我国公共体育场馆经营现状及管理体制改革研究，本文主要内容关键词为：体育场馆论文,现状及论文,管理体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1001-9154(2007)03-0001-06
公共体育场馆是指通过政府财政拨款或政府通过其他途径筹集资金兴建的，以满足运动训练、运动竞赛和群众健身娱乐等需要的社会公有体育场和体育馆及其附属配套设施，它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件[1]。建国以来，国家一直比较重视公共体育场馆的建设和管理，兴建了数量众多的公共体育场馆。在计划经济时期，国家对公共体育场馆实行统收、统支、统管的供给服务型的管理，公共体育场馆是各级体育行政部门直属的事业单位，实行集中统一的行政领导，在经费来源上由国家统一下拨，业务活动由体育行政部门下达，公共体育场馆长期不开放，功能比较单一，使用率低。1985年中共中央在《关于进一步发展体育事业的通知》中明确指出：“体育场馆要逐步实现企业化和半企业化经营”。公共体育场馆开始由事业型管理向经营型管理转变，在“以体为主，多种经营”的方针指导下，公共体育场馆以创收和减轻财政负担为主要目标，积极进行经营管理方面的改革。经过多年的探索，公共体育场馆的经营状况有了一定的改观，在一定程度上缓解了其经费不足的矛盾。但目前公共体育场馆在经营管理过程中仍存在诸多问题和困境，特别是部分体制性问题，需要进一步深化改革。因此，文章试就我国公共体育场馆经营管理的现状及存在的问题进行分析，结合我国事业单位改革的思路和最近出台的《事业单位国有资产管理暂行办法》，提出其管理体制改革的设想，以期为公共体育场馆管理体制的改革提供理论支持。
1 研究方法
1.1 文献资料法 查阅了中国学术期刊网、国家体育总局软科学研究成果汇编和中国体育资讯网等有关体育场馆经营和管理方面的文献资料。
1.2 问卷调查法 根据课题研究的需要，自行设计了半封闭式的《公共体育场馆经营管理现状问卷调查表》进行调查，聘请了体育场馆理论研究和管理实践方面的8位专家对问卷的内容和效度进行了检验。其中有6位专家认为问卷的内容和效度完全合理，2位专家认为基本合理。并根据专家提出的意见，对问卷进行了修改完善。因此，本问卷应具有较高的效度。问卷的调查工作由各省体育局体育经济管理部门直接组织实施，并指明由各场馆主要负责人如实填写。问卷的调查对象范围是北京、天津、广东、上海、江苏、湖北等15个省市的部分公共体育场馆，实际调查168个公共体育场馆，剔除7份无效问卷，问卷有效率为 95.8%，符合统计学的要求。
1.3 实地调查法 课题组利用参与全国第五次体育场地普查的机会，先后对江苏省五台山体育中心、南京市全民健身中心、南京奥体中心、贺龙体育中心、天河体育中心、广州新体育馆和洪山体育馆等20多个公共体育场馆进行了实地调查
1.4 专家访谈法 根据研究的需要走访并咨询了部分省市公共体育场馆的主管部门领导、场馆的主要负责人和从事体育场馆研究的专家、学者20多人。
1.5 数理统计法 利用Excel对问卷调查结果进行常规数理统计与分析。
2 我国公共体育场馆经营管理现状
根据问卷调查的结果和对部分公共体育场馆的实地调查及专家访谈，我国公共体育场馆经营管理的现状主要表现在以下几个方面。
2.1 多数公共体育场馆为传统事业单位，管理体制改革进展缓慢
虽然我国公共体育场馆从1985年开始根据中共中央《关于进一步发展体育事业的通知》的要求，逐步向企业化和半企业化经营方向转变，但经过20多年的改革，我国公共体育场馆仍大多数为传统事业单位 （如表1所示）。这表明我国公共体育场馆20多年的改革一直是表层的改革，以创收为主要目的，基本上未涉及其管理体制的改革，大多数公共体育场馆仍作为体育行政部门下属的事业单位进行管理，而非资产管理，管理体制改革进展缓慢。
