论民主、效率与公务员制度，本文主要内容关键词为：民主论文,效率论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类历史上任何一个阶段的人事制度，都是同当时的历史条件相适应的，既是当时历史现实的反映，又是当时社会的客观要求。比如“禅让”制是同以狩猎为主的原始社会相适应的，“分封制”与“世卿世禄制”是同畜牧业和不发达的农业经济为基础的封建社会相适应的，“政党分肥制”是同人类社会开始向工业化迈进的资本主义社会前期相适应的。当人类进入工业社会和后工业社会，民主与效率程度都比较高的条件下，各国公务员制度的先后出现就成为历史发展的必然。
一
由整个行政制度决定，公务员制度在性质上具有政治（民主发展程度）和技术（效率高低）的双重属性。政治性和技术性是公务员制度的两个方面，只有坚持这两个方面的统一，才能正确把握公务员制度的性质。首先，如果不把公务员制度和国家的政治制度联系起来考察，否认公务员制度的政治属性，就会陷入纯技术主义的泥潭，就会迷失正确的方向。对公务员制度的纯技术主义观点及其实践，即使在二战后的西方国家也遭到了日益广泛的批判。然而，公务员制度之所以受到现代政府人事管理的青睐而为众多的国家所采用，最终还是取决于公务员制度在技术上的先进和有效性。因此，否认公务员制度的技术性，就等于否认公务员制度，就无法理解公务员制度是对现代政府人事管理的政治和技术这双重价值观进行耦合的结果。具体地说，是民主与效率在整个现代政府人事管理中的统一。这也揭示了现代公务员制度的实质精神——民主、平等、公正和效率。因此，公务员制度是由政治和技术构成的统一体，这个统一体的一端以民主为核心，另一端则以效率为核心。
技术主义有着由来已久的历史传统，即使是古代专制帝国的君主也意识到管理经验、管理技术和管理知识对于其统治有着生死攸关的意义，因而才有网罗天下英才的科举考试制度的出现。作为现代公务员制度最直接的渊源，我国封建社会的科举制度标志着古代社会政府人事管理的最高成就，直到19世纪中叶以前还一直处于领先水平。然而，久负盛誉的科举制度还是衰退了。究其根源，除了其操作上日趋僵化，深层的原因还在于科举制度不能适应日益发达的民主政治和效率经济的要求。于是，在所谓“明君”的时代里，科举制尚能发挥一定的作用，而当整个封建制度走向穷途末路时，科举制度的衰退也就不可避免了。因此，尽管强调技术可以带来效率，而且这也是公务员制度的题中之意，但它并不能导致公务员制度的必然产生。现代社会是民主和法制的社会，公务员制度是现代社会经济政治发展的客观要求和必然产物。
不少观点都认为，西方国家的公务员制度是在资产阶级完成工业革命后，在反对封建主义的斗争中确立的，或是在三权分立观念及其制度的基础上产生的，或是为了反对腐败而产生的。我们认为，这些观点尽管不无道理，但并未揭示西方公务员制度赖以建立的真实动因。西方国家公务员制度产生的真正动因来自资产阶级民主政治和效率之间的巨大冲突，在于资本主义国家的政治运行机制和经济发展之间的巨大冲突，这种冲突使资产阶级在民主与效率之间陷入了二律背反的境地。
资产阶级在革命取得胜利之后，以分权原则建立了自己的政权形式。在资产阶级革命中，通过洛克表达出来的政府观这时已深入人心，诸如作为“守夜警察”的政府，“管得最少的政府就是最好的政府”，政府只应该具有为数不多的重要职能等，都是这种政府观的体现。同时在经济上，古典经济学理论更是将政府排除在市场经济之外，而以“看不见的手”控制着整个社会经济生活。于是，政府职能和行为的简单以及政府规模的狭小就成为早期资本主义国家政府管理的基本特征。然而，随着资本主义社会经济的不断发展，随着各种只有政府才能胜任的新问题——劳资冲突、失业、救济、社会福利、国民教育、公共卫生等不断出现，政府的业务内容迅速地发展起来。政府职能拓展了，政府机构扩大了，政府人员增多了。这一切都表明，政府行政管理在社会经济生活中的地位和作用加强了。
与此同时，随着选举制度的广泛推行，无论是议会制国家还是总统制国家，都先后形成了政党政治。一方面，政党政治在技术上不断造成政府工作人员的大换血，无法造就有效的管理者，并导致了政府运行连续性的中断，从而提高了政府管理的成本，极大地降低了政府管理的效率。另一方面，政党政治的政治后果导致了“政党分肥制”的产生。这就是说，民主选举中获胜的政党一上台，便把官职作为战利品，进行合法地、公开地分赃，从而导致昏庸无能之辈纷纷登上极力宝座，使官场腐败不堪。此时所谓民主制度已成为一种隶属于腐败和低效的制度。因此，政府管理中的腐败与低效和社会经济生活的要求之间产生了巨大的反差，当时的政府管理不仅不能适应社会经济发展的需要，而且日益成为社会经济生活发展的障碍。于是，变革的时代便到来了。
