法》（Freedom of Information Act）公布实施以前，美国也是实行信息不公开的国家，和信息公开有关的管家法（Housekeeping Act）授权行政长官控制其所主管机关文件的散布，行政文件是否公开，在没有其它法律规定时，由机关长官自由决定。私人只在诉讼中，为了弄清案情，搜集证据的程序时，可以请求使用行政机关的文件，但是根据管家法（Housekeeping Act）之规定，行政机关可以主张国家安全、法律规定的保密、特别的信任关系、机关内部谈话或意见等，大量的文件或者不能公布，或者经过法院的审查才能公布。1946年的行政程序法虽然规定公众可以得到政府的文件，但同时规定行政机关为了公共利益的需要或者有正当理由时可以拒绝公众的要求，而且没有规定当行政机关拒绝提供文件时，要求了解或得到文件的人获得法律上的救济途径[2]。
我国自古以来是“法藏官府，威严莫测”、“民可使由之，不可使知之”。春秋战国时期郑国执政子产铸刑书开创了我国法律公开的先河，但是遭到了以晋国保守势力叔向的坚决反对，在其写给子产的信中痛斥子产“先王议事以制，不为刑辟，惧民之有争也，……民知有辟，则不忌于上。并有争心，以徵于书”[3]。在中国历史上，人们始终认为“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。由此可知，政府执行君王的意志，对君王负责，自然也无“政府信息公开”一说了。新中国成立后，我国政府对于行政公开一直是讳莫如深，百姓对于政府的行为无权评判，同时也无法评价，只能是听之任之。信奉老子所说：国之重器，不可示人。改革开放以后、《中华人民共和国信息公布条例》实施以前，有关政府信息公开的规定散见于部分法规中，如《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公开的原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”该法第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第42条规定：“行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。”《中华人民共和国行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循公开原则。”第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”。
由以上可知，不论是美国的情报自由法，还是即将实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，二者在制定以前有着相同的背景，即都是实行信息不公开，人们获得政府信息困难重重。
（二）二者公开的方法类似
美国的情报自由法规定信息公开的方式有三种：一是法定公开。这类公开是指法律、法规明确规定行政机关公开内容，主要限于行政机关对某些准立法的行为或其他抽象行为的公开。如对各种行政法规、规章的公开就是法定公开。另外，在行政机关具体执法活动中，依法必须遵守的行政程序方面的公开也属法定公开；二是依申请公开，又称依请求公开。指必须以公民向行政机关申请才能予以的公开。公民在请求行政公开时，没有必要明确表示自己请求该信息的理由；三是主动公开。是指除了法定公开和依申请公开外，行政机关基于公共利益的考虑和对行政管理相对人合法权益的维护，而主动将有关公共信息予以公开的活动。这种公开的方式主观性很强，但公开的目的却是相同的。这种公开主要包括行政裁定和理由、政策的说明和解释以及行政机关的表决记录等[4]。
与之相对应，在美国根据情报自由法人们获得政府文件的途径有三：一是通过联邦登记查阅②。美国法典第五编552节（a）（1）规定：要求行政机关应当公开的政府文件必须在联邦登记上公布；二是可以通过有关机关获得或复制。美国法典第五编552节（a）（2）不要求在联邦登记上公布的必须使公众可以得到和复制；三是说明理由后获得有关信息。美国法典第五编552节（a）（3）规定除了通过552节（a）（1）和552节（a）（2）途径政府信息外，申请人通过合理的说明需要的文件，遵照行政机关规定的时间、地点、方式和费用，申请人应当能够获得所需要的政府文件[5]332。
2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开政府信息，这几条和美国法典第五编552节（a）（1）规定非常相似。第十三条规定公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息，这和美国法典第五编552节（a）（3）规定非常相似。在公开方法上，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；第十六条规定：各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。
（三）公开的内容相似