表1 被调查公共体育场馆的单位性质
单位性质传统事业单位事业单位内部企业事业单位与企业兼有其他
企业化管理
% 53.429.8 4.3
9.3 2.5
2.2 经费来源方式多元化，以差额拨款为主
在计划经济时期，我国公共体育场馆为全额拨款单位，所需经费全部来源于财政拨款。经过20多年的改革，多数公共体育场馆按照“以体为主，多种经营”的指导思想积极开展经营创收活动，在一定程度上缓解了公共体育场馆经费不足的问题，减轻了其对政府财政拨款的依赖，多数公共体育场馆经费来源方式由全额拨款改为差额拨款，部分适应市场能力较强的公共体育场馆已不需要政府的财政拨款，甚至还可以上缴部分利润（如表2所示）。在被调查的公共体育场馆中，经费来源多以差额拨款为主。在调查中笔者发现部分公共体育场馆的经费来源方式既有差额拨款又有自收自支，这主要是由于部分省市公共体育场馆管理体制进行了改革，对公共体育场馆实施资产管理，其工作人员中有差额拨款和自收自支两种编制类型。
表2 被调查公共体育场馆的经费来源方式(n=150)
方式全额拨款差额拨款自收自支独立核算其他
数量
28 72 38 7 5
2.3 经营自主权下放不完全
改革开放后，在政府部门“放权”、“搞活”改革方针的指引下，体育行政部门为调动公共体育场馆管理者经营创收的积极性，下放了部分经营自主权，减少了对公共体育场馆经营活动的干预，赋予场馆管理者部分员工聘任权、内部分配权和经营范围选择权等经营自主权。在笔者的调查中绝大多数公共体育场馆已享有经营自主权、员工聘任权和内部分配权等（如表3所示）。但在关于场馆还应赋予哪些管理权的调查和访谈中，仍有相当一部分场馆负责人表示还应赋予经营自主权、人事管理权等，这表明大部分公共体育场馆仅享有部分经营自主权，管理权限不完全，政府对其干预仍比较严重。
表3 被调查公共体育场馆已享有的管理权限
管理权限自主经营权员工聘任权内部分配权机构设置权其他
频数
114928256 62
2.4 薪酬制度和人事制度满意度较低，需要调整
虽然部分公共体育场馆进行了工资制度和人事制度改革，并按照人事部门的要求实施了聘任制改革，但多数公共体育场馆报酬分配方式不合理，仍主要按照职务和工龄而非根据贡献的大小确定工资，绩效工资制度尚未建立。聘任制改革流于形式，能上能下的人事制度和干部选拔制度亦未能建立。根据笔者的调查和访谈，现有公共体育场馆管理制度中，薪酬制度和人事制度的满意度较低，是最需要调整的制度仍是薪酬制度和人事制度。
2.5 内部管理制度比较规范，但成本管理制度有待加强
近年来，多数公共体育场馆加强了其内部管理，建立了比较规范的内部管理制度，如财务管理制度、经营创收制度和薪酬制度等，但根据笔者的调查和访谈，大部分公共体育场馆成本意识薄弱，不注意控制成本，尚未建立成本管理制度。而且，几乎所有的公共体育场馆未提取固定资产折旧，其维修资金主要来源于政府财政拨款或上级补助以及从经营收入中提取。在 2005年度被调查的公共体育场馆的支出中，发放职工工资和福利占支出的主要部分。因此，公共体育场馆的成本管理制度有待进一步加强。
2.6 公共体育场馆工作人员来源多元化，学历水平有较大提高