带着对历史发展的敏锐洞察力，抑或是对历史发展的顺应，诸如马克斯·韦伯、伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺和卢瑟·古立克等思想家及改革家们，为了解决民主与效率之间的巨大冲突，提出了政治与行政二分的观念。他们指望由民主选举、政党政治及议会制来保证民主，并以在政治上中立的并受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官来提高效率。这种分工可以看作是西方公务员制度得以产生的历史根源。这样，民主和效率便在政治与行政二分法的观念中得到了统一。这种观念既是关于西方公务员制度的“预言”，也是西方公务员制度的理论原则。正是在这种背景下，西方主要国家在19世纪中叶到20世纪上半叶纷纷建立起自己的公务员制度。
这里，政治与行政二分，是对西方社会民主与效率冲突的回答。这一观点在西方直到二战为止都一直被行政学不加批评地接受着。也正是在这一观念下，行政在西方才成了“真正独立的技术性的”领域，众多的文官才成了这一领域的主人，而行政学也才得以从政治学中分离出来，成为一门真正独立的学科。因此，民主与效率的冲突以及政治与行政的分离，是我们理解西方公务员制度乃至西方现代行政及行政学的出发点。
二
20世纪80年代，社会主义中国终于拉开了建设有中国特色的公务员制度的序幕。由于社会主义民主与资本主义民主有着本质的区别，这就决定了我国的公务员制度与西方的公务员制度在根本属性上存在着本质的差异。
新中国的政府人事制度是在新中国成立后，根据社会主义改造和社会主义建设事业不断发展的需要，在中国共产党的干部路线、方针和政策的指引下，逐步建立和发展起来的。它继承了战争年代解放区和人民军队人事管理的优良传统和做法，借鉴了前苏联人事管理的一些经验。这一制度是与当时高度集中的、有计划的产品经济模式相适应的，它在社会主义改造和建设时期曾起过积极的作用。然而，当20世纪70年代末在中国大地上掀起了改革大潮之后，随着经济体制改革的不断深入，这种传统的干部人事制度的弊端日益明显地暴露出来，比如，管理对象过于庞杂，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与治事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍了人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法制。因此，人事制度的改革已是势在必行。
十一届三中全会以来，为适应经济、政治体制改革的需要，根据邓小平同志关于政治体制改革和人事制度改革的一系列重要思想，我国在人事制度方面进行了一系列改革。例如：建立了老干部离退休制度，废除了实际上存在的领导职务终身制，在一些地方还建立了机关岗位责任制，公开招考录用工作人员，用民主评议的办法考核干部，开展干部培训交流等等。这一系列改革为我国建立和推行公务员制度创造了基础条件。然而，这一系列改革虽然对传统的干部人事管理体制有所触动，在人事管理的诸环节上产生了较好的效果，在一定范围内提高了行政效率，但它毕竟属于一种粗略式的改革，且又缺乏整体配套，未能从根本上理顺人事管理体制内的各种关系，未能从根本上建立起结构优化的、科学的人事管理体制和运行机制。因此，在党的十三大和七届人大一次会议上，公务员制度就被提上了议事日程。而在党的十四大及八届人大一次会议上，建立并推行有中国特色的公务员制度的决心更加坚定，并在1993年10月1日正式实施了公务员制度。
由此可见，我国公务员制度的产生并非是来自对我国人事管理制度的技术要求，其产生已超越了人事管理的范围而演变为社会主义现代化建设的要求，演变为促进社会主义行政管理科学化、民主化、法制化的要求。
在经历了数十年的坎坷之后中国人终于认识到，贫穷、低效不是社会主义，高度民主也并不是社会主义的全部，标志着人类社会新阶段的社会主义是民主与效率的高度统一。只有这种民主，才能保证人民成为真正的主人。因此，我国的公务员制度从根本上说是在加速发展社会主义经济的呼唤声中逐步产生的。
西方国家建立公务员制度是对其“政党分赃制”、“官职恩赐制”的根本否定。而我国的公务员制度则是对现行干部人事制度的扬弃，现行干部人事制度中的那些为几十年的历史发展证明了的我国人事管理的基本原则、根本宗旨和优良传统（如党的领导、德才兼备的用人标准、全心全意为人民服务的宗旨、密切联系群众、为政清廉、艰苦奋斗思想等）仍将构成我国公务员制度的重要内容。
综上所述，纵观中西方公务员制度的产生，我们可以看出，公务员制度的双重属性决定了中西方公务员制度之间不仅有着质的区别，而且也有着可以相互借鉴、为各种性质不同的公务员制度所共同拥有的方面。