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我国的航运管理体制是在计划经济条件下逐步形成的。虽然改革开放20年来，随着对航运管理的需要有了一些变化，但都不是实质性的。从总体上说，我国现行的航运管理体制仍然不能适应我国建立社会主义市场经济的要求，不能适应在这一经济体制下，政府对规范我国航运市场应该实施的有效管理的要求。今年，各级政府面临机构改革，许多航运界的人士对如何构造新的航运管理体制十分关注。在此，我作为从事航运管理工作多年的一名老兵，根据我对我国建设社会主义市场经济的粗浅理解和对其他一些国家有关情况的了解程度，谈谈我的看法。目的是引起航运界领导和专家们的思考，而不在于我所发表的观点是否完全正确。
一、我国航运管理体制的沿革和基本现状
建国以来，我国的航运管理体制基本上实行的是中央管理全国的航运事业，包括远洋、沿海和内河运输。其中沿海和长江干线以中央政府管理为主，其他内河以地方政府管理为主，大体可以分为以下阶段：
建国初期是新中国国民经济的恢复时期，中央政府对远洋、沿海、长江干线、珠江、黑龙江水系实施管理并直接组织客货运输，分别设立直属交通部的长江航运管理局、珠江航运管理局和东北内河航运管理局。
1963年至1966年一个较短暂的时期，中央政府对从事沿海运输骨干企业和大的港口曾经通过设立地区性区局的形式实施直接的港航统一管理，并组织港航生产。但1966年至今再未设立中间地区性的管理机构，而由中央政府直接分别管理航运和大的港口。
1957年，我国经济得到较好的恢复和发展，珠江、东北内河航运管理局下放地方政府管理。
1984年，我国正处在改革开放初期，长江航运实行港航分管，成立长江轮船总公司经营长江干线客货运输。长江航运管理局作为交通部的派出机构，按交通部的委托对长江干线的港口、运输、航道、水上安全和通讯实施管理，并协调沿江各省之间的运输事宜。
80年代中期，中央政府在珠江设立隶属于交通部的管理局，协调广东、广西两省有关航道维护建设和航运方面的工作，但实质性的管理仍然由两省政府实施。黑龙江水系的航运由于涉及到中苏界河运输事宜的原因，再度通过直属交通部的黑龙江航运局由中央政府直接实施管理并经营客货运输。
自1999年1月1日起，黑龙江航运管理局再次移交地方政府管理，但开放水域（即沿海、长江干线、珠江干线、黑龙江水系）的水上安全监督仍由中央统一实施管理。
目前，我国航运管理体制的基本格局是：
1.交通部主管全国的航运事业，主要包括航道、运政、港口行业发展政策的制定，法律、法规的起草和实施，开放水域的水上安全监督、船舶技术检检和防污染等。
2.各级地方政府交通主管部门分管本地区的航运行政管理。
3.大多数水网地区（广东等省除外）省级交通主管部门下设航运（航务）管理局，具体实施本地区内的航运行政管理，主要包括航道、运政、非开放水域的水上安全监督和对中小型港口的管理。除江苏等省外，航道、运政、水上安全监督都各设立有规费的稽征队伍。37个沿海、长江干线主要港口的港务局是属交通部与当地市政府领导、以地方政府为主的双重领导的港口行政管理机构，目前大多数政企不分。
4.市、县级的人民政府交通主管部门下设的航道、运政、水上安全监督和港口的“三门一牌”或者“四门一牌”的航运（航务）管理机构，对本地区的航运实施统一的行政管理。安徽等省的市、县级运输管理机构直属省级航运管理局。
一部分非水网地区未设立专门的航运管理部门，由各级交通主管部门直接实施管理。
5.国务院交通主管部门在长江干线、珠江分设的派出机构，按照交通部的委托分别实施行政管理和省际的协调工作。其中长江航务管理局下设长江航道管理局和港航监督局。为保证航道养护费和船舶港务费的征收，两局以下各设有行政性收费的稽征队伍。
我国现行航运行政管理体制简图如下页框图所示。
二、我国现行航运管理体制的主要弊端
