我国城市就业救助政策研究，本文主要内容关键词为：我国论文,政策论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题缘起
工业社会转型的“阵痛”威胁了社会保险制度的稳定功能，结构性失业成为城镇贫困最直接的原因（中国发展研究基金会，2007），凸显了未来对社会救助制度依赖的提高（夏建中，2007；杨伟民，2005）。城市最低生活保障制度（以下称“低保”）下的就业救助，通过再就业机制的有效设计以提高个人工作诱因，帮助个人重返劳动市场，是被赋予期待低收入者避免福利依赖和积极脱贫自立的目的，但是效果并不如预期（唐钧，2005；肖萌，梁祖彬，2007；黄晨熹，2000，2007）。我国低保救助对象呈现连年上升的趋势，截至2009年底，领取“低保”人员为2348万人。其中，70％为失业人员，[1]以中、高年龄段[2]为主，有劳动能力的占到50％左右；而各级财政支出相应增加到180亿元[3]（唐钧，2007）。
这种类似的经验探讨在国外并不陌生。随着1980年代“新贫”（new poverty）现象的产生，传统充分就业、给付慷慨的福利国家无法顺利运作，社会排斥乃至福利依赖的现象层出不穷，叠加经济全球化的压力，致使一波以激活（activation）为主的福利改革呼声日益兴盛（Peck，2001；吉尔伯特，2004）。这一改革动向强调“工作状态的激活”，旨在于平衡权利和义务，以及有效衔接工作和福利。
因此，本文的核心问题在于“就业救助政策在多大程度上帮助低保收入者，实现政策目标，以及是否具备政策的可持续性？”，并以期将这种经验与西方“激活”政策的理论进行对话。作为就业救助政策执行输送的“最后一环”，本文以社区为观察层面。首先梳理广州“低保”制度尤其就业救助方面的政策演变过程，辅之以广州市H社区的个案调查，最后以调查结果为基础对比分析西方“激活”政策与我国就业救助政策的异同。
二、文献评估与研究主题
关于失业和社会救助政策引起了学界的广泛讨论，而研究假设的前提在于城市低保对象就业率低，因而需要促进低保人员的再就业。既有的文献大致呈现出两种路径：基于个体层面的微观视角和基于制度层面的宏观视角。
一批学者采用了微观视角，关注影响低保人员的求职意愿、求职过程以及“退出低保”的心理因素。对于求职动机而言，客观的个人结构性因素首先成为就业考虑，健康状况不佳、年龄偏大、家庭规模大，以及家庭中有学龄前儿童将会导致低收入群体的就业可能性降低（谢勇，李放，2007）。齐心（2007）从社会和文化视角来研究低保对象的求职意愿，认为贫穷文化和家庭规模是其中重要因素。社会资本的缺乏同样局限了低保对象的再就业动机（赵延东，风笑天，2000；赵延东，2002）。对于求职过程而言，黄晨熹（2007）认为求职强度取决于低保对象就业责任心和受教育程度，至于求职自我效能、经济困难则相关性不强。而失业责任的认知和再就业福利的获取（如就业培训）等能够帮助失业者实现再就业（慈勤英，王卓祺，2006）。而影响低保对象退出的决策因素除了收入替代率不足外（曹艳春，2005），再就业过程中“三险”的缺乏同样是低保对象的考虑因素（张雯雯，2008）。
在制度的宏观层面，研究者致力于探讨相关的再就业制度配套设计和安排。从供给上而言，促进就业增长，大力发展劳动密集型行业和民营经济是解决城市贫困的首要途径（梅建明，刘频频，2005；杨车伟，2005），投资于工作岗位和社区才是城市低保对象脱贫之路（张时飞，2005）。从需求面上而言，随着我国低保制度的发展，原有的消极救助政策应当向积极救助政策转型（肖萌，2005），如何借鉴发达国家的“工作福利”模式，实现“能力建构”的福利国家就成为学者的关注焦点（夏洁，张明琼，2007）。夏建中（2007）认为首先应当对有劳动能力和无劳动能力的低保群体进行严格的区分，实行不同的对策，对前者应当实行“胡萝卜加大棒”的政策，促进个人就业。肖萌和梁祖彬（2008）的研究从强制性快速就业、培训和财政激励三个方面来定义就业福利政策，并对其进行评估。研究发现，这些“工作福利项目”自身不足，使得其在推动救助者脱离福利进入就业方面的作用十分有限。此外，如何借鉴“以工代赈”和社区职业培训的方式同样是就业救助政策的发展方向（唐钧，Sarah Cook，王璐，任振兴，2004）。
