欧盟研究中的“治理转向”，本文主要内容关键词为：欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 导言
治理和欧洲联盟的研究是一个真正快速增长的领域。简单浏览一下社会科学引文索引(SSCI)即足以证明过去10年来欧盟治理研究的大爆炸。20世纪90年代中期，社会科学引文索引中每年有关欧盟治理的文章不超过10篇，而到90年代后期以及21世纪初期，相关文章的数量每年达40～50篇。本文根据这一背景，试图从概念、本质以及实证的角度进行存量分析。在分析欧盟研究中“治理转向”产生的原因之前，本文将首先追溯“治理”这一概念在学术讨论以及政治学各分支学科中的起源。其次，介绍“欧盟治理”(EU governance)概念的主要特点，指出研究的两大方向：一是致力于把欧盟作为“规制国家”(regulatory state)进行分析，二是对“新型治理模式”(new modes of governance)进行研究。对“欧盟治理”进行不同方向的研究，不仅有助于我们理解欧盟治理，而且还推动了对治理本身相关问题的探讨。第三，通过研究欧盟治理的安排是否以及怎样对成员国的治理范式造成影响，甚至改变成员国的治理范式，以及反之是否亦然的相关问题，来突出研究欧盟治理的两个核心主题。第四，文章对同欧盟治理研究紧密相关的规范性关注(normative concerns)提出了思考：超越国家的治理是否能够为国家单方面不能解决的紧要的政策问题提供解决办法？超越民族国家的治理是否能够民主地被合法化？最后，文章对欧盟治理研究的发展进行了梳理。
本文的研究借鉴了近年来在欧盟成员国和成员国之外其他欧洲国家中正在开展的研究成果。这些研究是欧盟“卓越研究网络”(Network of Excellence)关于“多层欧洲中的有效和民主治理”(CONNEX)项目的组成部分，该项目受到了欧盟第六轮研究框架的资助。这项研究的目的是增加各国和各学科研究团体之间的透明度，并将知识财富用于进一步的研究。大约1400个研究课题已经出笼并可以在线访问。①2006年底，反映30个国家现状与相关背景的报告文集即将出版。
二 治理概念的发展过程
虽然治理已经成为欧盟研究中一个热门的研究焦点，但在这一术语的概念化上仍然存在混乱。“治理的概念是个众所周知的万金油；无论是社会科学学者还是实际工作者都经常使用这一没有共识的概念。”②施奈德甚至认为，该术语在概念上的模糊性正是“其成功的秘密”。③
（一）治理概念的形成
皮埃尔在梳理了凌乱的定义和概念之后，将治理概念区分为两类宽泛的含义。第一类含义指的是“国家适应20世纪末所处的外部环境的实证表现”。④从这一观点来看，治理可以被视为是公共和私人行为体有意识地参与社会关系和社会冲突管理的进程和状态。但治理有别于政府，后者强调等级制的决策结构和公共行为体的向心性，而前者表示的是公共和私人行为体的参与，以及决策的非等级制形式。
第二类含义指的是治理作为“社会制度调和的概念性或理论性表现”。⑤皮埃尔认为从治理的后一类含义中可以继续引申出两类主要的研究难题和疑问。第一类问题采用“国家中心”观，因为它针对的是国家及其机构的“指导”能力，以及同非国家的（私有的）利益和行为体的关系。第二类研究难题和疑问选择以社会中心论为起点，关注“协调以及各种正式和非正式形态的公共—私有互动”，⑥它们表现为不同类型的网络和公共—私有伙伴关系。
针对治理的这两类含义，我们增加第三种含义，治理的描述性含义，即“良治”(Good Governance)。“良治”的概念自20世纪80年代后期以来在经济发展讨论中变得引人注目。世界银行和经济合作与发展组织的发展援助委员会已经成为其主要的倡导者，宣传把健全的财政管理和行政效率作为可持续增长和发展的先决条件。⑦这一概念在援助国和援助机构之间流行起来，并且很快被用于更宽泛的政治理解。“良治”的基准扩大到包括通过民主授权获得合法性、法治、自由市场竞争以及非政府组织(NGO)的更大程度的介入。非政府组织不仅应该参与规划和实施接近大众需求的发展战略和动员内在的经济和社会资源，而且还应该激活市民社会(civil society)和推进草根民主(grass roots democracy)。⑧“良治”的概念也得到欧盟的拥护，并且被认为是欧盟—非加太合作关系的关键因素。⑨
但是过去有关“良治”的讨论往往与对欧盟制度的批判性反思截然分开。随着欧盟委员会关于“欧盟治理”的白皮书⑩的发布，欧盟语境中的“良治”概念第一次变得广为人知，白皮书列举了一些支持“良治”的原则，例如开放、参与和效力等。
这些主题对关于治理的讨论产生着持续的影响，特别是治理辩论过程中的主导性学科，政治学。本文在涉及欧盟研究中的“治理转向”之前，先回顾一下在国际关系学和比较政治学领域里有关治理争论的发展历程。
