行政学院科学发展研究——论贯彻落实《行政学院工作条例》的若干问题，本文主要内容关键词为：行政学院论文,工作条例论文,贯彻落实论文,若干问题论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2010)03-0001-06
国务院于2009年12月22日正式颁布、并于2010年1月1日起施行的《行政学院工作条例》（以下简称《条例》），不仅对于行政学院的科学发展具有里程碑的意义，而且对于党和国家干部教育培训工作的科学发展具有重要意义，它必将大大推动和激励全国行政学院系统在中国特色社会主义建设伟大事业中发挥更加积极的作用。
一、《条例》施行的意义
（一）标志着我国构建起干部教育培训工作法规的基本格局
进入21世纪后，党中央作出了大规模培训干部、大幅度提高干部素质的战略决策，加强了新时期的干部教育培训工作。2006年初，中央颁布了《干部教育培训工作条例（试行）》，首次以法规形式对干部教育培训工作作出了全面系统的规定，这表明我们党对干部教育培训规律的认识达到了新的高度，标志着党的干部教育培训事业迈进了崭新的发展阶段。2008年下半年，党中央又对1995年颁布的《中国共产党党校工作暂行条例》进行了修订，出台了《中国共产党党校工作条例》，这标志着党对培训轮训党政领导干部主渠道的党校进一步以党内法规的形式做了规定。2009年底，国务院颁发《行政学院工作条例》，则对公务员培训的主渠道——行政学院的工作进行了法律规定。至此，我国干部教育培训工作的两大主渠道，即以培训轮训党员领导干部为主的党校和以培训国家公务员为主的行政学院，都有了自己正式的工作法规，标志着我国形成了以《中国共产党党章》和《中华人民共和国公务员法》为基础，以《干部教育培训工作条例（试行）》为龙头，以《中国共产党党校工作条例》和《行政学院工作条例》为两翼的干部教育培训工作的基本法律框架。
目前，尽管我国干部教育培训格局正在发生深刻变化，全国干部教育培训高校基地建设、干部自主选学、培训资源调整整合、竞争机制的引入等方面的改革正在陆续展开，但无论如何，上述基本框架在一个相当长的时间内都不会有太大的变化，也就是说，所有的改革，无论是干部教育培训主管部门的改革还是党校和行政学院自身的改革，都将是在这个框架内进行的改革，这也从另一个侧面显示出《条例》颁布的意义。
（二）有利于推进行政学院工作的科学化、规范化、制度化
1987年10月，党的十三大作出了实行国家公务员制度的重要决策，1988年3月七届全国人大一次会议作出了创办行政学院的重要决策。此后，全国各地陆续建设行政学院。1994年，国家行政学院正式成立。20多年来，全国各级行政学院从无到有，逐步发展壮大，为党和国家的干部教育培训事业做出了重要贡献。但是，行政学院在发展中也遇到了一些问题，诸如，和党校的关系问题、自身的性质定位和职责任务问题、管理体制和运行机制问题、办学特色问题、行政学院系统的合力发挥问题，等等。这些问题的存在，不同程度地影响了行政学院作用的发挥，使得我们在为何办行政学院、办什么样的行政学院、怎样办行政学院等根本问题上陷入了难堪境地。为走出困境，寻找自身存在的社会基础和价值，广大行政学院同仁进行了艰苦的探索，逐步找到了一条符合中国国情、体现自身独特特点的发展道路，这条道路在实践过程中得到了党中央和国务院的高度评价和认可，并最终凝结成《条例》。
具体来说，正如国家行政学院院长马凯所说，行政学院有自己特定的教育培训对象即国家公务员；对于这些公务员，又具有特定的培训目标；培训对象和目标的特殊性，决定了行政学院与高校、党校的区别，也决定了与其他国家公务员培训的区别，由此也决定了我国行政学院必须紧紧围绕中国特色社会主义政府建设和政府工作开展教学培训和科研咨询，进而形成一整套与之相适应的办学理念、教学布局、课程设置、教学方法、教学管理、教师队伍以及科研方向、咨询重点等完整的有特色的办学体系。[1]
