实证分析：制度认同与程序歧见的交织，本文主要内容关键词为：歧见论文,实证论文,制度论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D622 文献标志码：A 文章编号：1000—8594（2008）01—0018—04
我国社会主义政治制度为人民在国家政治生活中的主人翁地位提供了制度性保障，通过人民代表大会制、政治协商制度、基层民主自治制度等，尤其人民代表大会制度，是保障人民在国家政治生活中当家做主的最基本的政治制度。因为这一制度的建立，使我国人民摆脱了旧时代专制政治下被奴役的状态，有效地参与国家政治生活过程。不过，已经有许多学者注意到一个事实，就是关于人大代表选举的高投票率与公民对人大代表选举制度的实际认同之间存在相当程度的差距，这不利于我国民主政治的发展。事实是否如此？为什么会这样？是否只是因为我国传统政治文化的消极影响？如何改变这种状况？如果要推动我国民主制度的深入发展，这种状况必须改变。本文试图通过实证调研数据对这些问题进行初步探讨。
一、对人大代表选举制度的认同分歧与选举践行的态度分歧
我国的民主选举制度正式建立的标志是1953年选举法的颁布，至今已经历了半个多世纪的曲折发展历程。改革开放以来，我国的选举制度得到了很大的发展与完善，这是普遍的共识。但从我们的调查情况来看，人们对人大代表选举制度的认同度虽然很高，但认为是形式主义的比例也不低。请看一组数据：
表1 对人大代表选举制度的看法
很好 形式主义 好是好，但不完善 不知道 总计
人数 121443
635 195
1394
% 8.731.8 45.514.0
表2 对投票选举人大代表的参与程度
每次都参加了 有时参加 没有参加过 不记得了 总计
人数453 427 414 1041398
%
32.4 30.5 29.6 7.4
表3 您对参加投票选举人大代表的态度
单位要求参加就
主动积
参加，其实本人有时间
懒得 不知道 总计
极参加
并不愿意参加 就参加
参加
人数 342 408
326 123
1781377
% 24.8 29.6 23.7 8.9
12.9
从表1、表2、表3的数据看，我们可以得出这样的印象：
第一，对于我国基本政治制度的态度。大多数人对人大代表的选举制度持肯定态度。虽然不能将人大代表选举制度等同于人民代表大会根本政治制度，然而，这只是理论研究中的区分。事实上，在一般百姓的心目中，人大代表选举制度与人民代表大会制度是同一回事。由此可以推论，我国大多数公民对人民代表大会制度是持肯定态度的。当然，也有相当比例的人认为是形式主义，这并不表明是否定的态度，而是说明人大代表选举制度需要改进，尤其是在实质性的程序上需要改进。
第二，对国家政治生活的参与行为。实事求是地说，我国公民对国家政治生活的参与渠道并不宽泛，有效参与的途径不多，选举人大代表是我国公民参与国家政治生活最基本的、也是最主要的方式。从实际的参与比例来看，每次都参加了的人数还不到1／3。在各阶层中，以知识分子、国家管理者、工人的参与比例最高，均超过40％；而农业劳动者、私营企业主和个体工商者、企事业单位的一般职员的参与比例较低，都不到20％，其中又以农业劳动者、私营企业主和个体工商者的参与比例更低，只有12％多。
第三，对国家政治生活参与的心理倾向。实际上，这个问题从参与行为就可以得到说明。正常情况下（排除受到要挟情况下的不自主行为，也排除场景性的从众行为），人们的行为受自我的心理倾向支配，对选举人大代表活动的参与比例不高，也就反映了人们对该项活动的参与愿望不是很强烈。但为了更清晰地了解人们的该行为心理倾向，我们设计了上述问题。表3显示，人们对选举人大代表活动的参与积极性并不高，主动积极参加的只占到24.8％。那么，为什么不愿意积极参加？笔者不认为这是政治冷漠的心态，只是积极性不高而已。
二、对人大代表选举制度认同分歧的原因分析
从人性理论和利益理论来看，人们不应该对政治抱冷漠心态。体现在国家政治生活中，一般都有参与的欲望，因为政策制定和制度设计往往涉及社会的利益分配，即使不愿意亲自参与国家政治生活的人，也都愿意选择自己的政治代言人，选择信得过的人替自己参与国家政策制定等活动。从利益理论来说，驱动人们作为与行动的深层原因是利益需要。不论是马克思主义的宏观国家政治理论还是现代西方的个体政治行为理论，都表明一个事实：政治与利益紧密关联。
恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中，对国家产生的三种主要形式分析之后，做出了关于国家起源的概括性结论：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[1] 恩格斯的这段话明确道出了国家的产生是为了缓和阶级冲突，而阶级冲突就是利益冲突，根本的是经济利益的冲突。从国家产生以后，人们对国家政治生活的参与，无论以何种形式进行，根本动机都在于通过国家权威来确认与保护其既得利益，或重新配置有利于自身利益实现的机制。正如马克思说，有一种心理学，“正确地猜测到了人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[2]。而对于个人或社会团体的政治参与动机，现代西方政治学界普遍认为利益是“最具激发力量的一种因素”[3]226，且通常是主要因素。只要人们有利益需求，就会有政治参与愿望。
那么，在我们的调查中，为什么有这样大比例的人群不愿意参与选举人大代表的政治活动？这里，我们先做一个一般推理性的探讨。如果人们的政治参与愿望比较冷淡，通常状态主要是三种情况：
第一种，政治活动与自身利益没有直接关联性，或者关联性不大。这完全可以从利益理论和成本理论来解释。既然人们参与国家政治活动的根本动机源自利益需求，当这种活动与自身利益没有直接关联性的时候，其参与愿望会成正比例地下降。正如我在大会上观察到的情况一样，每当主讲人讲到工作酬金的分配方案时，人们都会听得全神贯注；每当讨论工作酬金的分配方案时，人们都会积极参与，无须动员。此外，如果这种参与虽然会给参与者带来某种利益，但比较参与成本与利益获得，预期前者高于后者，就会降低参与欲望。
第二种，对政治精英信任感的强化。现代社会的一个特点，是社会分工越来越细化，古希腊时期的那种国家政治直接民主制，在现代社会已经没有生存空间。随着社会分工专业化的加强以及国家由统治工具向管理机构的转变，国家政治管理的专业性也越来越强，尽管作为政治决策型的政治人才并不能等同于国家行政管理人才，但也需要某些专门知识为依托已成为不争的事实。因此，欧美社会在经历了近代以来的民主运动洗礼及民主制度的发展与完善后，国民的民主素养不断提高，然而，随着民主政治不断完善，公民对国家政治生活的参与热情却在消退，这种现象尤以标榜最自由、最民主的美国更为突出。对于出现这种现象的原因有多种解释，不过，上个世纪曾在西方盛行的精英民主论可以看做是对这种现象最有力的理论回应或曰导向。
第三种，政治效能感的弱化。美国政治心理学家威廉·F.斯通在其《政治心理学》的著作中指出：“一个人的政治功效感是政治卷入的更好的预测器。”[3]222 这一结论得到安格斯·坎贝尔及其合作者的有关抽样调查结果的支持。该调查结果表明，“投票总人数随着个人的政治功效感的增加而增长”[3]222。确实，当一个人认为自己的某政治行为无足轻重，或者认为自己的某政治行为毫无意义，那么他的“政治效能感”必然减弱，从而不愿意参与政治活动。根据我们的个别走访调查，不愿意积极参与选举人大代表活动的心理倾向，主要认为我国选举人大代表是形式主义，为什么说是形式主义呢？我们针对这种消极心理设计了一个问题：“如果您不愿意参加选举人大代表活动，是因为”？在我们列举的6个选项中，选择“对候选人的根本不了解”排第一位，达46.4％，远高于其他选项的选择比例。由此我们认为，那些说选举活动是形式主义的人，主要原因在于对选举程序有意见。结合表1看，对选举制度本身不满意的人只是极少数。
在很多学者的相关论述中，将我国人民政治参与积极性不高主要地归因于传统政治文化的影响或经济根源。我们的调查结果表明，相当程度与民主程序设计相关。实事求是地说，对于程序重要性的认识，我们落后于西方。在我们的政治制度设计中，从一开始，在指导思想上就有一定的片面性，如注重根本制度，相对忽视具体制度；注重理性价值（或曰“目标价值”），相对忽视工具价值；注重制度的框架构建，相对忽视制度的程序构建；注重权力的纵向结构性配置，相对忽视权力的横向结构性配置；注重权力集中的有利面，相对忽视权力集中的负面影响。当然，我们可以有很多理由解释重视的方面，却很难有通透的理由解释所忽视的那些方面。这不是制度设计者们的过错，而是根深蒂固传统文化的影响使然。当然，有了民主制度和民主程序，也并非意味着一劳永逸地建立了实质意义的民主。因为，实现民主不仅在于制度设计和程序设计，而严格按规则执行程序或修订程序也是非常重要的。因此，实质民主和程序民主实现的最终保障有赖于法治。
