中国乡镇问题研究综述与思考，本文主要内容关键词为：中国论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1001-490X(2006)3-044-03
一 中国乡镇问题研究现状综述
(一)乡镇问题研究的几次热潮
国内理论界对中国乡镇问题的研究，从改革开放后就已经开始，80年代末掀起了第一次热潮，90年代末又掀起了一次热潮，现今应该说是处于第三热潮中。这是因为改革开放后，人民公社的体制逐步瓦解，农村基层该如何管理，乡、镇的恢复设置是中央作出的决策。但如何去配置机构及进行相关配套改革，引发了当时社科界一些学者的思考。而第一次热潮的出现，是因为在80年代我国政府为适应形势需要进行了几次机构改革和调整，许多学者都提出了自己的观点。第二次热潮的出现，是因为分税制的实施、1998年国家机构的全面调整给理论界带了新的课题。现今热潮的出现，更多的是因为改革开放的深化推进、WTO的加入，给中国带来收益的同时，也引发了一系列的社会问题，比如乡村矛盾、城乡差距等。乡镇作为社会基础，应该如何应对？十六大提出要建设和谐社会、十一五规划提出要建设社会主义新农村，这些都需要理论界作出呼应，由此推动了现今的理论研究热潮。
(二)研究的观点综述
关于乡镇问题的研究，从现今的理论成果来看，主要集中在现今乡镇存在的问题、乡镇的治理模式、乡镇的设置趋向、乡镇改革、地方政府机构改革等几个方面。
1.关于政府机构改革问题研究的观点综述
目前理论界对我国中央和地方政府机构的研究成果主要集中在政府机构改革的意义、内容、重点、难点、经验教训、西方行政改革的最新动向等方面①。这方面的文献基本可以归纳为五个方面：第一是以赵宝煦(《行政机构改革透析——中国地方行政机构改革研究》)、齐明山(《我国政府机构改革的出发点、重点、难点》)、任杰、梁凌(《共和国机构改革与变迁》)等为代表，主要通过对历次政府机构改革迭陷“怪圈”现象的分析，得出在市场化条件下政府机构改革必须以职能转变为重点的结论，即要实现政企分开、政事分开、政社分开。第二是以吴锦良(《政府改革与第三部门发展》)、朱秦(《社会中介组织的发展与社会公共管理模式转变》)等为代表，认为政府机构改革要打破传统的单位体制，大力发展社会中介组织，培育第三部门，塑造中国的市民社会。第三是以金太军的(《行政组织变革中的动力与阻力分析》)、唐亚林(《地方政府机构改革的困境与展望》)、安卫华(《政府机构改革的动力体系探析》)等为代表，提出政府机构改革要做到公务员制度的实行、社会保障制度的健全和依法行政、定编相配套，突破人员分流的难点以及机构改革的动力与阻力分析等。第四是以周业柱(《WTO与地方政府机构改革》)、石佑启(《试论WTO与政府管理创新》)等为代表，指出加入WTO对我国政府机构改革和职能转变提出了更为迫切的要求，必须改革现有的行政审批制度，向服务型行政转变，实行政务公开、依法行政等。第五是以俞可平(《治理与善治》)、毛寿龙(《西方政府的治道变革》)、苏徐红(《论电子化政府治理及制度创新》)等为代表，对西方行政改革如重塑政府运动和“企业化政府”、“电子政府”等新动向及公共选择理论等以及他们可能为国内行政改革提供的经验表示了足够的关注。
2.乡镇发展存在的问题
这个论题主要有四种观点。第一，李昌平认为现行乡镇体制的根源问题是乡村社会的官方权利过剩。现行乡镇体制继承了人民公社的本质——汲取型体制，20世纪90年代以来乡镇体制有了新发展——由汲取型体制异化为官本位体制，而造成这样发展的根本原因是乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落。第二，吴理财认为现行乡镇政府存在“条块分割”、乡镇机构膨胀、村民自治对乡镇政府传统权威的挑战、农民负担和乡镇财政困境等问题。第三，金太军教授认为乡镇政府的问题在于机构庞大、臃肿，乡镇基层党政分设、职数过多，政府职能转变滞后，乡镇政府条块分割、职能不全等。第四，徐勇教授认为乡镇体制存在的主要问题是乡级机构日益膨胀，未能发挥相应功能；面对上级的任务型管理，乡级管理负担日重，乡级体制脱离社会；不断扩张的行政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐，农民不堪重负。其他学者基本上都认为是机构膨胀、人员超编、职能错位、财政困难与农民负担等。
3.乡镇改革阶段划分问题
关于乡镇改革的阶段划分，理论界存在着几种观点，这些观点分别依据不同的划分标准，有一定的参考价值。