（三）有利于充分发挥行政学院在建设学习型政党和学习型政府中的作用
近些年来，党的十六大、十七大先后提出了建设学习型社会和学习型政党的重要任务。为此，国务院提出各级行政机关要建设学习型政府的号召。行政学院工作作为政府工作的重要组成部分，在建设学习型政党和学习型政府的工作中，理应发挥积极的推动作用。
《条例》的颁布和施行，至少在两个方面有利于发挥行政学院在建设学习型政党和学习型政府中的作用。一是在终身学习体系的建设中产生积极的示范作用。学习型政党和学习型政府建设的一个核心内容就是要构建各级党员领导干部和政府公务员的终身学习体系，而行政学院所承担的教育培训是这一核心内容中的一个重要环节。显然，《条例》的实施必将进一步促进行政学院在引导学习、增强学习力等方面的带动效应。二是积极有效地推动政府工作向研究性和科学化方向发展。学习型组织的一个突出的特点就是工作和学习的一体化，就是工作的研究性和先进性。《条例》要求行政学院应当发挥政府决策咨询的思想库作用，这是一种倒逼机制，它赋予了行政学院推进政府管理创新的思想先锋地位，必将大大促进学习型政府建设的进程。
（四）有利于促进我国公共管理创新和政府管理创新研究的跨越式发展
在当代中国，不断解放思想始终是我们推进改革开放伟大历史进程的强大动力，也当然是做好行政学院工作的根本动力。不断解放思想就是要求我们不断地进行创新，而思想、思路决定行动，因此，理论创新在各项创新中总体上又始终处于先导地位。《条例》明确规定，行政学院应当发挥公共行政理论和政府管理创新研究的重要基地作用。这就赋予了行政学院为政府工作服务，进行特定的理论创新的艰巨任务。
目前，从事公共行政理论和政府管理创新研究总体上有六大系统，这就是高校系统、社科院系统、党干校和行政学院系统、党政群系统、军队系统、民办社科机构系统。在这六大系统中，党干校和行政学院系统中的行政学院系统是唯一把从事公共行政理论和政府管理创新研究作为其理论创新根本任务的系统。《条例》的这一规定，必将使行政学院系统聚焦研究方向，扩充研究力量，为推进上述理论创新提供强大动力，从而为尽快建立起既具中国特色又具世界先进水平的公共行政理论和政府管理创新理论作出自己应有的贡献。
二、以突出“行政”特色为重点，走有特色、高水平的科学发展道路
《条例》的核心思想就是要紧紧围绕党和政府的中心任务，特别是突出行政，以政府工作和政府建设为主题与主线。说明了行政学院有别于党校、普通高校和其他培训机构的功能特色，体现了发挥行政学院优势的要求。
（一）明确了行政学院的设置和体制
《条例》对国务院设立国家行政学院，省、自治区、直辖市人民政府设立行政学院，设区的市级人民政府设立行政学院，新疆生产建设兵团设立行政学院作了规定。在对待县级培训机构的设立上，《中国共产党党校工作条例》和《条例》的规定是一致的，都是要求根据实际情况，因地制宜。
《条例》还明确指出与其他培训机构合办的行政学院，应当依法履行行政学院职责，注重体现行政学院的功能和特色。目前，全国各级行政学院大都采取与其他办学机构合办的体制，二者在职能上既有共同之处，又有明显区别。《条例》做这样的规定，对于规范行政学院与其他培训机构的关系和工作机制，更好地发挥行政学院的功能和作用，具有重要意义。
此外，《条例》明确规定“行政学院院长由本级人民政府领导人员兼任。行政学院设置常务副院长主持日常工作，常务副院长按本级人民政府工作部门正职领导人员配备。”这样的规定，有利于加大政府对行政学院工作的领导和支持力度，有助于规范行政学院的领导体制，也更能体现行政学院的特色。
（二）明确了“以提高公务员综合素质和行政能力为核心，以公仆意识、政府管理、依法行政作为教学培训重点”的教学布局