微观层面的研究注重低保对象个人工作动机的测量，却忽略了政策执行者的视角；宏观层面注重相关方案的设计和实施，却无法评价政策执行对个人的最终效果。因而两者都无法清晰描绘出我国就业救助政策实施的动态图景，亦就无法对其做一个全面的评估。因为政策评估的着眼点在于政策的全过程，既包括对政策方案的评估，也强调对政策执行以及政策结果的评估，同时重视政策利害关系人对于政策的反应态度和意见（Lincoln and Guba,1986; Guba and Lincole,1989）。
图1 研究架构图
鉴于此，本研究将就业救助政策执行者、低保对象共同纳入讨论范围，从政策的全过程包括“进入与退出”、方案实施和政策效果做全面评价。进一步说，在制度设计/执行方面，本研究关注制度衔接和方案设计，前者包括目标人口确定和“渐退渐出”制度，后者包括就业推荐、培训和社区工作。在政策效果部分，低保者的自立脱贫和社会融入为本研究的观察指标（见图1）。
三、国际比较视野中的就业救助政策改革
工作与福利是国内外学术界持续关注的热点问题之一（Amy Gutmann,1998）。工作、失业、贫穷和社会救助之间关系到底为何？图2所呈现的是失业在个人生命历程中所带来的贫穷风险以及代际贫穷的循环。对于个人而言，因为现行的养老保险制度设计是基于就业期间保费缴纳的累积，因而失业期间越长，老年给付领取就越不利，贫穷就延续到了老年。对于代际效果而言，个人贫穷影响到了能够提供给下一代的生活所需和教育资源，产生健康与教育状况较差的下一代，而从事替代性较高的低技术工作，遭遇失业风险的可能性也较大，又进一步陷入贫穷的循环中。因此社会救助政策的介入就是避免这一贫穷链条的循环（古允文，2004）。
资料来源：古允文：《新经济、不稳定就业与社会救助》，发表于《跨越新世纪的社会救助》学术研讨会，嘉义，台湾社会福利学会，2004。
图2 失业与贫穷的代际循环
在社会救助政策实施之初，福利给付是基于社会权利的无条件给付，1980年代开始，随着凯恩斯福利国家（Keynesian welfare state）向熊彼特式福利国家（Schumpeterian workfare state）的逐渐转型，越来越多的福利国家开始关切义务并要求受助者以工作换取福利，这些改革的努力汇聚成以“激活政策”和“工作福利”为主轴的社会救助政策取向（吉尔伯特，2001; Esping－Andersen et al.,2002）。
（一）OECD各国就业救助政策改革
各国就业救助政策的改革主要可区分为两种路径，分别为避免福利依赖和增进社会融合，两者的差别在于对于失业的原因和对失业造成的后果有不同的假设，可以用强制工作式（activation－workfare）和福利式（activation－welfare）加以区别。前者以英美为代表，假设福利依赖是贫穷的原因，通过强调“工作伦理”矫正失业人口回归劳动市场。后者则假设失业为结构因素，由于工业的重组使得劳动力技术的需求与供给之间产生不匹配（mismatch），从而产生社会排斥的现象。Enjolras（2000）认为回应社会排斥的政策是社会融入，扩大社会福利的公共投入非紧缩公共责任。因此鼓励扩大公共就业、职业训练、津贴雇主双方使他们重回劳动市场，并且在这种参与过程中，改善福利领受者的处境，促进社会整合。
具体到OECD各国就业救助政策的定位，Lightman（1991）将其描绘为一个光谱，光谱的两端分别为避免福利依赖和避免社会排斥，越靠近避免福利依赖一端（右端），越强调责任和义务，因而被“命令”去工作；反之，工作福利则被描述为是一个鼓励的角色，福利领取者有权得到给付（见图3）。美国和法国恰好处于这两个极端，其余国家则落在这一光谱的区间上。Trickey and Lodemel（2001）从方案目标、服务对象、策略等三方面比较OECD主要国家的就业救助政策。首先，欧美就业救助政策的方案目标不同，因而目标人口也不同。在欧洲，这一方案主要针对青年失业人口，假设失业是来源于个人技能不足，担心劳动参与而造成的社会排除现象；在英美，这一方案主要针对那些被“标签”为底层阶级，由少数族裔构成的单亲妈妈；其次，在服务规模上，丹麦、荷兰和英国主要采取普及式的服务，而德国和挪威采取选择式的方式；最后，在方案上，大部分国家会在目标人口中挑选合适的人参加培训计划，但由于个人需求的多样化，因而“量身定做”的个案管理技巧就成为很重要技能。同时，由于在相关方案中必须执行惩罚措施，如何善用政府所赋予的自由裁量权就是另一个值得关注的议题。
资料来源：Lightman,E.(1991) Work Incentives across Canada,Journal of Canadian Studies 26(1):120-137.
