从政府垄断到多元互动——农村公共产品民营化进程中的多重博弈关系解读，本文主要内容关键词为：互动论文,进程论文,民营化论文,农村论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农村公共产品是公共产品供给向农村地域的延伸，作为公共产品重要组成部分的农村公共产品，是农村经济发展、农业增产、农民增收的重要保障。而目前我国实行的非均衡的城乡公共产品供给的制度，中央政府和地方政府在农村公共产品供给上的“失位”，导致农村公共产品供给的结构失衡与严重不足，这已经深深影响了农村经济的发展和农村的稳定。目前国内学界对这一问题给予了充分关注和论述，且不乏佳作，但总的看来，大多是围绕现行的农村公共产品供给不足本身来展开的，重点突出了农村公共产品与农民负担的关系，政府对农村公共产品的供给力度等问题，并从理论上给出了相关的建设性意见和对策，那么是否可以设想一下，由政府统筹城乡公共产品的供给，改变原来的二元分割体制，保证农村公共产品的有效供给。如果真能实现，农村公共产品供给不足的问题，自然能得到解决，问题的关键在于政府是否有足够的意愿去大包大揽，更何况政府也没有足够财力去弥补这一制度变迁所带来的巨大资金缺口。笔者认为根据我国目前的具体情况，单纯地在传统的政府单中心供给及中央财政支付的框架下进行改革是很能跳出这一怪圈的，因此要解决农村公共产品供给不足的问题，就必须构建政府、民营经济、村民组织多元互动的制度格局，明确不同公共产品的供给主体，各司其职，保证各自领域内农村公共产品的有效供给，而要构建这种多元互动的供给制度格局，就必须对制度变迁中不同利益主体之间博弈过程及各自所采取的博弈策略进行深入分析。从这个新的视角入手，在制度变迁中以此博弈过程和博弈策略作为切入点，来考察各系统是如何在上述进程中相互作用的，以便对我国农村公共产品民营化过程能有一个更为清晰的把握，并对可能出现的博弈困境给出相关的引导性对策。
二、民营化：公共服务领域博弈困境的突破口及策略选择
自从我国推行家庭联产承包责任制尤其是减免农业税以来农村公共产品供给领域一直存在博弈，且更多地带有强权博弈色彩。其中博弈双方为收税人和纳税人、收税人和收税人、纳税人与纳税人，博弈的载体为公共产品，博弈的中心为公共产品的提供、付费和享用。这种多重博弈主要体现在：处于不同层次的收税人之间，在税种设定、税源分割上存在博弈，处于上层次的收税人利用所掌握的优势政治资源，进行财权的集中、事权的下放，逐步在博弈中形成对下级收税人的强权压制；下级收税人对强权性职责权限划分不满，逃避责任并把负担向下转嫁；收税人与纳税人之间，由于在公共产品种类与数量上偏好的差异，纳税人付费并没有到自己所需要及想要的公共产品，居于弱势的纳税人只能是选择反抗或消极的不合作博弈策略，如拒交税款，虚报数字、单纯追求搭便车等，与收税人展开“智猪博弈”，而收税人所选择的博弈策略就是加大征税力度、扩张职能范围、加强行政力量等。这种博弈反复持续下去，最终形成了“纳什均衡”（注：每个博弈参与主体都确认在给定其他参与人策略决定的情况下，他选择了最优策略以回应对手的策略，但当达到均衡时，这一相互间的策略却使得双方陷入了“囚徒困境”，即纳税人和收税人二者的行为都可看作是理性的，但是双方的策略最终对于整体而言却是最差的策略选择。）。纳税人与纳税人之间，纳税人个体出于自身利益的考虑认为：在公共产品供给量一定的情况下，自己只要给出比实际收益小的收益信息，即假装在某种集体消费活动中获得比实际情况更小的利益，就能达到既享有公共产品但又不付费或者少付费的效果。作为每一个纳税人共同选择的博弈策略，其博弈结果必须是公共产品供给量远远小于帕累托最优供给量，且出现纳税人名义数量的增多，但自愿承担的资金却不断减少的现象。