（二）治理和国际关系学
治理在国际关系学领域的出现最初并且首要是被看做对经济全球化过程中“社会非国家化”(societal denationalisation)进程的反应。(11)非国家化意味着在社会交易的界限在不断超越国家的界限的情况下，国家政治体制实现所期待的政策结果的能力面临重压。(12)然而，另一些人则认为这一观点不够完善，因为它低估了“政治”的作用。
导致治理成为国际政治焦点的一个关键因素是冷战的结束和随之而来的意识形态斗争的终止。因此，国际体系中的这些变化把有效和有效率地“解决问题”的观念提升为国际政治的指导性原则，而有效和有效率地解决问题只能通过国际治理体系得以实现。(13)迄今为止，国际关系学文献中的主导流派从事的研究是：在什么条件下无政府主义体系中的合作才有可能？这一流派得到了新的研究流派的补充，后者把重点放在不同国际（制度化的）合作形式的效力和解决问题的能力上，强调国家在制定和保持国际秩序或“治理”中的中心作用。(14)这方面的文献已经得到了来自一场新兴讨论的补充，这场讨论涉及如跨国公司和跨国非政府组织等私人行为体在实现各种不同的治理功能方面所起的作用，大到国际经济规则，小到通过私人武装力量来提供安全。(15)
（三）治理和比较政治学
“治理转向”同样也在比较政治学中留下了深深的烙印，特别是对国家理论。对于国家理论来说，主要问题是“各种复杂的社会为什么以及怎样在建立各种中央控制和协调机制方面获得成功”。(16)在德国关于国家指导能力(steering capacity)的讨论中，国家理论完全被功能主义的制度理论流派所左右，该流派同诸如塔尔柯特·帕森斯(Talcott Parsons)和尼可拉斯·卢曼(Niklas Luhmann)的名字联系在一起，并对政治学文献产生影响。该理论流派突出与具体行为体的实际行动相分开的制度“指导”(steering)功能。(17)
政策分析领域迅速发展的研究触发了“指导”概念从功能主义中心向以行为体为中心的转变。“这个概念的前提是，发挥指导作用的行为体以目标为导向的活动以及那些被指导的目标。”(18)社会制度通过行为体驱动进行有意识的指导，这一主张设想的是一个“解决问题的”国家概念，在这样的国家中，政治的特点是倾向于实现“公共产品”而不是追求特别利益。其中心前提是，国家行为体是中心行为体，或按照新社团主义传统(neo-corporatist tradition)，至少在政策进程中是主导性行为体；指导的主体和客体之间有明显的区别；依赖“命令和控制”手段来实施和执行决策的“中央权威”的概念将日益被对合作持开放态度的“治理”概念取代。(19)一旦国家指导能力被经济全球化所阻碍，那么“国家还拥有何种手段在社会和经济中实现其意愿？”(20)
为了保障国家政策在这种情况下解决问题的有效性，决策的等级模式被补充进更多的内容，如政策制定和实施过程中横向的、合作的形式。在“合作型国家”(co-operative state)(21)中，公共和私人行为体之间有大量的决策安排，其范围涉及从公共机构中横向和纵向的联合决策，到国家和非国家行为体的政策网络，以及私人自我调节的自愿或强制形式。“合作型国家”使得指导主体和客体之间的界限更为模糊。其结果是，规则的结构及其对决策进程的影响及后果成为大多数人研究的焦点。此外，指导的不同形式和不同工具也成为研究重点。(22)欧洲和国际层面上的决策的重要性和关联性不断增加，同样加剧了“指导目标”的分裂。
在德国，“治理转向”与国家理论的发展密不可分，(23)而在英美学者当中，对治理的争论更多地是受政策协调和管理的变化所影响。国家金融危机明显地刺激了人们对治理的关注。因为金融危机促使公共部门进行大范围改革并开发出新的治理工具。国家能力的这种变化以及向治理的转变，伴随并加速的是一种“从政治向市场的观念的转变”，(24)里根和撒切尔政府的管理就是这种现象的缩影。从这种意义上说，治理“意味着政府的含义有所改变，它意味着一个新的管理进程；或现有规则的条件发生变化；或出现新的方式管理社会”。(25)
（四）欧盟研究中的“治理转向”
从20世纪60年代开始，对欧盟的研究主要集中在如何解释欧洲一体化上，认为欧洲一体化进程就是把国家主权从国家层面让渡到欧洲层面。(26)欧盟研究的第一个阶段把欧盟政体作为因变量，而欧盟研究中的“治理转向”则将欧盟政体作为既定的，并“考察欧盟政体对成员国和欧洲的政策及政治带来的影响”。(27)欧洲研究中的“治理转向”具有概念的、实证的和“制度”的背景。从概念上讲，欧盟的“决策”已成为新的关注焦点。