民主程序对实现实质民主的影响是显而易见的，如果对代表候选人根本不了解，实际上就无从自主选择。坦白地说，与改革开放之前相比，我国的民主政治确实有了很大进步。比如在选举程序上，对代表的选举，从过去没有选择的选举发展到现在有一定选择的选举，这为实现实质民主前进了一大步。但是，真正的选举应该是建立在实质自主的基础上，就是说，建立在真实自主选择的基础上。而真实的自主选择，必须具备两个前提条件：一是有可供选择的对象；二是对候选人的了解有利于理性地选择。可直到今天，我们对人大代表候选人的了解依然极其有限，了解的渠道主要是通过一张列举了候选人性别、年龄、工作单位、学历、政治面貌等简单信息的表格。从心理层面说，自主是人的本能倾向，行动主体的自主程度影响其积极性，自主程度高其积极性会成比例地提高，如果行动主体不能自主，则会扼杀其积极性。可以说，在当前阶段，民主程序中存在的缺陷成为我国民主发展的主要障碍，甚至在某种意义上说，是人民当家做主制度活力的阿基里斯之踵。
三、发展民主政治的突破口：进一步完善人大代表选举制度
人民代表大会制度是实现我国人民在国家政治生活中当家做主的根本的政治制度，选举人大代表，是人民代表大会制度的重要内容，是人民代表大会制度机制运行的基础性程序。可以说，作为现代民主政治的基本运行机制，选举是一个关键性的环节，因而具有重要的政治作用。然而，在民主制度的设计上，我们过分强调根本性的制度，而忽视制度的具体环节和保障制度目标实现的程序设计；过分注重制度的本质特征，而忽视制度建设的一般规律；过分倚重制度的理想性，而忽视制度的现实生命力。因此，具体到政治民主化方面，尽管建立了一系列的根本制度保障人民在国家政治生活中的主人翁地位和作用，可事实上，公民对国家政治生活的参与的积极性由于具体体制的不完善而大受挫折，并由此产生对国家政治生活的疏离感。从当前的实际情况来看，发展民主政治的突破口在于进一步完善人大代表选举制度。根据笔者的口头了解，许多人表示，如果对人大代表候选人了解得多一些，将大大地提高他们参与选举投票的主动积极性。虽然政治体制改革与完善是一个系统工程和配套互动工程，但在具体环节和步骤上，却是可以有着轻重缓急和孰先孰后的安排。在当前最切实可行也是最为迫切改革的具体环节就是在人大代表的选举过程中有效扩大选民对候选人的知情权和选举权。在这方面，现阶段我们可以从以下几个方面入手。
1.在充分尊重选民意愿的基础上产生代表候选人
选举本身就是选民的意愿表达和政治诉求途径，选民的意愿正是选举所要体现和达到的本质目标。选民意愿在选举中体现的广泛程度、充分程度和均衡程度，直接关系到选民的民主权利的实现，关系到公民政治参与的效果。
审视我国目前的选举程序，虽然改革开放以来在人大代表的选举程序上不断地改进与完善，但至今的实际情况依然是，从人大代表候选人的提名和酝酿，再到正式候选人的确定等各环节中的有关法律无不充满着组织、管理的色彩，而打上深深的“权力”烙印。似乎选举制度本身不是权利保障制度，而是权力分配制度，是对选举活动的组织与管理制度。以至在选举实践中，不乏有人、甚至许多人将选举活动当成组织上的认识安排活动。也许正是这个缘故，在选举实践中并不提倡民间团体或公民个人主动参与代表候选人的竞选，从而使得人们在选举过程中看到的是形式，重视的也是形式，理解的还是形式，因此在选举人大代表这个关乎个人政治权利实现的首要环节，人们主动参与的积极性并不高，多数选民和代表常常是按组织的意图机械地投票。
毫无疑问，将选举活动视为组织上的人事安排活动违背了民主政治的基本精神，违背了现代宪政的基本原则，因为它忽视了选举的权利本位，而将选举权力化。
当然，在完善代表候选人的提名程序上，并不是提倡无政府主义式的蜂拥而上，而要处理好政党、人民团体和选民提名的关系。三者提出的代表候选人应同等地受到组织选举部门的重视，必要的时候，还应将政党和人民团体提名的候选人控制在一定的比例范围内。应当鼓励选民联名提名代表候选人，应当允许选民之间的联系与沟通，当然，在缺乏民主传统意识的我国，在选举过程中也要注意防止选举被民间资本所控制的情况发生。
在直接选举中的提名推荐和协商确定代表候选人工作阶段，要切实尊重选民的民主权利，发动广大选民推荐出自己信任的代表候选人。代表候选人名单公布后，选举委员会组织该选区的各选民小组酝酿协商正式代表候选人工作中，参加协商的选民应具有广泛性，能够代表该小组的选民意见。协商时应充分尊重选民意愿，做到反复讨论协商，当多数选民的意见一致后，确定正式代表候选人名单；如果不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，可以进行预选。整个过程必须做到公开公正，才能赢得选民的信任，激发他们的参与热情。