随着博弈的反复循环及博弈环境的不断发展，尤其是作为纳税人的农民作为一个集体其现代意识的不断增强及农村民主政治的不断发展，双方开始认识到这种貌似占优的“纳什均衡”对大家都没好处，每个人的福利及社会的整体福利都不会增加。于是在反复循环的博弈中，双方开始重新理性考虑各自的博弈策略，而民营化的引入为摆脱“囚徒困境”提供了新的突破口，使得双方最终走上了合作博弈的道路，具体说来就是政府在公共服务领域采取“撤”策略代替以往的“霸”策略，民间采取“进”策略代替以往的“躲”策略，即在“产出/服务的生产和财产的拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动”[1]从而构建政府、市场力量、村民组织多维互动的公共服务新秩序，以实现三者之间角色的重新安排及功能互补，这种合作博弈的结果是政府摆脱了“包袱”，在公共事业上的治理意愿和治理能力得到了很大加强，民间力量得以充分释放，民营经济得以发展壮大，农民的主动性和创造性得以大大提高，效率和公平得以兼顾，最终农村公共产品供给摆脱了原有的“囚徒困境”，在质和量两个方面进入了正和的博弈局面。
三、多重博弈过程的分析及相关引导性对策
在总体把握农村公共事业领域的博弈过程，并得出其最终会选择合作化的博弈策略后，若要真正贯彻这种合作化的策略，就必须紧密结合我国农村的现实国情，显然要达到并维持这种正和博弈的局面必将是复杂的、曲折的。因为以诺思的制度变迁理论作为分析框架，可以发现农村公共产品民营化在我国的推行其实是一种后发外生型的强制性制度变迁而非完全的诱致性制度变迁（注：制度变迁分为两种类型：诱致性变迁和强制性变迁，前者是指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；后者是由政府法令引致的变迁，又可分为正式的制度安排和非正式的制度安排。参见文献[2]），这就要求政治、经济、社会、价值各个系统在较短时间内适应并接受原生型现代化国家在很长时间内孕育自发的这种制度，而这种适应过程又伴随着各利益群体之间的相互博弈，其间的难度和变数可想而知。由此有必要在宏观把握公用事业领域的博弈过程和最优博弈策略后，再详细考察一下各个系统之间及内部的具体博弈过程及策略选择，以便对我国农村公共产品民营化过程能有一个更为清晰的把握并对可能出现的博弈困境局面给出相关的引导性对策。限于篇幅，仅在此探讨政治、经济、社会、各个系统内较为重要和有代表性的几种，即中央政府与地方政府的博弈、民营化与民营经济的博弈、民营化与村民组织的博弈。
（一）中央政府与地方政府的博弈
自建国以来，我国农村公共产品供给制度经历了多次的制度变迁，从本质上讲每一次制度变迁过程都是中央政府与地方政府在农村公共产品供给主体定位、财政资金分配等方面的博弈过程。中央政府与地方政府在博弈过程所采取的博弈策略对博弈的最终结果起到至关重要的影响，而这种博弈结果，即中央政府与地方政府充分博弈后的契约格局，就是最终所采取的农村公共产品供给制度。在对农村公共产品供给不足的分析上，学界大多从导致供给不足的制度因素出发，推导出城乡公共产品供给的二元分割体制、政府的“失位”等等原因，而笔者认为，这种研究思路有待于进一步商酌，研究结果也尚存有异议。因此本文作者另辟蹊径，以博弈论作为基本分析工具，对供给制度形成过程中的主体行为作为分析的切入点，以试图挖掘出农村公共产品供给不足的深层次原因及解决问题的突破口。