20世纪80年代末和90年代初，欧洲研究开始从政策分析领域输入概念——政策周期和政策网络——来阐述欧盟政策的制定和实施进程。(28)在“实证”方面，欧洲研究领域上述新现象的出现，与欧洲层面上的决策能力随着《单一欧洲法令》和单一市场计划的出台大大加强相一致；欧洲层面上决策能力的加强进一步促进了欧洲研究领域新现象的出现。
在上述背景下，作为欧盟研究学者们首先关注并重点关注的领域，有关欧盟“政府”和治理的问题——决策和协调——开始挑战“欧洲一体化”研究。具体研究主题的定位随时间而变化。治理问题和区域问题是20世纪90年代最热门话题，无论是讨论欧洲“区域主义”、欧盟治理中区域的新的作用，还是挖掘新型治理模式，如“伙伴原则”的实施及其对学习、市民社会参与和解决问题能力的改善带来的影响。随着2004年新成员的加入，这个话题再次占据重要地位，相关研究更侧重于管理跨边界区域合作和支持欧盟决策中区域利益的体现。第一支柱的问题仍然在政策取向的治理研究中占据主导；只是到最近，才有一些研究项目探讨共同外交、安全和防务政策以及欧盟内务的治理。
有关治理研究的重点也因国而异。例如，在新的成员国中（以及更广泛的欧洲范围内），更为宽泛的一体化问题和与入盟有关的转轨问题是研究重点。从体制上看，一些研究项目和研究机构一直在促进欧洲研究中“治理转向”的研究。曼海姆欧洲社会研究中心(MZES)是德国科学基金会（1996-2002年）资助的“欧洲联盟中的治理”这个大型研究项目的枢纽，现在是“多层欧洲中的有效和民主治理”项目的主持机构。英国的经济和社会研究委员会(ESRC)资助了“一个欧洲还是几个欧洲？”项目（1999-2003年），使用了更宽泛的“泛欧洲”框架作为比照。(29)1994年发起的挪威欧洲研究中心项目(Arena)，已经并且继续对欧盟治理研究做出重大贡献。
总之，欧盟研究中的“治理转向”回应了无论是政策分析领域还是国际关系学领域的发展。首先，它是一个详细阐述的进程，考察了政策制定和实施的范式、手段和条件，以及不同行为体之间的差异。其次，它反映了“体制转轨”(system transformation)（无论在欧盟还是在成员国层面）的方方面面，以及它对解决问题的能力和民主公信力(democratic accountability)带来的可能影响。本文现转向这两类的问题。
三 理解欧盟治理
在过去的10年，许多分析都把欧盟看作一个治理体制，其特点被描述为“一套独特的多层次的、非等级制的和规制的体制，并且是国家和非国家行为体的混合体”。(30)在这一时期，许多试图描述欧盟政体本质特点的概念大量涌现：例如“多层治理”(multi-level governance)、(31)“规制国家”(regulatory state)(32)和“网络治理”。(33)
（一）欧盟治理的主要特点
作为一个概念，欧盟治理需要大量“延伸”，才能将欧盟决策活动的所有领域全部包涵进去。“欧盟治理”概念的一些核心特征，如它的多层次特性是与整个欧盟的“支柱”结构相适应的。其他重要特点，例如“共同体方式”(community method)中超国家行为体的关键作用，规制政治的主导地位，或者公共—私人政策网络等，仅仅是第一支柱的特点。多年来，政策合作还在其他领域进行，包括经济和货币事务、安全和防务，以及警察和司法合作。上述领域的合作过程能够产生一体化的决策方式，其特点是“集中的跨政府主义”(intensive transgovernmentalism)。在单一货币的例子中，其表现是将制度的权力委托给一个专门的机构——欧洲中央银行。此外，没有任何领域引入过一种集中的、等级制的进程。尽管如此，“密切的跨政府主义”依然盛行。它在涉及成员国和共同体的官员进行政策协调时，衍生出特殊的政策协调形式。(34)
“共同体方式”是欧盟治理的关键，事实上也是其主要特点。夏普夫将该方式称为“联合决策方式”，(35)特点是在制定和执行共同体立法时，欧盟委员会发挥重要作用，同时欧洲议会也不断获得权力和施加影响。所有法令的通过都需要由部长理事会的有效多数或一致投票。在政策的准备、形成和实施过程中，欧盟委员会和欧洲议会咨询甚至指派私人团体和组织，让它们提供信息和专家意见。而且，由成员国公务员和外部专家组成的“共同体事务委员会”(comitology committees)共同制定出协调好的实施方案，(36)从而在成员国和次成员国层面上移植 (transposition)并实施。