图3 福利权利与工作资格的变化光谱
（二）我国城市就业救助政策—以广州市为例
我国最低生活保障制度的建立是伴随着上个世纪80年代国企改革所导致的严重失业和贫困问题，其中广州即为全国最早实施“低保”制度的城市之一。从1995年实施到20l0年12月止，全市“低保”人数超过12万，历经七次调标，目前为480元/月，全国最高，约为最低的工资的38％，仍处于低水平。但“低保”的“含金量”体现为“捆绑”的隐形福利（见表1），包括部分消费性开支减免（垃圾处理费、水费等）、教育扶持、基本医疗救助、重大疾病补助、慈善门诊、慈善超市的实物救助、临时物价补贴（低保50元，低收入30元）、住房租赁补贴等。随着“低保证含金量”的增加，福利依赖现象开始出现：许多具备劳动能力的人拒绝接受工作，甚至衍生出“人情保”、“关系保”等问题（丁煜，李琴，2010）。为避免福利依赖的出现，广州市在2006年对“低保”及低收入家庭人员实施“分类救济”，实现更精确的对位，其中对“低保”家庭的学生、重大疾病患者和无子女“双老”在原有标准上提高提高20％，对于有退休金和获得就业的人员，实行差额救济方法。具体标准可见表1。
广州低保政策的实施初期，就伴随着针对具有劳动能力的被救助者的就业要求。① 早期的政策主要是“鼓励”个人积极参与劳动力市场，主要包括介绍就业、培训和税收减免的方式，同时以“补供方”为主。政策执行一开始就明确其“惩罚性”，经劳动部门三次介绍就业不服从，可取消低保证。自2000年开始，就业救助政策主要开始转向对劳动力需求的供应，2002年《广州市特困人员就业方法》鼓励个人参与个体工商经营、社区服务性就业岗位和劳动派遣服务，以实现社区“充分就业”为目标。② 广州逐渐通过公共部门扩张的方式，推出7万多个由相关政府部门进行管理的“公益性岗位”，加强八类就业困难群体的就业，其中就包括低保人员。③ 为强化“渐退渐出”，广州逐渐推出具有财政激励意义的“差额救济（以扣除劳动收入530元后计算）”，以及“延缓退保时间1年”。
2010年6月，广州以上述文件为基础，明确了就业救助的一系列流程，具体为：具有劳动能力的低保人员，须先求职登记，政府给予免费职业培训和技能鉴定，如有政府公益性岗位优先安排；反之，如经公共就业服务部门两次介绍就业，无正当理由拒不就业的，取消“低保”资格。就业之后人均家庭收入超过“低保”标准，可延缓一年取消。可见，我国的就业救助政策清晰呈现出从“强制性”向“命令性”右移的结构性特征，强化有劳动能力的被救助者履行相应的就业“义务”。
四、个案介绍
调查在广州市B街道H社区进行，该社区主要为旧城改造中的城中村，周边具有许多中小型工厂，提供了大量的非典型性就业。该社区低保人口的组成主要为“农转居”。近年来，该社区低保人数趋于稳定，平均享受低保的人数为112人，约占社区户籍人口数的3.8％。2011年人均补助额达到265.3元。低保金和最低工资的替代率H社区低保人员的特征分布详见表2和表3，低保人口主要集中于未成年人和“4050”人员，分别为34.4％和45.0％，其中残疾、大病和低保户二代为主要覆盖人群，接近70％。在家庭结构方面，一人户的覆盖比率较高，占到了32.1％，除了三无人员之外，还在于工作人员“灵活性”，剔除家庭中的工作人口，实现对大病未成年人的低保覆盖。具有劳动能力的低保者比例不高，且主要为“4050”人员和女性。
五、调查结果
笔者分别于2011年3和4月走访H社区，对15户“低保”家庭3位街道负责人、2位社区负责“低保”工作人员进行结构式访谈。对低保对象的访谈主要内容包括被救助者的就业收入，接受就业救助项目服务以及评价；对政策执行者的访谈则包括政策执行中的模糊点、难点以及对就业救助政策的评价。此外，本文所选取的15户“低保”家庭包括了无业、自谋职业和非正规就业等多种就业形式，有效保证本研究的效度。本研究的调查结果归结以下三点：