《条例》关于“一个核心，三个重点”[2]的教学新布局进一步彰显了行政学院的特色。
“以提高公务员素质和行政能力为核心”。目前，干部教育培训正在从注重素质教育向素质教育和能力教育并重转变，特别是对能力教育提出了更高的要求。这就要求在教学培训中，重点提高公务员科学行政、民主行政、依法行政的能力，使教学培训从满足学员的岗位需求，逐步转向满足学员提高行政能力的需求。
“公仆意识”教育。公仆概念是马克思在总结1871年巴黎公社革命经验教训时提出来的，它反映了国家公务人员与人民群众在国家权力问题上的关系。随着中国化民主进程的迅速推进，强化公仆意识成为中国经济社会发展的必然要求。如果公仆意识不能树立，那么作为人民公仆的公务员就无法做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。因此，作为公务员培训主渠道的行政学院，加强公仆意识教育是学院教学培训的首要任务。
“现代管理”教育。现代管理是公务员管理政府的基本能力。如何提高他们的科学决策能力与行政水平，既是政府管理现代化的基础，也是行政学院的重要任务。从与其他培训机构比较的角度看，现代管理教育也是行政学院办学有别于党校和其他干部学院的一个突出特征，也是办出学院特色的一个关键环节。
“依法行政”教育。依法行政是公务员按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。增强公务员依法行政观念和能力，是公务员能力建设的重要内容，也是全面推进依法行政和实现执政为民的基本要求。依法行政教育同样是教学培训内容的重要部分。
“一个核心，三个重点”是一个有机的整体。作为行政学院教学培训的新布局，它既体现了《干部教育培训工作条例（试行）》对提高各级干部素质和能力的要求，也体现了行政学院办出鲜明特色的要求。
（三）强调了以“行政管理学、经济管理学、行政法学、领导科学、社会管理学以及应急管理”为主体的学科体系
学科建设是关系到学院的办学方向、办学水平等方面的关键工作，学科建设的定位反映了学院的整体定位。《条例》中所提出的行政学院的学科体系准确体现了行政学院的定位。
首先，这是一个具有行政学院特色的学科体系。《条例》在总则中阐明了行政学院开展哲学社会科学研究的主要领域和重点内容，就是要研究“行政管理体制改革、科学行政、依法行政、社会管理、公共服务等方面的理论和实践问题”，而学科体系提及的“行政管理学、经济管理学、行政法学、领导科学、社会管理学以及应急管理”六大重点学科，反映了行政学院科学研究的重点内容，符合行政学院的自身特点。同时，这个学科体系比较侧重应用性学科的研究，符合行政学院以“提高公务员素质和行政能力为核心”的教学布局。
其次，这个学科体系符合行政学院拓展新兴学科、适应未来发展的需要。行政学院的学科布局要适应国内外学科发展的新趋势，同时也要适应政府体制改革的需要，使学科设置具有前瞻性。以“应急管理”这个学科体系来说，在当前加快构建和谐社会新形势下，加快推进应急管理学科建设、理论研究和人才队伍培养，必将在为政府提供决策支持、促进提高公共应急管理能力等方面发挥积极作用。《国务院关于加强和改进新形势下国家行政学院工作的若干意见》（国发[2009]43号）也专门就加强应急管理培训提出了要求，这也进一步指明了应急管理学科建设的重要意义。所以，《条例》将“应急管理”作为行政学院学科体系建设的一个重要部分写入条文中，使这一富有特色的学科体系更加具有前瞻性，使行政学院的工作更加贴近政府需要。
（四）突出了“为党委、政府决策服务”的科研咨询功能
《条例》对行政学院的科研咨询提出了很高的要求，主要有以下三个方面的特色。