欧盟治理的另一个重要特点是它的多层次特性。马克斯将其发展成“多层治理”(MLG)的概念，意为“嵌入的政府(nested government)在一些管辖权层面上不断进行协商的体系”。(37)多层治理概念认为，决策权力不是由成员国政府所垄断，而是应扩大到不同的决策层面，包括次成员国、成员国和超国家层面。针对多层治理的一般理论，霍赫和马克斯强调，治理是相互联系的，而不是嵌入式的，“在成员国政府偏好的形成过程中，成员国舞台依然是重要的舞台。多层次治理模式反对这样的观点，即次成员国行为体只能在国家范围内发挥作用。相反，次成员国行为体的活动既在成员国层面，也在超国家层面……成员国政府……共享而不是垄断、控制许多它们特定管辖权内的活动。”(38)因此，“多层次”意味着在不同管辖权层面活动的行为体之间的相互依赖——地方、区域、成员国、超国家——而“治理”则指的是非等级制的决策形式的重要性不断增加，如包含公共机构以及私人行为体的动态网络。(39)
欧盟“政治体制”的多层次特点和在政策进程中私人行为体越来越重要的作用，这两个特点同样也包含在“网络治理”(network governance)概念中所定义的特点之列。(40)网络治理与其他形式的治理（如社团主义、多元主义和国家主义）完全不同。在网络治理体系中，“‘国家’在横向和纵向都是被分割的，其作用由‘自上而下’的专断配置转变成一个‘激活者’。治理欧盟要将相关国家和社会行为体聚集在一起，将各种问题归类”。(41)而且，考虑到欧盟内部规制性决策占主导地位以及再分配冲突的边际性，网络治理的特点是注重解决问题，而不是个人效用最大化。(42)
除了“共同体方式”、多层治理和“网络治理”这三个主要特点之外，我们还要增加第四个特点——即“离心的政治主张”。当欧盟正在成为前所未有的强大的决策中心时，我们见证了成员国层面上政治党派之间的政策竞争的“空洞”。(43)欧盟通过限制国家各党派竞争的政策空间，通过超国家代表方式缩小可用的政策工具，以及限制由消极一体化政治所带来的政策结果，来对成员国决策直接施加影响。(44)欧盟政治化的程度还非常低，这主要是由于大多数国内政治主流党派，在成员国国内进行选举时对欧盟事务采取旁观者的态度。党派之间的竞争发生在国家内部，它是增加或弥合国家分裂的驱动性力量；党派竞争可以影响政治抉择，因此也“使事务具体化了”。在更广泛的欧洲层面上尚不存在一个与党派竞争的等价物。欧洲议会的选举既不能产生跨国偏好，也不能给争论的问题一个欧洲的面孔，他们——就像莱夫和斯密特所说的那段著名的定义：“二流的成员国辩论”。(45)因此，欧洲议会选举中的“欧洲”层面对投票行为模式的影响微乎其微。(46)
（二）规制国家的出现及其对治理的影响
欧盟研究中“治理转向”的一个标志性研究流派，把欧盟的特点称为是一个“规制国家”(regulatory state)。(47)它预先假定，欧盟的政体作为一个政治系统已经相当成熟，能够发挥“古典”的政治体制的作用，如制订公共政策，同时把规制政治作为欧盟政治活动的中心支柱。其文献列举了大量具有说服力的理由，解释为什么欧盟是向规制性决策方向发展。(48)该学派观点的一部分是历史性的：创建一个单一欧洲市场的雄心需要相当程度的规制性活动来消除贸易壁垒、刺激竞争、纠正或补偿市场失效。另一部分是结构性的：规制性政策只需要微弱的合法性，因为（潜在的）（再）分配的影响不会立即显现。
对规制性政策的需求由公共和私人行为体共同推动。当“政府间主义者们”强调成员国政府和政府间讨价还价的中心地位时，(49)“弱”政府间主义则强调成员国和欧盟机构作为更广泛的公共行为体的中心地位；(50)而“超国家主义者”强调的是私人行为体，特别是有组织的利益集团，同超国家行为体如欧盟委员会和欧洲法院(ECJ)结成联盟的中心地位。(51)由于欧盟委员会需要外部专家以及其他利益攸关者的支持，因此，法规的不断出台，推动了功能性和行政性的分化的同时，也会使得部门政策网络进一步扩散。尽管在相关文献中有一个广泛的共识，即虽然政策网络与发挥主导性作用的私人行为体，如专家和有组织的利益集团，在议程设置以及实施阶段发挥作用，但实际决策的做出仍然是根据决策的等级制模式确定的。(52)因此，波泽尔认为需要区分网络中的治理（她认为在欧盟缺乏这一点）与网络治理，后者是欧盟的特点之一，因为在欧盟中，私人行为体已经深入欧盟的政策准备和实施过程中。(53)
然而，欧盟层面出台的规定并不经常能够满足对法规的需求。学者和实践者认为，欧盟治理存在一种执行危机。这个危机（至少部分地）根植于欧洲一体化不同寻常的成功，这种一体化如今对国家的核心活动产生直接影响，如“就业政策、社会政策、移民、刑事指控程序以及教育”。(54)考虑到成员国规制机制各有不同、问题的突出性不一以及成员国国内行为体的偏好各有不同，“一统百统”(one-size-fits-all)的解决方法很难适用。作为对这个两难选择的反应，欧盟成员国引入了“新型治理模式”。
（三）“新型治理模式”