(1)《中国乡镇发展报告》课题组的观点。①建国初期新中国成立后，我国县以下基层行政组织是区人民政府乡镇人民政府两级政权，或乡镇一级政府加县的派出机构区公所同时并存。②公社化时期从1958年人民公社化到1983年政社分开，我国农村基层政权组织是人民公社。人民公社是政社合一的组织，公社取代乡镇政权组织和农业合作社组织之后，行使国家基层行政管理和社会生产管理双重职能。公社的管理机构分三级：即公社管理委员会、管理区(生产大队)、生产队。③人民公社解体和乡镇设立。党的十一届三中全会以后，农村普遍推行生产承包责任制，生产大队和生产队自然解体，人民公社体制已不适应生产承包责任制的需要。1982年五届全国人大五次会议通过新宪法，否定了人民公社体制，把国家行政区域在基层划分为县、市辖区和乡(镇)，并确立农村基层政权为乡、民族乡、镇政权。1983年10月12日，中共中央、国务院联合发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出：建立乡政府，其性质为国家政权在农村的基层组织。1983年10月，中共中央、国务院通知要求：当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立党委，撤销了生产大队和生产队，建立了村民委员会和村民小组。
(2)张建桥发表在《世纪中国》中的《中央、地方与农民三方博弈关系》中的观点。20世纪20年代以来，中国乡村变革的进程可以大致分为四个时期：新中国成立之前，以毛泽东为代表的土地革命运动和以梁漱溟为代表的乡村建设运动；20世纪50年代的土地改革、集体化以及后来的人民公社化运动(在某种意义上是土地革命的继续)；20世纪70年代末和80年代，家庭联产承包责任制、村民自治的实行，以及乡镇企业的巨大发展；20世纪90年代以后，乡村变革开始在中央政府的政策结构和乡村治理模式等更深的层面上展开。
(3)张新光发表在《光明观察》上的《论中国乡镇改革25年》中的观点。四阶段：1980-1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986-1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990-1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998至今，是农村税费改革和乡镇体制创新。
(4)周作翰、张英洪发表《中国农村研究网》上的《农民自由发展与乡镇体制改革》中的观点。①1950～1958年的乡村政府时期。1950年12月政务院通过《乡(行政村)人民政府组织通则》，组成乡镇和村级人民政府，这在历史上第一次将政府设置下沉到乡镇一级，甚至在村一级也罕见地建立了政府，充分体现了共产党政权对乡村社会渗透和控制的意图和能力。②1958～1983年的人民公社时期。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》，撤销乡镇，推行人民公社化运动，实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。③1983年至今重建设乡镇政府时期。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，到1985年底，农村废除人民公社、恢复建立乡政府的工作基本结束。
(5)詹成付发表在《中国农村研究网》上的《关于深化乡镇体制改革的研究报告》中的观点。建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的；1958年9月，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始撤乡、镇并大社，推行人民公社化运动；1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开、恢复乡镇政府；1992年起，县乡机构改革，对乡镇管理体制进行不断的改革。
(6)徐仁璋、陈小京著的《中国乡镇的发展走向》中的观点。乡镇建制的创建时期，1949年-1953年；乡镇建制的规范时期，1954年-1958年；政社合一的人民公社时期，1958年-1982年；乡政村治时期，1978年—至今。
(7)刁田丁、伏宁、潘享清、潘保军编著的《中国机构改革的理论与实践(机构改革调控机制研究)》中的综述。他们把建国以来的50多年中学术界对政府机构的整编、精简和改革的研究从以下几种不同视角进行分期归总：
关于政府机构调整、精简的演变过程的分期研究：①建立和逐步完善的时期(1949—1956)；②中央政府机构的第一次大精简(1957—1959)；③调整时期中央政府机构的再度膨胀(1960—1965)；④“文革”初期中央政府机构的变动(1966—1970)；⑤中央政府机构逐渐恢复正常时期(1971—1981)；⑥新形势下中央政府机构的调整(1982—1983)；⑦经济体制改革中的中央政府机构的变化(1984—1986)。