此外，还应当完善候选人的介绍与宣传程序，使选民对候选人有一定的了解，只有基于一定程度了解基础上的选举投票，才能够真正体现选民的自主选择，才不是盲从的投票行为。应当在一定途径和一定范围内，提倡候选人向选民介绍自己的特长，宣讲自己对国家有关政治决策的观点、思考和主张，使选民对候选人有关方面有着更深了解，这也是日后选民对代表履行职责进行监督的一个参考指数。
2.逐步引入竞争机制以提高代表的参政能力
从人民主权理论来说，人民只有在充分行使了对国家公职人员的选择、监督、罢免权利，国家权力才能真正体现人民主权的性质。可见，人民主权实现的第一个环节就是选举，因而，人民主权理论反映在选举过程中，实际是一个选择委托代理人的过程。20世纪美国著名政治学家萨托利在界定选举的作为时就说过：“简单地说，选举不制定政策；选举只决定由谁来制定政策。”[4] 人民通过选择权力行使的委托代理人，将自己的愿望转换成要求，通过委托人进入政治决策系统，使自己的愿望和利益得到表达与实现。然而受人民委托的政治代理人是否会为他的委托人表达要求和争取利益呢？这首先就涉及一个重要问题，即人民选择的政治代理人是否反映他们的真实选择或理性选择，随后的问题才是约束和监督。解决选择问题的首要前提条件是两个：（1）人民对他们的选举对象的政治主张和政策观点是否了解。（2）人民对他们的选举对象是否有比较和选择的余地。
人民选举政治委托代理人的结束还并不能真正意味着人民主权的实现，人民还必须对政治委托代理人的职责履行具有一定的约束力，而这种约束力主要来自人民的监督权和罢免权。
可见，无论从选举的实质意义还是程序意义来说，候选人之间的竞选都是必要的。有差额的选举必须伴随着竞选。竞选的过程，一方面是选举人对候选人了解的过程、沟通的过程，这个过程也是选民比较、挑选符合自己愿望和要求的代言人；另一方面是候选人将自己的政治主张和政策观点向选民传达的过程，也是一种口头承诺的过程，候选人在争取选民信任的同时，也等于宣布自己愿意承担的社会政治和社会道德责任。可以说，如果在选举中没有候选人的竞选这一重要环节，选民无从对候选人进行比较和选择，这种选举也就失去了它的实质意义，而只是具有形式意义。如果没有竞选这一重要环节，选民无从了解候选人的有关观点和主张，事后也就无从对候选人进行委托代理责任意义上的监督。因为候选人并没有向选民公开宣布过自己的观点和主张，这等于候选人对选举人是没有承诺的，没有承诺也就没有约定性责任，所有的只是良心责任、道义责任，所以，我国公民中许多人将人大代表只是看做一个荣誉头衔，不无道理。
当然，竞选并非是照搬西方式的选举，而是要探索一套适合我国国情的竞选程序。比如，在我国现阶段的直接选举中，稳步有序地引入非对抗式竞争机制是很有必要的。从当前选举操作程序来看，比较有效的竞争应该在宣传介绍代表候选人阶段展开。选举委员会除召开选民小组会由推荐者向选民介绍代表候选人、印发书面介绍材料、在有线电视和报纸广播上进行介绍外，组织候选人与选民见面是引入竞争机制的很好的宣传介绍方式。在见面会上，候选人做表态发言，回答选民提问，接受选民考量。为让宣传介绍工作能有更大的范围和更好的效果，应当允许候选人通过多种途径进行自我宣传介绍活动，如发放自我宣传品、对参政设想进行演讲、竞选人之间的辩论等。选举工作机构对其宣传介绍活动进行监督，并在法律法规许可范围内给予指导、支持和帮助。通过竞争，选民既可以直观感受候选人之间的水平和能力的差异，也可以根据候选人的言论内容确定谁更符合自己的意愿，并选出政治素质相对较高、参政能力较强并能够代表自己利益的代表。
收稿日期：2007—08—18
基金项目：2006年教育部社科基金研究项目《当前中国社会阶层的政治心态与和谐政治的构建》的阶段性成果（06JA710011）
注释：
① 对本文调查数据的简要说明：（1）取样时间：从2004年至2006年。（2）取样对象的构成：样本调查主要涉及产业工人、国家和社会管理者、农业劳动者、知识分子、私营企业主和企事业单位一般职员六大社会阶层。（3）样本数量：有效样本总量为1495份，除了私营企业主阶层的样本数量只有67份外，其他各阶层的样本数量基本均衡。（4）具体阶层的样本结构：农业劳动者不包括农民工，是在农村从事农、林、牧的生产者，并在取样时注意到该阶层内部收入级差的代表性；知识分子阶层的样本主要取自高等院校的教师；产业工人的样本主要取自国有企业和合资企业的第一线生产工人；管理者阶层的样本主要取自机关、事业单位的处级和科级干部。（5）样本地域：广东省。（6）分析样本使用的软件：SPSS统计分析软件系统。