首先，围绕党委和政府的中心工作展开科研咨询活动。《条例》在总则部分，就阐明了行政学院开展研究的主要领域和重点内容是“行政管理体制改革、科学行政、依法行政、社会管理、公共服务等方面的理论和实践问题”。行政学院作为公共行政理论和政府管理创新研究的重要基地和政府决策咨询的思想库，理应担负起理论创新和学术发展的责任，并承担相应的咨询工作。行政学院科研咨询的特殊内容和范围，就是行政学院的优势。因此，行政学院应注意发挥好这一优势，进一步把政府管理理论体系的研究提到科研咨询工作的中心位置，抓住重大理论和实际问题，大胆探索，积极服务。
其次，强调应用性研究。《条例》对行政学院科研一个重要的要求就是要“注重开展应用性研究”。所谓应用性研究指的是运用基础理论研究的成果，探索、开辟应用的新途径，可以直接为咨询服务提供理论支撑。强调应用性研究就是要研究解决政府管理中的实际问题，增强为政府服务的能力。
再次，强调前瞻性研究。前瞻性研究，就是要着眼未来的发展趋势，在情况不确定的情况下，提出预见性的方案或者提出多种备选政策方案。加强前瞻性研究，对行政学院的科研咨询提出了很高的要求。行政学院作为政府决策咨询的思想库，必须积极主动地加强对重大理论和实践问题特别是全局性、战略性、前瞻性问题的研究，使党委和政府能够在一些重大问题上未雨绸缪、从容应对。
（五）体现了国际化的办学特色
充分利用国际国内各种教学、科研、咨询资源，拓展交流与合作渠道，提高公务员的综合素质，对于行政学院办出特色、办出水平具有重要意义，这也是《条例》强调的行政学院的工作要立足于政府工作需要，跟踪国际国内形势变化等规定的必然要求。与党校相比，行政学院在国际交往方面有自己的优势，各国都有公务员培训的专门机构，还有创建于1962年的国际行政院校联合会。所以，从行政学院的角度而言，开放办学既有基础，又有要求。对于合作办学，《2006-2010年全国干部教育培训规划》也做出过明确规定，鼓励有条件的干部教育培训机构加强国内外交流与合作，促进优势互补和资源共享。《条例》中对合作办学的规定强调了三个方面，第一是开放的培训，就是要充分利用行政学院对外开放办学的优势，借助外部的优势培训资源，增强涉外培训班次，不断提高培训的质量和层次。第二是拓展国际合作和交流的领域。积极利用境外各种教学科研资源，开发与境外组织以及政府机构、行政院校、高等院校、学术机构、社会组织的合作和交流。第三是扩展国内的交流合作，具体方式就是和国内有关部门和单位合作建设教学科研基地，实现优势互补、共同发展。
综上，《条例》对行政学院的工作做了系统的、全面的规定和要求，突出了行政学院的特色。这些要求，概括起来有以下三个特点。
其一，突出了“行政”特色。与“党校姓党”不同，行政学院的重心就是要在突出“行政”二字上做文章，这是行政学院的立院之本。《条例》中无论是对行政学院的功能定位，还是教学、科研、咨询等方方面面的工作，处处都体现了“行政”二字，就是要以政府工作和政府建设为主题与主线，主动为政府服务。
其二，体现了创新的理念。要开创行政学院工作新局面，就必须继续解放思想、改革创新。如《条例》中提到要“不断创新教学方式方法”、“推进理论和实践创新”、“鼓励科研创新”等等，就是要把解放思想、改革创新作为推动行政学院工作科学发展的不竭动力，坚持实事求是、求真务实，不断开创行政学院事业的新局面。
其三，注重体制机制的建立。完善体制和机制是推动行政学院工作的科学化、规范化、制度化的保证。《条例》对这一问题多次进行强调，要求建立健全体制机制，规范行政学院的工作。如在教学工作中要“形成职责明确、分工协作、程序规范的教学运行机制，建立和完善教学效果考核评估体系”、科研工作要“建立健全科学研究体制和项目管理机制”、对学员要“形成严格管理、严格监督的制度和机制”、在人才培养上要“建立行政学院干部内外交流制度”、师资队伍建设要“建立兼职教师管理制度”等等。体制机制的完善将会对行政学院的工作产生持久的影响。