中央政府与地方政府的博弈过程及博弈策略分析。在公共产品的提供上，由于中央政府与地方政府的政策制定的出发点不同、可利用资源不同、效用目标也不尽一致，因此可以将中央政府与地方政府的这种博弈看作信息不对称状况下的动态博弈。在双方的动态博弈过程中，地方政府出于本地区自身利益的理性考虑，夸大本地区农民对农村公共产品的有效需求，片面强调财政缺口，逃脱供给责任，其行为博弈策略可以概括为：“叫”和“逃”。在这种信息不完全、不对称情况下，中央政府要保证各地区农村公共产品供给均衡，几乎是不可能，而且中央政府根据各地区夸大的有效需求状况，提供农村公共产品，分配供给资金，必然导致财政困难、步履维艰。面对各地方政府夸大农村有效需求的行为策略以及自身所面临财政困难的局面，中央政府此时博弈策略只能是收回财权、下放事权，进一步把供给重点转向城市（注：这是一种逆向选择行为，即在信息不完全、不对称情况下，面对地方政府提供的虚假有效需求信息，中央政府出于自身理性考虑，将公共资源投资重点转向城市。而且城市是一个比农村有影响力的群体，城市的公共产品的提供能够为政绩增光替彩，同时也为寻租提供可能。逆向选择还表现在投资非农产业上。参见文献[3]），其行为博弈策略可以概括为：“收”、“放”和“转”。学术界对于农村公共产品供给不足原因分析上，往往陷入一种本末倒置的误区，即把财政与事权划分的不合理作为导致农村公共产品供给不足的一个重要制度原因，而笔者恰恰认为，这是中央政府与地方政府在博弈过程中各自采取“智猪博弈”的策略所导致的结果，是结果而不是原因。正是由于地方政府在与中央政府的博弈过程，采取了“叫”和“逃”的博弈策略，导致中央政府的供给压力、财政困难，由于各地区有效信息的虚假且获取真实信息成本巨大，使得中央政府变得无所适从，投入了大量资金，反而加剧了各地区农村公共产品供给的不均衡。鉴于以上分析，可以发现农村公共产品供给不足的状况是由于中央政府与地方政府博弈过程中，各自采取了不合作的博弈策略，造成了在农村公共产品供给上出现了“政府失位”的现象。显然，要改变这种公共产品供给的尴尬困境，仅仅像某些学者所说的那样解决事权和财权的划分问题是远远不够的，最本质的还是要双方重新选择博弈策略，打破原来的博弈困境，建立起良性的、互动的正和博弈格局。
农村公共产品民营化如何保证中央政府与地方政府的合作博弈局面呢？农村公共产品民营化实际上是打破了原有的单一的供给体制所带来的中央政府与地方政府在供给主体、资金分配等方面上的博弈，有效地促进了二者之间正和博弈局面的形成。具体来说：一是由于民营化的介入，提供了大量农村准公共产品，这有利于政府把主要供给对象定位于农村纯公共产品，由于农村大多数公共产品是准公共产品，纯公共产品种类有限且成本核算比较容易，这有利于形成中央政府与地方政府在农村公共产品供给上的信息对称，解决了由于信息不对称所形成的不合作的博弈困境，从而使中央政府与地方政府在供给主体设定、财政资金分配上有一个明确的导向，从而进行合理的事权、财权划分，保证农村纯公共产品的供给；二是由于民营化的介入，提供了大量农村准公共产品，这有利于中央政府与地方政府集中有限的财政资金投入到农村纯公共产品的供给上来，从而保证农村经济的整体稳定和发展，这也有利于吸引更多民间资本和私人，投资农村准公共产品的提供领域，从而保证农村准公共产品的提供；三是农村纯公共产品主要由中央政府与地方政府提供，但是政府提供并不等于说产品一定要由政府部门生产，政府可以依托民营经济、民间力量，以合同的形式，承包给民营企业或由私人直接生产，然后由政府购买，提供给广大农民。这种提供方式上的转变，有利于减轻政府的包袱，提高供给效率、降低供给成本。
总之，由于中央政府与地方政府在农村公共产品供给上信息不对称的动态博弈，形成了双方不合作的博弈格局，从而导致农村公共产品的供给不足。民营化手段的介入，合理定位了政府在农村公共产品供给上角色，解决了二者之间信息不对称，形成了二者之间良性的、互动的正和博弈格局。这种合作的博弈格局既保证了农村纯公共产品的供给又为民营化介入农村准公共产品供给领域提供了稳定和发展的农村经济，而稳定和发展的农村经济反过来是民营化能否融入农村公共产品供给并取得成功的先决条件。
（二）民营化与民营经济的博弈