（一）动态管理：“应保尽保”与“应退尽退”
就业救助政策的设计缘由在于避免“福利依赖”，但随着我国产业结构的逐渐转型，大量被救助者的失业或由因人技术能力不足，或与该地产业形态无法匹配（mismatch），非“自身懒惰”所致。再加上多次就业政策的“过滤”，事实上滞留在贫困群体中的下岗失业人员基本为劳动能力不足的人员（丁煜、李琴，2010）。如H社区Z“低保”负责人所言：“其实附近有很多企业需要人去做保安，烧饭的，可是我就算翻遍了花名册，也找不到一个合适的人去做这些工作，因为剩下的不是有慢性病的，就是残疾的”。
调查同时还发现，具有劳动能力的被救助者，都保持着较高的工作积极性。该社区具有劳动能力的低保人员主要为18名，4名为正规就业，其余全部从事非正规就业，包括自谋职业（4名）和临时性工作（10名）。可见，在该社区“福利依赖”的传统想法并不浓厚，但也会害怕工作之后导致福利资格的丧失。，如低保户H和W所言：“对于我们这些想要自强不息的，政府应当给奖励，可是现在变成如果你有工作了，反而会被打回原形”。与“我们当然很渴望有一份工作，可是现实情况是，做低收入户还不如不工作做低保户，救济更划算”。
为此，广州开始实行“分类救助”和“渐退渐出”制度，以更有效联接“就业”和“福利”两端。就前者而言，是指先将劳动收入减少530元，再计算家庭月收入是否符合低保户标准；后者则指就业后其人均家庭收入如超过“低保”标准的，可保有一年的“低保”待遇。但是，从项目执行情况来看，这一“扣除”条款排除了很多低收入户，而且隐形收入的界定问题也增加了实际管理的难度。
H社区所在的区级政府对符合条件的分类救济对象进行摸查，发现登记在册、同时符合新方案实施条件的困难群众有800多户，其中符合劳动扣除额的低保户为600多户。但很多低收入家庭不断提出异议，原因为一工作就无“低保”。例如W先生家庭月收入为900元左右，家里两口人，按人均收入来算，他们未达到“低保”350元/人的申请条件。故新政策实施后，W先生心有不甘，认为自己如果没有打工的话，无疑属于低保户，但有了工作，反而不能享受新方案，岂不冤枉？这不是鼓励人先做低保户，再找工作吗？[4]又如街道负责人L所言：“很好的方案，可是对于那些做临时工的，不知道他们的实际收入怎么执行呀，所以总的来说意义不大”。
可见，动态管理中“应保尽保”和“应退尽退”的资格认定、隐形收入给基层管理人员带来很大难题。一方面，社区“低保”执行者对申请者就业和收入状况较为了解，在实践工作中摸索出来的“非正式标准”一定程度上缩减了“低保”对象范围，包括：（1）是否为户籍人口；（2）劳动力人口是否购买社会保险；（3）家中是否有重大疾病和教育人口等，隐含“能力说”的影子。恰恰应当是低保主要目标群体的下岗职工人员却被排除于制度之外（Cho,M.,2011）。正如社区低保负责人Z所摸索出来的：“但是有没有社保呢？这就是一个衡量标准。总的来说，一家三口过来申请，没有残疾和重大疾病的，我一律不批准，你好手好脚的，一份400元的工作找不到吗？”同时，基层管理人员通过各种“草根性策略”平衡“制度瞄准”和“资格认定”难题，包括：（1）通过“视同收入”方式。如接到低保负责人L所言“关于收入问题，就全凭对社区的熟悉程度了，大部分做的都是那些临时工，有些看着很可怜，就如果收入是1000，算他800元，两个人就没有超过410/人的标准”；（2）单独覆盖家户中特别需要帮助的人口。如H社区有一户“低保”家庭，5口人，父亲务工，月收入大概1100元，母亲家政，收入不稳定，双胞胎女儿，儿子白血病，该社区负责人就只保儿子一人。这些方法在很大程度上都降低了福利依赖的可能性。