“新型治理模式”(NMGs)的引入是对共同体决策面临僵局的现实性风险的一种反应。这一学术话语的演变与“开放的协调方式”(open method of co-ordination,OMC)紧密相关，后者由《马斯特里赫特条约》创立，作为通过建议和指导协调成员国经济政策的一种工具。(55)对开放的协调方式的研究是在2000年5月的里斯本欧盟理事会正式建立该模式后开始大量出现。(56)
如何界定“欧盟新型治理模式”的特点？第一，它们与通过立法和指令进行规制的共同体方式截然不同，主要依靠“软法律”，即没有法律效力，对不（自愿）执行的行为没有法律上的制裁机制；(57)第二，“新型治理模式”会在不同决策层次上，在公共和私人行为体之间进行协商，但是有效的政策选择则由各成员国自己决定（辅助性原则）；第三，所有相关行为体都参与政策目标和政策工具的确定过程，也就是说，在指导主体和指导客体之间没有区分。(58)
然而，如果把“新型治理模式”作为解决欧盟绩效问题的神奇方法，就需要慎重。“新型治理模式”的有效性和解决问题的能力因政策类型以及行为体当时的各种偏好而有所不同。海瑞苔尔认为再分配政策和“根深蒂固的问题”可能不适合采用“新型治理模式”，而“分配性的、协调性的、网络产品(network goods)的问题以及变化多端的、离散的和高度复杂／高度不确定的问题更适合由‘新型治理模式’‘处理’”。(59)
对“新型治理模式”的研究有两大研究方向。(60)一个研究方向，将重点放在欧盟行为体建议采用“新型治理模式”的动机上。例如，许多文章都写了关于欧盟委员会追求“良治”的自我利益动机和合法性动机。(61)另一个方向是做了各种实证工作以评价“新型治理模式”的重大意义。大量研究论证是否在广泛的政策领域确实发生了从“共同体方式”向“新型治理模式”的转变。虽然大量证据证明发生了上述的转变，(62)但有一些研究显示，与传统的“命令和控制”手段相比，“新型治理模式”在个别政策领域的应用仍然受到限制。(63)但是，“新型治理模式”的应用，如开放的协调方式(OMC)，并不局限于在无可争议的高度一致的情况下运用。(64)还有些研究主要着眼于“新型治理模式”对行为体行为的影响。通过强调“基准”、“同行评阅”(peer review)和“最佳实践”，“新型治理模式”的假设是，参与进来的行为体能够从评价和比较中学习。研究结果证明运用“新型治理模式”能够促进政策学习。(65)
另外，由于“新型治理模式”强调参与、透明和学习，因此，民主理论对其有特别的兴趣。例如，波特和南兹从协商民主角度分析了开放的协调方式的“民主层面”。(66)而其他学者发现，尽管“新型治理模式”用词华丽、目标远大，但是它并不会产生参与式决策。(67)
四 通过欧洲治理实现民族国家转型
“多层治理”(MLG)引入欧盟研究，“意味着欧洲政治和成员国政治相互分离的终结”，(68)并通过“欧洲化”的概念的捕捉，提出了欧洲一体化对成员国政治机构和政策进程的影响问题，从而拓宽了概念性视角。(69)欧洲化的定义非常多(70)，针对许许多多潜在途径和机制，“欧洲”通过这些途径和机制触发了或产生了“成员国内部的适应”。(71)从治理的角度看，对欧洲化的研究将欧盟层面的治理安排看做是自变量，以便解释成员国国内的转轨，这种转轨可以用国内政策、讨论、机构或行为体能力等变化来衡量。
欧洲化的研究成果表明，公共政策比成员国政治或政体更容易受到影响，而且一些政策更难被“欧洲化”。(72)但是，对欧盟治理的国内影响进行比较并不能够得到结论性结果。我们对不同治理模式和国内变化形式之间的关系知之甚少。例如什么时候、什么情况下，我们能够观察到成员国内部治理安排的惯性、缩减(retrenchment)、吸纳、适应或转变。即使有关欧洲化的文章使我们进一步理解“欧洲”对成员国内部公共政策各方面的影响，我们还是认为，不去进行细微的比较而得到普遍的结论是不可能的，除非认为，欧盟法规不是要实现一个统一的欧洲，而是构建一个“差异化的欧洲”。(73)
然而，在欧洲化文献中主要的视角仍然是“自上而下”或“单一方向”，将欧洲化视为“成员国内部政策领域越来越受制于欧盟的决策”的进程。(74)对上述“单一方向”研究视角提出挑战的文章逐渐有了根基，增加了“自下而上”的观点，(75)或者甚至寻求更加全面的观点，即探讨欧盟治理和成员国治理安排之间的相互关系。(76)