三、贯彻落实《条例》的若干思考
当前，抓好《条例》的贯彻落实是各级行政学院的工作重点。如何立足目前行政学院发展现状，深入思考体制机制、办学特色、系统意识等方面存在的弊端，推动行政学院事业的科学发展，是摆在各级行政学院面前的重大课题。
（一）适应体制机制现状，发挥自身优势
由于历史的原因，我国形成了行政学院与党校“二合一”体制为主体的行政学院模式。从当前各级行政学院的设置看，除国家行政学院外，省一级行政学院大体存在五种类型。有单独设置的，如甘肃行政学院；有与党校合办的，如北京行政学院；有与党校、社会主义学院三家合办的，如青海行政学院；有与经济管理干部学院合办的，如安徽行政学院；还有一些与其他高等院校合办的，如河北行政学院。由于设置上不规范，不同类型行政学院的功能发挥也存在很大的差异。如在职能发挥上，有些地方行政学院在一定意义上成了党校的附属单位，以行政学院名义独立办班量只占20%左右，有的甚至只有10%，行政学院特有的职能难以得到充分发挥。客观上讲，虽然《条例》对行政学院设置作出了规范性的要求，但是要在短期内改变目前行政学院的设置格局是不现实的，这就要求各级行政学院立足现状，借助贯彻落实《条例》的契机，保持和发展好自身特色，推进行政学院工作的创新发展。
由于行政学院在设置上存在比较大的差异，各级行政学院领导体制差异也很大。如有的行政学院院长由省政府副职兼任，有的由省政府的秘书长兼任，更多的是由党校校长兼任，个别行政学院设有专职院长。领导体制的不同，使得各级政府对行政学院工作的指导、支持力度也有比较大的差异。有的地方党委每年都会专门开会总结党校工作，部署党校发展规划，但地方政府对行政学院工作的研究和指导基本处于空白；有的地市级行政学院甚至找不到组织，没有上级单位汇报工作。面对这种现实情况，贯彻落实《条例》，就需要行政学院主动加强与党委政府的沟通，把解决目前的领导体制问题作为一项基础性工作，为推进行政学院事业的发展奠定体制上的保障。
当然，在“二合一”甚至“多合一”的体制下，行政学院也有条件和其他培训机构形成互动共赢的局面。特别是作为党校兼办的行政学院，可以针对培训对象的不同，发挥己之所长。党校工作搞好了，也就意味着行政学院事业发展了；行政学院工作搞好了，也就意味着党校事业发展了。当然，在把党校和行政学院各自优势结合起来的同时，要注重强化行政学院意识、用好行政学院名义、履行行政学院职责、树立行政学院品牌，切实形成党校与行政学院优势互补的良好发展态势。
（二）立足职能任务，突出办学特色
当前，如何突出办学特色，还有一些值得思考的问题。首先，班次体系作为行政学院教学培训工作的基本载体，是增强教学培训工作针对性、实效性的第一项重要策划，只有认真落实对各级公务员的培训计划，才能履行好行政学院的职责。在班次体系建设方面，《条例》对各个层次的班次做了明确规定。但从目前的培训安排看，省级行政学院目前主要承担的是处长任职培训、公务员初任培训以及各类专题班的培训班次，厅局级副职公务员属省管干部，在调训上由省委组织部统一安排，主要参加党校系统的培训，参加行政学院的培训则很少，这在一定程度上也弱化了行政学院职能的发挥。其次，科研和咨询是行政学院的两项重要任务，对教学培训具有重要的支撑作用，也是赢得党委和政府支持的重要支点。从目前行政学院系统科研咨询工作的情况看，科研成果的质量还有很大的提升空间，决策咨询服务的报送渠道还没有稳定的载体。2009年，国家行政学院设立了决策咨询部，创办了《国家行政学院送阅件》，很多向党中央、国务院报送的科研决策咨询件得到了领导的关注和批示，不少成果为国家制定有关政策提供了重要依据。从省级行政学院来看，科研咨询成果的报送渠道还没有建立稳定的载体，地市一级的问题就更加突出。这就要求行政学院系统的科研咨询工作必须贴近政府工作和政府建设，建立并逐步完善向党委政府报送的渠道，从而形成教学、科研、咨询“三位一体”良性互动、“三大作用”共同提升的格局。