（二）方案设计：“授人以鱼”抑或“授人以渔”
目前就业救助的方案主要有推荐就业、培训和社区公益劳动三种方式。方案的设计初衷在于帮助低保者重塑就业技能，重返劳动市场。其实这三种方案也是欧美国家“工作福利”的主要方案：为了保持其非正式部门的竞争优势，新自由主义国家选择通过强制就业的模式，保证底层劳动力市场的供给，这一方式同样加剧了劳动市场弹性化的程度（肖萌，梁祖彬，2010）；[5]而对于社会民主主义国家，其生产体制的利基在于劳动者的专业技能，因而“培训”成为了北欧国家最为关注的“积极劳动力市场政策”（Active Labour Market Policy,ALMP）；要求有劳动能力不就业的对象参与“社区公益劳动”则是为了倡导权利和义务的平衡。这些用意都建立在设计良好的方案上，但是在我国的政策执行过程中，由于方案措施的配套所限，使得政策的最终结果即非“授人以鱼”也非“授人以渔”。
首先是就业救助重心“推荐就业”，广州一方面通过公部门扩张提供大量工作岗位，另一方面由街道或社区联合企业推荐就业，其决策逻辑在于快速将低劳动技能的劳动者投入劳动市场。但在实际执行过程中，政策利用率较低，而“二次就业推荐”也遭遇管理困境。正如街道负责“低保”的L和社区负责“低保”的Z分别谈到，“其实我们也有和附近的单位（机动大队）进行合作啦，比如值班，烧饭，一个月800元。可是没有人愿意去，因为他们有时候自己能找到更好的活”，“他们大都看着可怜，有病实在不能去，不能因为人家不接受就停了人家低保呀，所以我们一般都不会轻易动用这个方式”。
第二类方案是“培训项目”，主要由三种方式构成：1.失业后在劳动部门接受一次免费培训，领取失业证；2.街道和区内各种就业服务机构联合提供的就业培训，政府给予用人单位和就业服务机构补贴；④ 3.政府购买专业社工服务提供就业培训（2008年广州市政府和“大同社会工作服务中心”在荔湾区的一项尝试，期望通过专业的社工服务帮助“低保”者重返劳动市场[6]）。经访谈，此类方案在H社区功效不大。如低保户H说到：“我2007年接受过街道组织的电脑技术培训，但是几乎没有什么用。”又如低保户Z说：“我一个男人去接受家政的培训，一个星期，还要经过考试，但最后都没有用呀。”社区“低保”负责人Z的话更为无奈：“没有人愿意培训，导致每次我都找那个人去培训，她一个人就拿了很多证书。”可见，培训项目没有和劳动市场需求有效结合而徒变为“形式”，背后的逻辑在于，在我国快速产业结构转型的背景下，释放了大量低技术含量、非正规就业的工作。而在政府、政策制定者和执行者，甚至在低保个人的认知中，这些才是“低保者”真正的“位置”。
广州2008年后公共治理迅速发展，特别“社区公益”得到较大程度培育，一方面乃政府的强势性主导，另一方面许多本土机构、NGO组织开始进驻各社区，从事公益活动，许多低保户对此也愿意在力所能及的范围内回馈社区，“社区参与”理念逐渐成长。如遇重大事件或活动更转为一种可利用人力资源，像“广州亚运会召开，还有创建文明城市都需要从社区调派人手，我们就组织这些低保户维持交通、巡逻等，他们倒是很热心的”，社区“低保”负责人C说到。社区公益劳动方案虽然覆盖面较小，但比较灵活，工作要求不高，不失为一种可持续发展的项目，“对我们社区关系和睦也有好处，我看电视新闻，很多社区开始在那些年轻人（社工）的帮助下做些爱心超市呀，公益交流活动呀，其实都是很好的经验”。
（三）方案成效：自立脱贫与社会融入