公共体育场馆作为体育行政部门的下属事业单位，长期以来是安排退役运动员、教练员就业的主要机构，加之对体育场馆工作认识的偏差，致使体育场馆工作人员的学历水平一直较低。根据笔者的调查，目前，公共体育场馆工作人员的来源已经多元化（如表4所示）。而且，工作人员的学历水平也有了较大幅度的提高，工作人员中拥有大专及其以上学历占50%以上的公共体育场馆达80个，这表明目前我国公共体育场馆工作人员的学历水平较之于以前有了较大幅度的提高。究其因，在于公共体育场馆的事业单位性质、较为稳定的工作和较高的福利待遇，吸引了相当一部分具有较高学历的大专院校毕业生。
表4 被调查公共体育场馆工作人员的主要来源
工作人员来源 退役运动员、教练员 转业军人 机关分流人员 大专院校毕业生 社会招聘 其他
频数 89 94 49 97
70 12
排序
3 2 5
14
2.7 经营方式逐步多元化，经营状况有一定改观
我国公共体育场馆改革开放以后，积极探索多种经营方式，不断积累场馆运营经验，在场馆承包、租赁等经营方式盛行之后，逐步演变为以自主经营为主，多种经营方式并存的局面（如表5所示）。多数场馆积极开展多种经营活动，拓宽经营范围，经营状况也有了一定改观，涌现出了像五台山、黄龙、天河体育中心和首都体育馆等年经营收入高达数千万元的场馆经营典范。根据笔者的调查访谈，多数场馆负责人表示，财政拨款和上级补助对场馆的收入影响很大。在不包括财政拨款和上级补助的情况下，2005年度相当一部分公共体育场馆的经营状况处于亏损状态，在包括财政拨款和上级补助的情况下，大部分公共体育场馆能够做到收支相抵或略微盈利，但仍有小部分场馆处于亏损状态（如表6所示）。
表5 被调查公共体育场馆的主要经营方式
经营方式自主经营承包租赁委托经营合（资）作经营其他
频数
133
21 5512 13 10
排序1 3
2 5
4
6
表6 被调查公共体育场馆2005年度经营状况(n=156)
经营状况盈利持平亏损
不包含财政拨款和上级补助 20 65
71
包含财政拨款和上级补助
36 92
28
3 我国公共体育场馆现行管理体制存在的问题
虽然我国公共体育场馆经过多年的改革，但其管理体制则是长期有改而无革[2]。公共体育场馆作为一级事业单位，体育行政部门对其按照事业单位进行管理而非国有资产进行管理，该体制存在诸多问题，难以适应公共体育场馆发展的需要。
3.1 国有资产流失严重，监督缺位
在现行公共体育场馆管理体制下，场馆国有资产的监督职能一般由其主管部门，即各级体育行政部门行使对场馆国有资产的监督职能，但由于公共体育场馆隶属于体育行政部门，使这种行内管理的监督职能很难有效发挥作用。而且，体育行政部门也是公共体育场馆经营创收的利益既得者，有些场馆每年要向体育行政部门上缴部分收益，公共体育场馆的经营创收成为体育行政部门在职人员福利的来源之一。因此，体育行政部门对公共体育场馆占有、使用的国有资产的监督处于缺位状态，致使其占有、使用的国有资产实质上变成了单位所有的状况。根据笔者和有关学者的调查，相当一部分公共体育场馆承包、租赁合同中没有国有资产的保值增值内容和违约应付责任，对经营创收所得收入不按照规定纳入单位的财务管理，而是私设“小金库”，对场馆创办的经营实体未按照规定提取固定资产折旧、维修基金和国有资产使用费等[3]，而且，场馆在经营过程中只负盈不负亏，明亏实盈，套取政府财政拨款或补助，导致国有资产流失严重。如天河体育中心在管理体制改革前，部分场馆以搞好职工福利为名，违反财经纪律，截流经营收入，以减租为名中饱私囊及私设小钱柜等腐败现象，造成国有资产流失或变相流失”[4]。
3.2 政府干预较多，政事不分