对欧盟和成员国治理之间联系的研究引入了一些有趣的认识。第一，研究者把欧盟层次看做是机会结构，根据自己不同的利益和资源，国内行为体通过这个结构能够进一步实现自己的利益，反过来也改变欧盟层面和成员国层面的治理安排。(77)例如，海瑞苔尔认为，欧盟规制政策的扩展经常被回溯为是成员国内部“第一个先行者的动议，该先行者寻求将一个特定的成员国规制方式转换到欧盟层面上来。(78)第二，将欧盟和成员国治理的概念描述成一个相互作用和具有高度关联性的进程，这促使我们对时间维度的重要性给予关注。如果我们采用“快照”的角度(79)看问题，那么成员国内部向新型治理模式的调整往往会被认作是失败的，但是随着时间的推移，调整成本就会发生变化，这是由于在成员国治理的整个过程中会出现外在性变化，因而从中长期来看，成员国内部调整是可行的。(80)第三，网络治理下的欧盟体制具有许多结构性特点，更接近新社团主义制度（如德国），而不是中央集权主义制度，即等级制的、以国家为中心的制度（如法国）。因此，伙伴关系安排下的欧盟体制更容易被新社团主义制度所“吸纳”，而不是被中央集权主义的治理制度所吸纳。(81)
五 超越民族国家治理的合法性和解决问题的能力
欧盟研究中的“治理转向”的另一个标志是掀起了一股新的探究欧盟和成员国治理转型结果的浪潮，主要研究这些治理解决问题的效力和民主的合法性。冯·科森伯根和冯·瓦登言辞激烈地质问：“在复杂的、深奥的和不透明的多层网络结构下，政策的制定仍然受传统的相互制衡的控制吗？如政府和议会的二元主义、联邦主义或是国家层面的司法审查？”(82)而且，新的治理模式对于政治制度解决问题的能力产生什么后果？多层网络治理是否会丧失治理能力，即“决策的决断性”？这两个主题，即欧盟治理下解决问题的能力和民主的合法性，仍然是学术界争论的焦点。
（一）欧盟治理解决问题的能力
弗利兹·夏普夫是对欧盟治理下的解决问题能力的研究的代表。他的早期著作立足于德国联邦制下的决策分析，怀疑欧盟的协商决策能力。(83)这种怀疑后来被概括为“共同决策陷阱”，得到了有关多层治理体制下不同决策形式研究的响应，并部分得到细化。(84)
然而，欧盟层面的规则，通过超越民族国家层次来解决问题的有效性及效率已经得到了有效的经验验证。(85)欧盟层面规则和法规出台的可能性与“消极”一体化和“积极”一体化之间的差别密切相关。(86)消极一体化指的是消除贸易壁垒和或公平竞争障碍的行为；积极一体化指的是那些在更大框架下，旨在重构经济规范体系的行为。(87)夏普夫认为，消极一体化一直是“超国家的欧盟法的主要受益者”。(88)欧洲法院(ECJ)和欧盟委员会(Commission)将消极一体化发展成为一个旨在消除成员国在商品、服务、资金和人员自由流动方面所设置的障碍的强有力的工具。这些做法得到了那些从事进一步跨国贸易的市场行为他们的强有力支持。(89)
形成对照的是，欧盟超国家行为体寻求积极一体化方法的潜在可能性非常有限，(90)因为这种措施“一般需要得到部长理事会(Council of Ministers)的明确同意，逐渐地，还需要得到欧洲议会的同意”，(91)因此需要相关行为体之间的高度共识。由于“需要得到更大范围的不同成员国和利益组织之间的共识，欧盟治理解决问题能力受到限制”。(92)然而，在各政策领域，当成员国的利益发生根本重合时，仍然存在产生有效解决办法的可能，甚至还有“争先恐后”(race to the top)的例子，特别是当工商界希望从高产品质量标准中获利时。与此相反，在欧洲范围内实施影响产品成本、但不能提高产品质量的社会和环境政策就不太可能。经济发达和欠发达国家之间的利益冲突、不同的经济传统以及制度结构，使得即使不是不可能达成一致，也很难达成一致。(93)
然而，行为体中心的制度主义方法并不必然意味着弱的制度性能。一些学者甚至认为欧盟治理体制的制度特性——高度支离破碎、流动性和没有清楚的等级——是有助于问题解决的条件。欧盟“多中心”的治理体制形成了一种特别的解决问题的模式——协商。该模式友好协商的行动取向，具有很强的解决问题的能力。(94)
（二）欧盟治理和民主合法性问题
如果超越民族国家的治理能够有效并且有效率，那么建立在结果基础上的合法性就是充分的。从本质上来说，这恰是规制国家支持者们的论点。为了不危及帕累托最优的解决方案，决策应掌握在独立的管理机构手中，而议会多数派政治的对抗性权力游戏应该被排除在决策之外。(95)由于规制性政策成为欧盟政策输出的主要组成部分，因此规制国家的支持者们对于欧盟委员会政治化的建议，例如通过加强欧洲议会在委员会授权中的作用，持怀疑态度。因为政治化委员会会降低决议的公信力，从而危及民主（产出）合法性。
建立在结果基础上的民主合法性理论面临两种批评。第一，只有在“人民”而不是专家来确定政策目标时，高水平的成绩才能与产出合法性画等号；第二，许多作者忽视了一个基本的假设，即“欧盟是一个值得褒扬的规制性机构、是政府的第四机构，在很大程度上类似于欧洲范围内国家层面的规制机构，如电信局、竞争主管当局、中央银行，甚至法院。”(96)