关于地方政府机构设置演变的分期研究：①建国初期(1949—1952)；②第一个五年计划建设时期(1953—1957)；③大跃进和调整国民经济时期(1958—1965)；④十年动乱时期(1966—1976)；⑤社会主义建设新时期(1976—1988)。
关于政府经济管理精简—膨胀往复循环的分期研究②：①基本格局的形成时期(1949—1957)；②第一次由精简到膨胀的循环(1958—1965)；③第二次由精简到膨胀的循环(1966—1981)；④第三次由精简到膨胀的循环(1982—1988)。
关于行政管理体制和机构改革探索过程的分期研究③：①基本体制的形成时期(1949—1955)；②改革探索时期(1956—1965)；③文革时期(1966—1976)；④新时期的改革(1977年至今)。
4.乡镇治理模式及设置改革问题
在乡镇治理的路径选择上，学者的改革方案基本都是立足于前文讲述的“乡镇存在问题”论题而提出的，可分为四种类型：一是主张加强乡镇政府建设，将它建设成为一级完备或完全的农村基层政府组织甚至将其向村级组织延伸，如沈延生在《村政的兴衰与重建》④ 中提出的“村政”就是将政府组织延升到行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。在行政村设立村民代表会议，作为议事机关。金太军教授则主张在现行乡镇政府的基础上，对其进行改革并提出了对策建议：如更新观念形成改革的精神动力；以职能转变为中枢，理顺政企关系；撤乡并镇，精简人员；减政放权，理顺条块关系；多管齐下，拓展人员分流途径；依法定编，将机构改革纳入法制化轨道，深化乡镇机构改革。二是主张虚化乡镇政府，将其改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”，如徐勇教授在《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》一文中认为现行的“乡政村治”的治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性越来越显现出来，主张实行“县政、乡派、村治”，县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。三是吴理财提出的官民合作的“乡政自治”模式，他在《官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革的思路探讨》则提出了一种新的主张即“乡政自治”。四是主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治。李昌平就是在“国家与社会”关系的分析框架下，主张给农民平等的公民权利，给民间组织平等的法人权利，给乡村社会自治权利，重新确立“相信群众、依靠群众、以民为本”的改革方针，打破乡镇的官本位体制，实现乡镇治理的平稳过渡，最终实行乡镇自治。于建嵘在《乡镇自治：根据和路径》⑤ 通过对晚清以来的乡镇自治考察后，认为随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化现代权利文化的转变，国家的行政权力将退出乡村的政治领域，实行乡镇自治将成为改革的重要目标。
而其他学者的观点，基本都没能跳出上述四种观点的圈子。曾军在《村委会准政权化设想初探》⑥ 中主张赋予村委会一定行政强制权，使村委会具有一定政权性质和地位。郑法在《农村改革与公共权力的划分》⑦ 中主张撤销乡镇政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级。綦彦臣在《乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略》中主张由村民自治发展到农村自治或乡村自治。周绍金在《乡镇政府存在质疑及国家基层政权构建的设想》中认为乡镇政府是计划经济的产物，其内在冲动的矛盾导致了乡镇政府职能的异化，成为当前农村许多问题的始作俑者，应该撤销乡镇政府，建立起乡镇自治体制。而贺雪峰则认为乡镇作为一级建制在相当长的时间里不能取消，针对乡镇一级出现的问题应在农业型乡镇变乡政府为乡公所，在工业型乡镇和中心镇则保留镇政府。
二 关于中国乡镇问题研究的思考