在中央政府与地方政府进行合作博弈，提供相对充足的农村纯公共产品的条件下，民营化要保证农村准公共产品的供给（注：农村公共产品由于具有较大的外部性，私人提供往往缺乏效率，因而必须由政府扶持。然而政府扶持并不就意味着完全由政府部门来生产，正如萨缪尔森所认为得那样“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”正如本文所提到了，一方面，政府可以依托民营经济、民间力量，以合同的形式，引进民营企业、私人投资或直接由私人生产农村纯公共产品，然后由政府购买，提供给广大农民；另一方面，政府可以放开农村准公共产品的供给领域，利用民间资本投资和政府补贴结合的方式，提供农村准公共产品。），就必须依赖于全方位的竞争，那么这种全方位的竞争是基于什么样前提之上的呢？D.菲尼(2001)基于诺斯的制度变迁理论认为，制度变迁必然是由对制度变化的需求与供给两方面的因素变化而引起的。农村公共产品民营化作为一种制度变迁必然也存在制度变迁的需求因素，即推动农村公共产品民营化改革的潜在获利者和具体实施民营化的主体，那么作为与民营化有天然联系的民营经济自然也就出现在我们的视野之中。民营经济的充分发展是民营化能否真正成功的必备条件和根本保障，换句话说，没有民营经济的充分发展壮大，就没有全方位的竞争环境，更不用说，建立在全方位竞争基础上的真正的民营化。而民营化又为民营经济的发展壮大提供了新的发展契机和更大的发展空间。因此，二者之间是一种相互促进的正和博弈关系。
如果没有比较发达的民营经济，进行所谓的农村公共产品民营化会出现什么样的实施状况呢？农村公共产品民营化应该是在民间资本充裕且有投资意愿的基础上，采取民间资本投资和政府补贴相结合的方式，即在政府补贴的基础上，按照“谁受益、谁付费”的原则，由民间资本投资，农民按照受益程度付费。对农村公共产品而言，可供选择的民营化方式本来就比较单一，在民营经济不发达、民间资本缺乏的条件下，即农村公共产品民营化的参与主体的缺乏或者说是单一，在这种状况下进行民营化改革并不能带来效率的提高和供给量上的保证，因为民营化与效率和供给量之间并不存在着必然的因果关系，多元供给的竞争机制才是效率提高的外驱力和有效供给的保证。从本质上看，在农村公共事业民营化参与主体缺乏的情况下，所谓的民营化改革就是政府一种单纯的卸责行为，即国家只是向民间资本开放农村准公共产品的供给领域，在民间资本缺乏状况下，这种放开行为必然导致农村准公共产品供给主体的“缺位”，带来农村准公共产品的严重供给不足，但是农民对农村准公共产品的需求依然存在，面临供给不足的现状，农民必然会进行自我供给，这种自我供给的效率是十分低下，且供给成本相当高，不利于农民收入水平的提高，也不适应当前农村经济的发展和农村的稳定。
那么以利润最大化为最终目的民间资本为何要从事农村公共产品提供呢？民营经济、民间资本者是以利润最大化作为其投资和经营的内驱力，这也是市场经济条件下，其生存与发展的根本需要，这种利润最大化动机也已经较好地被社会所接受。民间资本从事公用事业主要基于以下三方面考虑：1.从农村公用事业的行业特点来看，回报长、利润相对稳定、消费人群众多且比较固定是其吸引民间资本介入的重要因素；2.从农村民营经济自身发展来看，已有一定资本存量的农村民间资本及乡镇企业面临市场的激烈竞争，也需要一个有稳定收益的投资渠道。而且由于农村民间资本拥有者对本地区农民的需求有切身的体会，必然会提供给农民真正需求的农村公共产品；3.从城市民营经济发展来看，随着社会主义市场经济的逐步完善、市场竞争的日趋激烈，已有相当资本存量的城市民间资本也迫切需要新的投资空间，释放资本效能、获取资本收益；4.从外部环境来看，中央政府与地方政府出于为解决实际政务问题，同时也为自己减压的考虑，为民营资本介入公共产品供给领域营造了相当宽松的外部环境、提供了相对充足的农村纯公共产品，而这些纯公共产品都直接关系到农村经济的发展、整个国家的稳定。