规制国家的概念强调的是民主合法性的产出方面，而多层治理则强调输入方面。多层治理理论在关于提高欧盟民主质量的潜能上表现出很大程度的模糊性。(97)首先，当权力在超国家、成员国和次成员国机构之间进行纵向分配时，行政、立法和司法的权能范围有很大程度的改变，因此，对民主公信力造成冲击。其次，从等级制的、正式的程序转换到网络化的、非正式的程序（允许广泛的输入）会破坏政治平等和控制的民主原则。在欧洲的多层次体制中，行政权很容易跨越管辖权，而相比之下，议会的权力超越领土管辖权则非常有限。在一个“被渗透的治理体系中”中，(98)当它是由受领土制约的议会组织起来时，其民主代表性和政治公信力都会不足。近年来，成员国议会已尽一切努力施加更多的影响，但陷入了一个“协商—公信力的两难选择”。(99)由于对政府实行更加严格的控制会降低欧盟理事会协商中的灵活性和成功的可能，因此，成员国议会甚至成员国议会中的多数党团限制行使正式的否决权，并选择非正式的方式来保持政府的公信力。根据本兹的观点，这种策略启动了欧盟决策的“非制度化”，导致公众几乎无法控制的不透明的进程。它给代表们的公信力带来难度，而且削弱了代表制结构的民主质量。这样，尽管（或者因为）成员国议会在欧盟决策中发挥了重要作用，但这个体制无法达到民主公信力的标准。(100)
大部分学者认为多层治理的特殊性，不仅在于权力超越政府层面的纵向扩散，权力的横向扩散表现得更加明显。权力横向扩散过程中，管辖权具有任务特定性、部门的相互交叉性以及灵活性的特点。(101)同时，公共行为体与私人行为体对于资源分配和冲突管理具有共同的责任。(102)实证经验支持这样的假定，由于新的利益和革新观念具有更大程度的开放性，因此网络治理的包容性具有积极作用。(103)但实证资料不能清楚地证明，网络治理与人们具有更高期待的“参与式治理”以及民主提升的关系。欧盟政策中，协议基础之上的“伙伴”原则在实施时，通常不能达到所规定的包容性、开放性和透明度。由于参与的规则和实践，不能保证众多行为体之间的平等，因此，众多私人行为体的参与远远不能提高欧盟的民主。(104)欧盟治理的多层次特性加剧了网络治理的缺陷，“相关行为体之间的关系……没有充分地暴露在公众的监督之下，或没有受到合法的、民主的和代表性的机构的监督”。(105)学者们进一步认为，多层治理被称道的“非正式性”会带来一种潜在的不平等，从而威胁民主治理的基本规范。(106)
结论
“治理转向”让我们更多地了解了欧盟治理体制各种特性：一系列独特的多层规制机构，以及网络治理的非等级制体系中国家和非国家行为体的混合。此外，治理的观点强调“体制转型”的原因和影响，即欧洲一体化对欧盟和成员国国内治理体系的影响，以及这种转型的影响力如何影响欧盟规则的民主合法性以及效率。
尽管“治理”在欧盟研究中随处可见，但“治理”作为一个概念仍然不清晰和有待于进一步详细说明，作为一种理论来说，更是如此。但是，正如“治理的视角”这一术语所表明，针对欧盟所进行的治理研究，包括那些通过规范性和经验分析的视角，是对超越民族国家治理转型具有共同兴趣的研究工作。基于此，治理的视角不应束缚于某个理论或调查方式。
对规范性和实证性的双重关注，出现了大量有关欧盟治理有效性、效率以及民主合法性的分析。然而，如果浏览一下丰富的、观点各异的有关欧盟治理的研究成果，就可以推论出，欧洲范围内大量的描述性以及进行因果分析研究成果，还没有反馈到关于欧盟治理的概念性讨论之中。我们饱含希望的结语是，象“多层欧洲中的有效和民主治理”项目这样制度化的研究网络（至少受助于欧盟）将会促进研究者之间的沟通和理解，并促进科学进步。
注释：
①参见：http://www.connex-network.org/govdata.
②J.Pierre and G.Peters,Governance,Politics and the State,Basingstoke:Macmillan,2000,p.7.
③V.Schneider,"State Theory,Governance and the Logic of Regulation and Administrative Control",in A Wamtjen and A.Wonka eds.,Governance in Europe,Baden-Baden:Nomos,2004,p.25.
④J.Pierre,"Introduction:Understanding Governance",in J.Pierre ed.,Debating Governance,Authority,Steering,and Democracy,Oxford:Oxford University Press,2000,p.3.
⑤op.cit..
⑥Ibid..