(一)进行“乡镇政府机构沿革研究”很有必要。从历史上看，我国任何一届政府的机构设置常随着社会经济生活的变化而处于动态的变化过程中。建国以来，我国的政府机构也进行了几次调整和改革。而地方政府机构改革，特别是乡镇政府机构改革，与国务院机构改革相比，虽有共同之处，如政府职能转变是重点，要实现政企分开、政事分开和政社分开，大力发展社会中介组织，依法行政，合理定编等；但也有特殊性，改革的难度更大，如乡镇政府机构职能到底应该怎样定位、乡镇政府机构改革人员分流渠道有哪些、乡镇政府机构应该怎样合理设置等。在不同的时期，我国的地方政府，特别是乡镇政府机构到底是怎么构成的？不同时期乡镇政府构成设置的历史背景、经济背景、社会背景、政治背景分别是什么样的？对这些问题的分析和研究是否可以为现今的乡镇政府机构改革提供一些新的思路和参考？应该说，现今学界对此并未给予足够的重视，一方面总体上对乡镇机构的研究工作不够，有关部门这方面研究的专著和论文不多；另一方面，现有的为数不多的研究成果，都是集中乡镇建制的改革、乡镇区划、地方政府特别是县政府等方面的研究，或者是理论深度不够的乡镇一线实践工作者写作的。为此，以“乡镇政府机构”作为突破口，对建国以来我国乡镇政府机构做一个全面的历史回顾，结合实证研究、比较研究和系统研究，对建国以来我国乡镇机构进行沿革研究，无疑将具有一定的理论意义和现实意义。
(二)对乡镇问题的研究应形成一个系统。对于乡镇问题的研究，应该说很多学者在某些方面下了功夫，也取得了一定的研究成果。但正如想了解森林就需要观察全貌一样，乡镇问题也是一个体系，各环节间有着十分密切的联系。要想对乡镇问题有更为深入的把握，合理运用系统分析的方法是非常必要的。不管是乡镇机构的改革、乡镇的设置模式、乡镇机构不同时期的组成、乡镇角色界定，还是历史背景、经济环境、国家政策等，相互间都是彼此制约的。为此，如何正确地看待这些因素对乡镇问题的影响，是否能把对这些问题的研究纳入到同一个层面的系统中去思考就是关键。
(三)将对乡镇问题的研究与和谐社会主题结合起来。十六大报告提出人与自然和谐发展的口号，十六届四中全会首次提出“构建社会主义和谐社会”的重要战略思想，在哲学界和社会学界掀起了研究社会主义和谐社会的热潮。和谐社会的内涵非常丰富，有制度和谐、发展和谐、社会和谐、经济和谐、政治和谐、文化和谐等。乡镇作为国家政权在基层的代表，乡镇问题处理的如何将直接关系到基层政权的凝聚力和影响力，关系到农村、农业与农民问题的和谐发展，关系到整个社会的稳定。为此，能否研究乡镇问题需要与和谐社会的主题有机结合起来，探索乡镇问题在构建社会主义和谐社会中所起的作用。
(四)乡镇问题研究的最终目的是要服务于社会主义新农村的建设。十一五规划中提出要建设社会主义新农村：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。要实现这些目标，首先要推进现代农业建设，加快农业科技进步，调整农业生产结构，加强农业设施建设，提高农业综合生产能力；其次要全面深化以农村税费改革为重点的综合改革，加快推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制、农村金融和土地征用制度等方面的改革；再次要大力发展农村公共事业，加快发展农村文化教育事业，重点普及和巩固农村九年义务教育，加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，促进农村精神文明建设与和谐社会建设，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌；第四，要千方百计增加农民收入。要采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道，挖掘农业内部增收潜力，大力发展县域经济，引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，继续完善现有农业补贴政策，加大扶贫开发力度。这几项工作的完成，不仅仅是为了建设社会主义新农村，同时也是解决现存乡镇问题的重要渠道。建设社会主义新农村是一个艰巨和长期的任务，乡镇问题的解决要在建设社会主义新农村的框架下，制定科学政策，注重因地制宜，加强分类指导，扎实稳步地推进。
注释：
①金太军等著，《乡镇机构改革挑战与对策》，广东人民出版社2005年3月版，第6页。
②刘智峰主编，《第七次革命：1998～2003年中国政府机构改革问题报告》，中国社会科学出版社，2003年10月版。
③夏海著，《政府的自我革命：中国政府机构改革研究》，中国法制出版社，2004年5月版。
④沈延生，《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》，1999年第6期。
⑤于建嵘，《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》，2002年第6期。
⑥曾军，《村委会准政权化设想初探》，《社会主义研究》，1997年第5期。
⑦郑法，《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》，2000年第4期。