（三）强化系统意识，发挥系统整体合力与影响
随着干部培训工作力度的加大，干部教育培训任务日趋繁重，干部教育培训机构呈现出多样化发展趋势。从国家级层面上看，有中央党校、国家行政学院、中国浦东干部学院、延安干部学院、井冈山干部学院、大连高级经理学院构成的“一校五院”的国家级干部培训体系。从全国范围看，有30余所省级行政学院和新建立的13个全国干部教育培训高校基地，这既为贯彻落实《条例》、发挥行政学院公务员培训的主渠道作用提供了良好的外部环境，也为行政学院工作的创新发展带来了一定压力。面对这种局面，必须加强行政学院系统的业务指导，加强各级行政学院的联系与合作，合理利用各种资源、增强行政学院系统整体合力和影响力。
《条例》规定，上级人民政府设立的行政学院应当对下级人民政府设立的行政学院进行业务指导。应该说，这是结合全国干部教育培训形势发生重大变化，行政学院系统迫切需要加强交流合作的一项法规性的制度。与党校系统相比，党校成立的时间相对较长，办学经验相对丰富，党校系统间的合作与交流相对更广泛。我国行政学院是改革开放的产物，各级行政学院成立的时间相对比较短，上级行政学院对下级行政学院的业务指导关系一直没有明确的规定。国家行政学院对省一级地方行政学院的业务指导关系也是从1996年才开始，国务院38号文件对此作了规定，但是对省一级对下一级的业务指导关系没有一个明确的规定。现在《条例》对这一问题作了明确规定，这就需要认真研究探索上级行政学院对下级行政学院业务指导途径和方式的研究，为行政学院系统发挥整体合力奠定基础。
加强行政学院系统建设，就必须建立稳定的合作机制。从目前行政学院系统合作机制建立情况看，国家行政学院与省级行政学院的合作与交流在不断加强。如召开全国行政学院院长会议和工作会议时研究行政学院的建设与发展问题；以召开教学科研工作研讨会、教研协作联席会议等形式，加强教学科研咨询方面的交流与合作；通过对地方行政学院有关人员进行培训、组织出国考察、开展重大课题的合作研究和进行科研成果评选等合作形式，进一步加强与行政学院系统的合作与交流。但是，这些合作机制的面还不够广泛，没有延伸到行政学院系统的末端，即还没有建立纵向到底的系统合作机制。尤其是国务院领导、国家行政学院领导关于行政学院工作的指示和一些重要讲话，没有正常的渠道及时传达到各级行政学院。各级行政学院在办学中，迫切需要了解国务院和国家行政学院的关于办学工作的指示精神，特别是一些领导在一些重要班次上的讲话，这对于地方行政学院领会中央精神有着非常重要的作用。
开展各级行政学院的办学质量评估，是加强行政学院系统建设的重要方式。《条例》已经颁布，但是要把《条例》精神贯彻落实到办学的各个环节中，进行办学质量评估是非常有效的一个载体。目前，中组部正会同中央党校、国家行政学院研究制定省级党校、行政学院评估办法和指标体系。一些地区和部门也正积极推进这项工作。比如，广西、黑龙江、重庆等地对基层党校已经开展了一轮评估。江苏、上海、甘肃等省市也制定出台了评估办法，各地方对于干部教育培训质量评估工作有了一些初步研究和探索。在贯彻落实《条例》的过程中，推动行政学院系统的培训质量评估，对于推动各级党委政府重视行政学院工作，进一步加强教学管理和师资队伍建设，深化教育改革，不断推进行政学院工作的科学化、规范化、制度化，必将起到巨大的推动作用。
收稿日期：2010-03-09
标签：行政管理学论文; 中国共产党党校工作条例论文; 科学论文; 教学理论论文; 教育咨询论文; 依法行政论文; 广西党校论文; 行政部论文;