由上可见，民营化与民营经济之间的正和博弈，造就了二者之间相互促进、共同发展的螺旋上升格局。这种螺旋上升过程既是民营经济不断发展壮大的过程，也是农村公共产品供给领域需求主体不断增多的过程。而农村公共产品供给领域需求主体的不断增多就会形成此领域全方位的竞争格局，这也就决定了农村公共产品供给质量不断提高。当然这个过程必将是曲折的，复杂的。在我国目前的农村形势下，决不可能是一蹴而就的。
（三）民营化与村民组织的博弈
民营化的实质就是通过政府、民营经济、村民组织角色的重新安排以及他们之间功能的互补，在公共物品与服务的供给中引入竞争机制，打破政府一元供给的地位，重视农民的权利和收益，构建起以三者互动合作为基础的公共服务新秩序。由此我们可以看出民营化不仅是一个简单的经济行为，同时也是我国基层政治民主进程中的一部分，民营化能否成功推行的一个关键判断标准就在于是否公民作为消费者在新模式中拥有参与权及决策权，即“在可能的条件下，鼓励使用者和其他受益者直接参与当地公共物品的设计、实施和监督”[4]。我们知道，政府自身具有自利性（注：政府除了为社会服务的公利性之外，还具有自利性，政府作为由不同公务员个体组成的社会组织，同样存在着自身的组织利益，具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。参见文献[5]），民营经济具有营利性，且目前法律规范、市场机制皆不完善，设寻租现象依然严重，而农民无论在资金、技术、信息各方面都处于弱势地位。因此民营化仅靠政府与企业作为公共服务市场的推动者进行运作的话，很难保证公民的参与权、知情权、监督权，最终很有可能损害公共产品供给事业的公共性和服务性，而这又恰恰是公用事业民营化追求的根本宗旨。因此这时真正来自于民间、完全代表农民利益的村民组织的介入是十分必要的，目前我国农村“名正言顺”的，被农民“自我选举，自我监督，自我服务”的组织显然就是村委会了。但根据村委会的发展状况及工作性质，结合民营化进程中，不同利益主体博弈的复杂性及曲折性，显然单纯依靠村委会的力量是远远不够的，因此，我们要寻求真正由农民依据自身的需求，由农民自发成立，能切实履行为农民服务职能的其他村民组织的介入。现阶段在农村出现的农民协会，是其中比较有代表性的村民组织。
村民组织如何才能融入民营化进程之中并发挥应有功能呢？笔者认为，村民组织要真正融入民营化进程之中并发挥应有功能，最为重要的是加强自身“内功”的修炼及政府职能的转变。
1.村民组织加强自身“内功”的修炼。就目前的实际情况来看，首先是要做好的就是“独立性”的培养工作。“独立性”（注：这里的独立性是指村民组织独立于政府，并取信于村民的特性，这种独立包括职能上的独立，即村民组织是独立的农村社会组织，不是县乡政府的下属机构，不承担任何行政事务及准行政事务的功能；人员设置上独立，即村民组织的领导成员是由村民自主投票决定的，且村民对本组织结构设置、人事任免拥有最终的决定权；财权的独立，即村民组织运作的经费依靠自身筹措。）是乡村组织在与政府、私企博弈过程中，能否真正代表农民利益、表达农民需求的前提条件。国内大多数乡村组织功能简单，仅停留在提供信息咨询、组织相关活动等浅层面的服务上。村委会更多地也是充当乡镇政府的“下属机构”角色，其活动主要围绕上级下达的“政务工作”展开，从而其宗旨发生背离，试想在这种状况下，要它去监督政府主管部门甚至与县乡政府、民营企业共同分割公共产品供给的市场，“抢夺”提供公共服务的“饭碗”，其结果是可想而知的，由此也可看出村民组织融入民营化真正发挥其功能还有很长的路要走，且其中风险多多。其次要健全相应的功能和机制，切实加强农民在公共产品供给领域的汲取机制、共识机制、协调机制、表达机制、整和机制和利益再分配机制的建设，使农民真正成为公共产品供给中的参与者，受益者，监督者和管理者，最终走上公共产品供给的正确之路。