⑦World Bank,World Development Report-The State in a Changing World,Oxford:Oxford University Press,1997.
⑧See T.G.Weiss,"Governance,Good Governance and Global Governance:Conceptual and Actual Challenges",Third World Quarterly,Vol.21,No.5,2000,pp.795-814.
⑨See K.E.Smith,European Union Foreign Policy in a Changing World,Cambridge:Polity Press,2003,pp.122-144; D.Beck and T.Conzelmann,"Zwischen Sanktionierung und Dialog.Die Durchsetzung von Good Governance in der Entwicklungspartnerschaft von EU and AKP",in F.U.Pappi,E.Riedel,P.W.Thurner and R.Vaubel eds.,Die Institutionalisierung Internationaler Verhandlungen,Frankfurt:Campus,No.8,2004.
⑩European Commission,"European Governance:A White Paper",COM(2001)428,http://europa.eu.int/comm/governance/white_paper/index_en.htm.
(11)See M.Zürn,Regieren jenseits des Nationalstaates.De nationalisierung und Globalisierung als Chance,Frankfurt:Suhrkamp,1998.
(12)See F.W.Scharpf,Governing in Europe.Effective and Democratic? Oxford:Oxford University Press,1999,p.84.
(13)See B.Kohler-Koch,"Die Welt regieren ohne Weltregierung",in C.B
hret and G.Wewer eds.,Regieren im 21.Jahrhundert.Zwischen Globalisierung und Regionalisierung,Opladen:Leske+Budrich,1993.
(14)See J. Rosenau and E.-O Czempiel eds.,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge:Cambridge University Press,1992; M.Jachtenfuchs,Regieren jenseits der Staatlichkeit',in G.Hellmann,K.D.Wolf and M.Zürn eds.,Die neuen Internationalen Beziehungen:Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland,Baden-Baden:Nomos,2003.
(15)See T.Büthe,"Governance Through Private Authority:Non-State Actors in World Politics (Review Article)",Journal of International Affairs,Vol.58,No.1,2004,pp.281-290; C.Cutler,V.Haufler and T.Porter eds.,Private Authority and International Affairs,Albany:State University of New York Press,1999; R.B.Hall and T.Biersteker,The Emergence of Private Authority in Global Governance,New York:Cambridge University Press,2002.
(16)V.Schneider,op.cit.,p.26.
(17)H.Willke,Entzauberung des Staates.überlegungen zu einer Gesellschafilichen Steuerungstheorie,Knigstein:Athen
um,1983.
(18)R.Mayntz,"Politischen Steuemng und Gesellschaftlichen Steuerungsprobleme-Anmerkungen zu einem Theoretischen Paradigma",Jahrbuch zur Staats-nd Verwaltungswissenschaft,No.1,1987; R.Mayntz and F.W.Scharpf eds.,Gesellschaftliche Selbstregelung und Politische Steuerung,Frankfurt:Campus,1995.
(19)R.Mayntz,"Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?",in G.F.Schuppert ed.,Governance-Forschung.Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien,Nomos:Baden -Baden,2005.
(20)J.Pierre,"Introduction:Understanding Governance",p.5.
(21)R.Mayntz,"Politische Steuerung und gesellschaffliche Steuerungsprobleme-Anmerkungen zu einem Theoretischen Paradigma",op.cit..
(22)R.Mayntz,"Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?",p.13.
(23)V.Schneider,"State Theory,Governance and the Logic of Regulation and Administrative Control".
(24)J.Pierre and G.Peters,Governance,Politics and the State,p.55.
(25)R.Rhodes,"What is New about Governance and Why does it Matter",in J.Hayward and A.Menon eds.,Governing Europe,Oxford:Oxford University Press,2003,p.65.
(26)See M.Jachtenfuchs,"The Governance Approach to European Integration",Journal of Common Market Studies,Vol.39,No.2,2001,p.246; T.Diez and A.Wiener,"Introducing the Mosaic of Integration Theory",in A.Wiener and T.Diez eds.,European Integration Theory,Oxford:Oxford University Press,2004,pp.6-10.
(27)M.Jachtenfuchs,"The Governance Approach to European Integration",p.250.
(28)例子可参见W.Schumann,"Die EG als neuer Anwendungsbereich für die Policy-Analyse:Mglichkeiten und Perspektiven der konzeptionellen Weiterentwicklung",in A.Héritier ed.,Policy-Analyse.Kritik und Neuorientierung,PVS Sonderheft No.24,Wiesbaden:Westdeutscher Vedag,1993。
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(38)L.Hooghe and G.Marks,Multi-Level Governance and European Integration,Lanham:Rowman & Littlefield,2001,p.4.
(39)Ibid..
(40)R.Eising and B.Kohler-Koch,"Governance in the European Union:A Comparative Assessment"; B.Kohler-Koch,"The Evolution and Transformation of European Governance".
(41)Eising and Kohler-Koch,"Governance in the European Union:A Comparative Assessment",p.5.
(42)Ibid.,p.6.
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