公共体育场馆作为体育行政部门的直属事业单位，受体育行政部门的直接领导和管理，但体育行政部门对场馆的管理在很大程度上仍停留于微观管理，管理范围过宽，抑制了场馆管理层的积极性。公共体育场馆在经营范围、人事聘任、干部选拔、内部分配和内部机构设置等方面虽享有一定的自主权，但在很大程度上仍受制于体育行政部门。在访谈中得知某体育场在2004年计划在内场引入具有较高市场发展前景的高尔夫练习场经营项目，各项准备工作已基本就绪，但在报体育行政部门审批时，因领导认为高尔夫练习场与场馆的公益性不符，而未能得到批准。根据笔者的调查，有相当一部分场馆负责人认为减少政府干预是政府在场馆经营中应改革的主要方面之一。
3.3 冗员过多，消费性支出严重
长期以来，公共体育场馆承担的一个重要社会职能就是安置就业，导致场馆工作人员过多，甚至部分体育中心的工作人员高达五六百人，但多数只从事简单的体力劳动，而真正需要的管理和市场开发人才却严重不足，冗员过多。而且，由于受公共体育场馆事业单位编制的影响，部分急需的市场开发人员却因没有编制而无法引进。冗员过多，导致场馆绝大部分创收被养人及公务费用所消耗，消费性支出严重，无力用于再发展投入。如天河体育中心在改制前，其各场馆共有工作人员453人，其中行政人员和后勤人员过多，二者之和占61%，而经营人员仅占6%。在人员开支方面，近三年（2000-2002年，下同）年均为1537.89万元，与人员数量密切相关的公用费用开支年均为1994.12万元，仅此两项合计为3532.01万元（未计维修等项目开支），就已经超出了年均经营创收额3523.2万元，经营创收全部用于消费，亏损部分和场馆的日常维修等支出则依靠政府财政拨款[4]。根据笔者的调查，工作人员在100人以上的场馆有23个，占调查总数的 14.3%，各种类型公共体育场馆的平均工作人员（如表7所示）。
表7 被调查公共体育场馆工作人员平均数量
场馆类型体育中心体育场体育馆游泳馆
人数
77 385657
3.4 经营创收乏力，政府财政负担严重
虽然我国部分公共体育场馆经营状况有所改观，但大部分公共体育场馆经营创收乏力，仍处于严重亏损状态，依靠政府的财政拨款和上级补助维持运营。而且，根据笔者和国内有关学者的调查，国内绝大多数场馆未提取国定资产折旧，日常维持和大型维修费用巨大，主要依靠政府财政拨款，成为当地政府的一个沉重包袱。据统计，2001年上海公共体育场馆日常维护支出2939万元，大中修支出1879万元，政府补贴占 46.41%。又如，南京奥体中心占地面积达89.6公顷，总投资近25亿元，主体建筑包括一个6.2万个席位的体育场，一个1.3万个席位的体育馆，以及游泳馆、网球中心和体育科技中心。维持这样一个庞然大物，每月仅水电费就高达150-180万元，物业管理费每年 1000万元，加上职工工资、经营、维修等费用，每年总的经营成本不会少于6000万元，到了15年左右的大修期限，按照目前该中心运营情况根本就没有足够财力承担。以2004年为例，全国体育系统用于场馆的补助费用高达15.68亿元，这还不包括人员和公务费用支出。公共体育场馆的沉重的运营支出，导致地方政府财政负担过重。
3.5 出资人缺位
按照我国现行国有资产管理体制和有关立法，在中央和地方两级，无法在法律上找到一个代表国家统一行使国有资产出资人职责的机构，代表国家行使所有权职能。按照现行体制，国家对国有资产管理实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。从理论上讲，公共体育场馆的产权是清晰的，其产权归全国人民所有，并由国家代行所有权职能，但在实践中，场馆的产权关系却是模糊的。由于事业单位占有、使用国有资产的出资人制度尚未建立，体育行政部门、财政部门和国有资产管理机构等分散行使部分场馆国有资产出资人角色，管理混乱，实质上无人为国有资产负责，导致出资人缺位，使公共体育场馆占有、使用的国有资产缺乏硬性产权约束，不利于国有资产的保护。
3.6 激励机制不健全