2.与自身“内功”的修炼配套的工作是县乡政府职能的转变及向村民组织充分放权。正如前文所说的那样大多数村民组织功能简单，本来应由它们行使的许多功能，目前在我国仍由政府部门行使，其角色处于需要转变而尚未完全转变，其权力处于应该移交而尚未移交的阶段。因此，笔者认为，在处理民营化主体之间的关系上，解决问题的突破口是首先要求对政府职能进行准确梳理、定位和重塑（注：笔者认为，政府职能的准确定位和重塑，必须在厘清政府原有职能体系的基础上，以政府“决策”和“执行”相分离作为突破口，目的在于扩大社会力量的制度空间、形成市民社会培养的良好社会环境、让民间力量得到有效释放和发挥，从而充分调动市场和第三部门的积极性，发挥各自优势，形成政府—市场组织—第三部门共同合作的三维互动的公共管理主体新格局。），将部分职能移交给村民组织，更多的是充当服务者，大力培育、充分放权，并给予及时的管理和监督，提供必要的法律保障，这在初期阶段尤为重要，逐步形成以政府、民营经济、村民组织三方互动的宏观调控体系与机制，即市场是看不见的手，政府是看得见的手，乡村组织则是它们之外的第三只手。
鉴于以上的分析，笔者认为，在民营化的初期阶段，村民组织不可能很好很快地融入民营化的进程中，行使其应有的权利，履行其相应的责任。村民组织融入民营化的过程也是政府、民营经济、村民互相博弈的过程，这既是村民组织对周围压力及民营化其他主体挑战的回应，同时也是对自身的一种批判与超越。但毫无疑问的是民间力量主体地位的回归及壮大是我国农村公共产品供给困境的必然出路及农村市民社会发展的必然趋势。
四、若干重要结论
通过分析农村公共产品民营化进程中存在的多重博弈关系可以看出农村公共产品民营化不仅仅是政府将部分公共产品的生产权和提供权转嫁给私营部门或村民组织以求高效的简单经济行为和为自身减压的单纯政治行为，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，政府、民营企业、村民组织等不同利益主体博弈和交易的产物。当前民营化是世界范围内公共事业改革的主要潮流，从某种程度上也代表着我国下一步公共事业改革的方向，但同时，西方民营化的实践表明政府的主动精神和大力支持，完善的市场机制和发达的民营经济，强大的市民社会和第三部门都是公用事业民营化得以成功的必要条件。但就我们现实国情而言，尤其相对于普遍比较落后，形势极其复杂的广大农村来说，上述各个方面无论从广度上还是深度上都存在着诸多不足。因此，在全面推行农村公共产品民营化的同时，能不能准备好上述先决条件及处理好他们之间的关系尤其是本文所提出的这三种博弈关系显得尤为重要，上述这三者的任何一点处理不好，都会直接影响到我国农村公共事业改革的顺利推行及最终成功。为此，具体到实际操作的层面，政府应首先划清相互间的职能权限及角色定位，本着“以人为本”的执政理念，将自身、民营经济、村民组织、农民几者的利益结合起来，侧重于民赢；同时，大力扶持村民组织，尤其是确保村委会其为村民自身服务组织而非乡镇政府下属机构的本质特性，以及督促协助各农民协会尽快完善各种功能机制并良性运转起来；引导民营经济发展，从而为民营化的高效运作提供有力的市场依托。与此同时要兼顾乡镇间的公平，村与村间的公平，确保公共服务落实到每一位村民身上，这在当前我国贫富差距比较明显，“三农”问题比较严重的背景下显得尤为重要。而不断发展的民营经济及独立性不断增强的村民组织又会成为事权与财权划分不清的政府间关系的有力协调者及政府在公共产品供给领域的重要伙伴，就是在这种曲折向前的博弈进程中民营化的各利益主体间达到了互相监督、互相促进的正和博弈状态，最终很好地解决了这三个事关全局的博弈关系，而这就为我国农村公共产品走出供给领域困境走上正确之路提供了重要契机、良好的社会条件和必要的配套措施。