方案的目的在于对于具有工作能力的低保户，积极提供各种工作机会使其融入社会，辅助自立脱贫，改善经济状况，脱离贫穷代际循环。但我国“低保”政策立足于“反城市贫困”的最后一道防线，帮助低保户自力更生，社会融入并不在政策制定的考虑范围，牵强只是一种“附属品”。可见，就业救助政策无法达到其预期目标：
1.低保户视角：工作带来尊严，也有助于人际关系的扩展，但是缺乏实质成长和自力更生的持续性
在H社区的低保户组成中，由于残疾人占有很大的比例，虽然常常被拒之于劳动力市场之外，但是工作本身带给他们的尊严和成就感，绝非“低保金”所能给予的。如低保户Q说到：“即使现在这样（残疾），我也尽量让自己保持在工作的状态，没有什么的，就觉得自己有事情做，有工作，生活也积极点，我的孩子出去也抬得起头……和别人理论的时候也能大声点，有份工作真的有种尊严在。”另一方面，工作也扩大了他们的人际交往网络，如低保户W说到：“我工作的时候认识的朋友现在都还有联系，主要是现在身体不好不工作了，但我们都还在网上有联系……认识比较多人，机会也会多些，比如那个时候认识一个老人家，他还时不时介绍一些零工给我们，送外卖啦什么的。”另一方面，“低保户”的雇佣状况呈现出“不连贯性”，成为进出劳动市场的边缘群体，最终制约他们自立脱贫目标。如“我去值班呀，值班了2个月，人家就不要我了，说要50岁以下”和“我去年3月份办的低保，8月份停掉，12月份又重新开始，主要是看工厂忙不忙，忙的时候就比较容易找活干，闲的时候就不需要你了，所以就这样断断续续地工作”。
2.政策执行者：短期救助，自立脱贫效果有限
根据访谈，街道、社区“低保”负责人认为仅仅依靠个人能力脱贫不甚可能，制度缺乏长期发展的配套措施才是原因所在，如Z所言：“政府的方案是好的，但要落实好，现在无论是给他工作或者给他培训，都是给他们一个机会，但是没有给他们把握这个机会的能力，那当然只是治标不治本了。”而最后只能寄希望于下一代，可是“让他们脱贫很难，除非找到一份好的工作，可大多数是残疾的，大病的，找工作都很难，除非小孩出来挣钱”。
六、讨论：比较视野中的中国式就业救助
“激活”（activation）是西方的福利典范，从字面释义上理解，是一种将人从消极状态激活至积极状态的过程。这一概念泛指19世纪80年代以来OECD各国的社会救助政策改革，改变以往只提供消极福利津贴的方式，运用一系列政策工具帮助个人重返劳动市场。就供给面而言，它主张提升服务使用者劳动参与的能力，就需求面而言，则致力于增加工作数量。这一定义与积极劳动市场政策（ALMP）和工作福利（workfare）释义重叠，[7]在此统称为“激活”。乍看之下，这与我国的就业救助政策设计理念相似，也有许多国内学者期望借鉴“激活”或“工作福利”的概念来建言我国的社会救助制度的发展（如：肖萌，2005；夏建中，2007；赵淑兰，黄光芬，2007），那么，我国就业救助政策可否被置于“激活”范式探讨呢？两者之间的关联性和差异性又到底为何？笔者期望通过比较“激活”政策理念和我国就业救助的制度设计来显示这一落差，基本的结论为：“激活”政策是镶嵌于西方福利国家的转型过程，伴随着全球化制度背景下福利国家的紧缩（retrenchment）、福利责任的重构和福利体制的维护。从这个层面上来说，作为尚未发育成熟的中国式“福利国家”，体制的建立和制度的规范才刚刚开始。因而，“中国式的就业救助”和“激活政策”（或工作福利）之间并非等同。
（一）“激活”在于对抗福利依赖，而这一依赖的源起在于慷慨的福利支出，但对于我国而言，“福利依赖”则来源于劳动市场的制度性排除