现行公共体育场馆管理体制的激励机制不健全，薪酬制度和人事制度不合理，干多干少差别不大，平均分配主义的现象依然存在，承诺的激励措施难以兑现，致使场馆管理层从事经营开发活动的积极性难以调动。虽然部分场馆进行了工资制度改革，但差别不大，难以起到有效的激励作用。同时，激励也是有效的约束手段，良好的激励机制有助于降低委托代理成本，减少其在职消费，使代理人的行为符合委托人的价值取向，使场馆的经营管理者按照政府的意愿积极开展经营活动，为社会提供公共服务。国内部分场馆如国家奥体中心游泳馆在自主经营情况下，连年亏损，入不敷出，但由民营企业承包经营后，却连年盈利，其中一个重要原因就是通过承包经营方式建立了有效的激励机制，调动了工作人员的积极性。[5]
3.7 责权利不统一，管人、管事和管资产相脱节
公共体育场馆虽作为一级事业单位，享有一定的经营自主权，但多数时候对其经营活动仅负盈不负亏，经营收入难以自主支配，责权利不统一，难以形成有效的激励与约束机制。同时，体育行政部门作为场馆的主管部门仅负责场馆的业务管理，而人事和国有资产管理职能则分别由人事和国有资产管理部门分别行使，管人、管事和管资产相脱节，难以形成有效、统一的监督机制。[6]
3.8 分散管理，公共体育场馆重复建设严重
由于公共体育场馆由各级体育行政部门分散管理，缺乏统一管理与规划，各级体育行政部门受部门利益驱动，争项目、跑项目现象严重，加之财政部门对各区域场馆的数量缺乏了解，导致公共体育场馆重复建设严重，致使政府有限的财政资金得不到合理利用，浪费严重，进一步加重了政府的财政负担。如部分大城市，几乎每个区都有自己的大型公共体育场馆，规模、功能相差不大，相互之间竞争比较激烈，致使每个场馆都难以取得较好的经济效益，场馆闲置严重，使用率较低。
3.9 经营方式落后，运营成本过高
目前，我国公共体育场馆多在体育行政部门的指导下自主经营，经营方式落后，场馆的所有权与经营权尚未完全分离，场馆运营的专业化水平较低，经营理念和经营手段比较落后，运营成本过高。场馆服务外包、委托经营等先进经营方式在我国公共体育场馆中尚未得到广泛应用。先进的场馆经营方式不仅可以提高场馆运营的专业化水平，还有助于减少冗员，有效降低运营成本。[7]
4 我国公共体育场馆管理体制改革的必要性
形成于计划经济时期的我国公共体育场馆管理体制，虽为我国公共体育场馆的发展做出了积极的贡献，但已难以适应当前公共体育场馆管理与发展的需要，迫切需要就现行场馆管理体制进行改革。
4.1 现存问题的解决有待于其管理体制的改革
我国现行公共体育场馆管理体制在实践中存在国有资产流失、冗员过多、财政负担过重和出资人缺位等诸多问题，已严重制约了场馆的发展。上述问题多为深层次的体制性问题，无法通过其表层的改革实现，必须通过其现行管理体制的改革才能有效解决上述问题。
4.2 现行管理体制难以吸引民间资本的参与
我国将公共体育场馆作为一级事业单位进行管理的现行体制，重视对场馆人员等事务的管理，忽视对场馆资产的管理，导致国有资产流失严重，而且，对场馆占有、使用的国有资产的价值认识不够，致使大量的场馆存量资产价值难以发挥，忽视场馆的经营开发，难以吸引民间资本参与场馆的运营，加重了政府的财政负担。
4.3 公共体育场馆管理体制改革是事业单位管理体制改革的必然要求
江泽民同志在党的“十六大”报告中指出：要“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”公共体育场馆作为体育领域的数量较多的事业单位，是此次事业单位改革的重点，而且，与公共体育场馆功能相似的文化宫、电影院等文化事业单位的体制改革正在如火如荼的进行。因此，就公共体育场馆的管理体制进行改革是我国事业单位管理体制改革的必然要求。