美国情报自由法规定全部政府文件在申请人要求时，都必须公开。美国法典第五编552节（a）中规定政府文件公开的方法以后，552节b中规定免除公开和公布的政府文件。其中包括：一是保密文件；二是机关内部人事规则和习惯文件；三是其它法律明文规定免除公开的文件；四是贸易秘密和从具有特权的人和机密的人所得到的信息；五是机关以外的当事人和机关进行诉讼时，在法律上不能利用的机关内部文件；六是公开可能明显的侵犯个人隐私权的人事、医疗的和类似的档案；七是为了执法的目的而编制的记录或信息公开必定引起伤害；八是负责管理或监督金融机构所编制的、收到的、或使用的检查、业务、或情况的报告；九是关于地质的和地球物理信息和资料[5]340。美国情报自由法（FOIA）从正反两方面规定了政府文件公开的内容，政府信息公开是原则，不公开是例外，其衡量标准是行政不公开符合公共利益，行政公开的公共利益必须和不公开的公共利益相平衡。政府公开和不公开同时构成情报自由法（FOIA）的主要内容，信息公开是情报自由法的主要目标。
2008年5月1日施行的《中华人民共和国信息公开条例》第九条规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第十条、第十一条、第十二条分别规定县级以上、县、乡的行政机关应当公开的内容。第十三条规定除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。第十四条规定政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。
三、不同点
（一）法律位阶不同
美国情报自由法（FOIA）是国会制定的法律，1967年这个法律的主要条款编入美国法典，成为法典第五编第552节[6]。我国的信息公开条例是行政法规，制定主体是由国务院，有待于上升为全国人大或者全国人大常委会制定的法律。预计中华人民共和国信息公开条例可能走的路径和行政复议法相同。行政复议法在刚开始时是由国务院1990颁布的《行政复议条例》，当执行一段时间，行政复议的案件大量上升，据统计，从1991年1月至1997年底，全国共有行政复议案件约22万件，平均每年约3万件，在复议过程中，暴露出诸多不完善之处……认真总结《行政复议条例》实施8年的经验教训，制定行政法的条件成熟时，由国务院提请九届全国人大常委会第九次会议终于在1999年4月29日全票通过《中华人民共和国行政复议法》[7]。由行政法规到法律的转变，不仅仅是名字的变化，而是法治政府的体现，是法律权威的显现，是法规到法律的历史嬗变。
（二）救济手段不同
在如何调节公众的知情权和政府的保密利益方面，美国早期的管家法（Housekeeping Act）授权行政长官控制其所主管机关文件的散布。行政机关往往以行政特权为理由拒绝公开行政文件。1946年的行政程序法规定公众可以得到政府的文件，但是规定行政机关为了公共利益或者有正当理由可以拒绝，同时，这个法律没有规定救济手段。而情报自由法（FOIA）552（a）（4）（B）规定行政机关拒绝提供文件时，必须证明拒绝的正当性。第一款第6项规定，行政机关拒绝公众的请求应当告知有权向该机关首长请求救济的行政救济手段。如果没有穷尽行政救济，法院不能取得诉讼管辖权力。法院审查行政机关的不予公开的决定，行政机关必须举证自己的行为符合情报自由法（FOIA）免于公开的一条或者多条规定[5]333。美国在制定情报自由法（FOIA）时，明确规定了公众在其获得公共信息的权利受到侵犯时，有权通过诉讼的手段获得救济，这才使公民享有获得公共信息的权利得到切实有效的保障。《中华人民共和国信息公开条例》第三十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
虽然中美在信息公开方面都规定了行政救济和司法救济，美国的救济是严格遵循“穷尽行政救济原则”，如果权利人的权利受到侵犯，权利人首先应当向有权机关首长请求救济。如果没有穷尽行政救济，法院不能取得诉讼管辖权力。而在中国信息公开条例，没有规定严格按照“穷尽行政救济原则”执行。如信息公开条例第三十三条规定：只是规定权利人可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
四、结语
2008年5月1日起正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》和颁布实施早四十多年的美国“情报自由法”相比较，有相同点，也有区别。美国“情报自由法”在信息公开、发扬民主、健全法治、监督政府和保障民权方面发挥重大的作用。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布与实施，意味着中国的政务信息公开步入了“有法可依”的时代，它是由我国中央政府制定的第一部全面、系统的规范政府信息公开行为的政府法规，为政务公开提供了法律依据、为公众知情权的实现提供了法律保障，表明了中国建立透明政府和服务型政府的决心[8]。中国政府从此将开始迈向“信息公开时代”。
收稿日期：2008-01-11
注释：
① 有的书上把Freedom of Information Act，翻译成信息自由法，本文遵从王名扬先生在《美国行政法》一书中的说法。
② 《联邦登记》（federal register）是根据1935年通过的《联国国家档案馆设立一个处，即联邦登记处，该处专门负责出版《联邦登记》日报，联邦登记集中公布所有联邦机构的法规条例和政务信息。《联邦登记》自1936年3月14日开始至今，每个工作日出版一期，成为联邦政府向公众及时、主动、统一、有效地提供信息服务的一个重要渠道。
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