后工业社会服务业的兴起和低技能工作的淘汰，“工作穷人”（working poor，包括女性单亲家庭、青年、中高龄失业者乃至没有失业却依然贫穷的人）成为“新贫”人口主体（Room,Lawson and Laczko,2004）。但社会福利的“反工作”诱因，容易导致福利依赖，对此“激活”政策期望通过改变领受者的福利预期，并且依据他们是否具备重新进入劳动市场的工作能力区别实施。而我国的“低保”制度却与“下岗职工”问题和单位制养老保险体系的缺陷紧密相关，并在长期执行过程中，形成固定依赖“低保”的高风险人群⑤ （夏建中，2007）。他们长期纳入“低保”体系并非福利依赖的“反工作”诱因，而是自始就被排除在正式劳动市场之外。对于他们而言，领取低保金并非只是解决临时性困难的权宜之计，而是生存的手段。
（二）“激活”通过“强制工作”避免底层阶级出现，我国就业救助由于积极性不足，可能造成了双元劳动市场的进一步分化
底层阶级在美国主要指男性从事低下经济工作和街头犯罪，女性未婚生子和长期依赖福利的人口群体（Shragge,1997）。在“激活”政策脉络下，具有强制性的“工作福利”被提出，从而通过对底层阶级的强制工作恢复工作伦理，构建有序社会秩序。在我国，对“低保”对象的重要甄别标准在于“是否具有劳动能力”，而且一般提供的工作也为低技术的服务性工作，因此，当这部分人群进入劳动力市场退出“低保”后，雇佣和经济状况改善不多，反之恶化，仍然停留在底层劳动市场。从整个劳动市场结构看，双元分化局面却在加速形成。
（三）“激活”在于增强全球化背景下的国家竞争力，我国仍拘于反城市贫困的“最后一道防线”
“激活”政策体现了西方社会政策思维的转换，强调通过提供高品质的劳动力促使国家在全球化生产中保持竞争力。因为在全球化时代，随着弹性化的生产方式已经成为一种雇佣常态的时候，帮助个人对抗风险而非规避风险正是目前福利国家改革的应有之道。因此，“激活”政策在于提高个人的人力资本以增强个人的雇佣能力和竞争能力。而我国就业救助的政策思维仍停留在“充分就业”和“维稳”的时代，单纯认为劳动和工作是最好的脱贫方式，也是有利于社会的稳定，没有从战略角度思考就业救助政策的意义。
（四）“激活”在于保持社会民主模式的活力，避免社会排斥，我国则在于实现福利制度从“单位制”向“社会化”的转型
社会民主模式的基础在于“社会连带”（social solidarity），但是在全球化的背景下，结构性失业不可避免地造成了社会排斥。而“激活”政策设计就在于通过劳动参与率的提高，维持并促进社会积极融合。另一方面，可以增加公共财富，减少社会支出，有助于国家财务的稳定性（Hvinden,1999）。而我国“低保”制度是伴随着“下岗职工”的大量释出和“单位制养老保险”体制的缺陷而建立，在于实现福利保障的社会化。
综上所述，我国的“就业救助”制度和西方的“激活”政策在制度理念、实施具有一定的差异性，因此在借鉴这些概念时，必须谨慎。但无论是“激活”政策，还是我国的就业救助政策，我们都该更进一步的思考：“非正规就业”成为这部分群体最主要的就业方式，既反映了真实劳动市场的状况，也意味着落入社会救助方案的人口群越来越存在更大劳动障碍或更弱的受雇性。退一步讲，假如这一政策持续扩张，在成功地把更多有劳动能力的失业者送入劳动市场之后，这一政策方案的成功率就会越来越低，因为仍然留在目标人口中的劳动者的自身劳动障碍越来越高。基于此，也许我们不该对现有制度过于苛责。
注释：
① 1998年《关于建立特困失业人员优先就业服务通知》开始将低保人员纳入。
② 2007年《广州市开展创建充分就业社区活动工作方案》。
③ 2009年《广州市公益性岗位申报和安置困难群体就业实施办法》。
④ 《广州市就业专项资金补贴、奖励项目和标准》。
⑤ 该人群主要为“两劳”释放人员、两地户口婚姻家庭（主要为本地男性与外地妻子）、与大龄就业困难群体。