4.4 《事业单位国有资产管理暂行办法》的出台必然导致公共体育场馆管理体制的改革
由财政部颁发的《事业单位国有资产管理暂行办法》，要求事业单位的国有资产统一由财政部门行使管理权，实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制。《暂行办法》的出台为公共体育场馆占有、使用的国有资产的管理体制改革指明了方向，为地方国有资产出资人制度的建立和统一国有资产监督机制得到建立奠定了制度基础。因此，《暂行办法》的出台必然要导致公共体育场馆管理体制的改革。
5 我国公共体育场馆管理体制改革的设想
根据我国公共体育场馆管理体制的现状和存在的问题，结合我国事业单位改革的思路和最近出台的《事业单位国有资产管理暂行办法》，提出如下我国公共体育场馆管理体制改革的设想。
5.1 分类改革
分类改革是此次事业单位改革的主要思路，公共体育场馆也不例外，应根据其承担的社会公共职能和社会化程度等，制定相应的分类改革方案。对于不具有面向市场能力，承担较多公益性事务的公共体育场馆，应保留其事业单位的性质，但应建立相应的事业管理制度，包括事业法人制度、事业人事制度、事业财务制度、事业运行管理制度、事业社会保障制度等各项管理制度，提高其公共服务绩效；对于有市场潜力且有面向市场能力，其市场收入可以成为经费主要来源，较少承担公益性事务的公共体育场馆，应明确转制为企业，但政府应采取多种方式加强对其监管，以实现国有资产的保值、增值和社会效益的发挥，同时应做好配套改革。从而调整和收缩事业单位规模，减轻政府财政负担，使政府将主要财力用于提供公共服务。
5.2 建立出资人制度，明晰产权，加强对公共体育场馆占有、使用的国有资产的管理和监督
党的“十六大”报告提出要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这为公共体育场馆占有、使用的国有资产管理体制的改革指明了方向。对公共体育场馆应尝试建立出资人制度，在地方应由财政部门或由其委托统一的国有资产管理机构，行使国有资产出资人职能，并对国有资产进行授权经营或委托经营，以明晰产权，建立出资人与国有资产占有、使用者之间的硬性契约关系，以加强对场馆占有、使用的国有资产的管理和监督，解决长期以来国有资产所有者虚置或缺位的问题。而且，由一个机构统一行使国有资产管理和监督职能，可以实现管理的专业化和高效率，避免机构的重复设置，减少冗员，有助于实现责权利的统一和管资产、管人与管事的相结合，建立统一、高效的国有资产管理和监督机制。公共体育场馆国有资产管理机构代表国家行使所有者职能，应加强对公共体育场馆占有、使用的国有资产的管理和监督；对于转制为企业的场馆，其应代表国家行使出资人权利，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营者等权利，并加强对国有资产的监督和保护。
5.3 积极推进公共体育场馆内部体制改革
在国有资产管理机构对公共体育场馆实行授权经营或委托经营后，应积极推进场馆内部体制改革，建立比较完善、健全的内部治理结构和运行机制。建立健全激励机制，调动场馆工作人员经营开发的积极性和创造力；建立能上能下、能进能出的竞争性人事制度和干部选拔制度，竞争上岗，进行必要的减员分流，提高运营效率；积极进行场馆运营的民营化改革，采用服务外包和委托经营等方式在场馆运营中引入专业化管理和服务，提高场馆服务效率，减少冗员，降低场馆运营成本。
收稿日期：2007-03-25
标签：财政拨款论文; 事业单位分类改革论文; 体育管理论文; 国有资产管理论文; 工作管理论文; 事业单位编制论文; 行政部论文;