我国现行航运管理体制基本上是在国家计划经济体制的框架下形成的，其主要特征是以针对企业的管理为主。国务院交通主管部门主要针对国有大型航运企业实施管理，各地方政府交通主管部门则主要管理地方国营、集体企业和个体船户。在计划经济条件下，以直接分配客货源、组织企业的运输生产为主。在逐步向社会主义市场经济的过渡阶段，客、货源的配置逐步走向市场，但到目前为止，中央和地方政府主管部门仍然平衡部分客、货源，各级政府的价格和交通主管部门对运输价格的管理仍然针对不同性质的企业进行分工管理。随着我国经济体制的改革，我国航运管理的方向在逐步向行业过渡，这主要体现在市场准入的管理方面。近两年以来，随着国家政府机构的改革，水运行业的行政管理处于逐步重视行业政策的研究和以市场为对象实施管理的观念转变阶段。建国以来的50年中，我国的航运管理体制曾经为组织我国水上运输，为国民经济和对外贸易服务作出了重大贡献。也可以说，我国航运管理体制的沿革是与我国国民经济的发展要求相适应，而且随着国家总体经济体制的改革逐步演变的。
当前，我国正处在建立和完善社会主义市场经济的阶段。首先，市场经济是以市场配置资源为主要特征的，政府行政管理部门的任务是针对市场实施规范性的管理，引导市场与国民经济的需求相适应。这就与在计划经济体制下政府直接组织企业按计划从事运输生产产生了根本的变革，政府行政管理部门的管理观念、管理对象、管理方式也应随之发生根本的转变。这就是我国自十一届三中全会以来反复强调的“改变观念”和“转变职能”的问题。其次，市场经济是法制经济，要对市场实施有效的管理，必须要有相应的完善的法制。法制至少应包含两个方面的内容：具有较为完善的法律、法规；保证这些表现在文字上的法律、法规得以贯彻实施的检查监督机制。交通运输与其他商品生产和销售经营有着完全不同的特点。其最为突出的是流动分散、跨地区经营，是难以按行政区域划分的统一市场。因此，根据我国社会主义市场经济体制的要求，国家对于航运市场的管理，应该针对航运市场和航运业这一突出特征，建立与之相适应的管理体制，对我国统一的航运市场实施管理。
我国现行航运管理体制的主要弊端有哪些呢？
第一，缺乏强有力的检查监督机制，以保证我国现有航运法律、法规的贯彻和实施。在国际航运方面，对违反现有法规的行为没有专门的机构实施有效的检查监督职能；在国内航运方面，各级政府交通主管部门专门从事航运管理的机构不具备执法主体资格，难以有效地行使航运检查监督职能。因此在我国的航运管理方面，现在的法律法规尚未形成较高的严肃性和权威性，这是我国航运市场表现不够完善、不够规范的主要原因之一。
第二，现行的航运管理体制存在着明显的地区间的分割，与全国统一的航运市场的特征不相适应。长期以来，我国的航运管理是按行政区划针对企业实施管理的，因而存在着中央与地方、地方与地方、部门与部门之间的保护，不利于公平、公开、统一航运市场的建立。特别是在向航运企业和个体船户征收规费作为航运管理部门经费来源的情况下，这种保护和不公平的管理更加难以使我国航运市场真正走向规范和有序的轨道。
第三，交通部设在长江和珠江干线的派出机构职责不够明确，其经费来源无正式渠道，难以保证管理职能的有效发挥。长江航务管理局除长江干线航道的维护和管理、水上安全监督方面有实质性的管理之外，对长江干线水运市场、港口的管理职能是不够明确的；自1984年港航分开以来，该局的经费来源也一直没有固定的、正式的渠道，使其难以具有较高的权威，发挥代部行政管理长江干线和协调沿江各省航运的职能，而且机构庞大，冗员严重。珠江航运管理局虽然人员不多，机构不大，但与两广航运主管部门职能交叉、重叠，没有实质性的管理工作，也难以起到协调两省航运的作用。
在许多市场经济完善、航运发达的国家，其航运管理体制的设立都是针对统一市场的。美国在国际航运方面除有其运输部作为航运政策的研究、决策机构外，还设立了层次很高的联邦海运调查委员会，对国际航运中的违法、违规行为实施调查、监督和处罚，以保护本国的航运和贸易利益，是一个强有力的执法机构。荷兰王国及欧洲一些国家的政府交通或运输主管部门除设立行业政策的研究和决策部门外，同时设立较为庞大的检查监督机构，以保证有关航运法律、法规的实施。荷兰王国的交通、公共工程和水运管理部内设立一个货运总司，统一管理各种运输方式的货物运输市场。在这个总司中设立了两支检查监督队伍，即荷兰航运监察和荷兰交通监察，专司航运安全和铁、公、水、航空所有货物运输的检查监督职能。荷兰的国家水上警察还配合这两支队伍进行十分协调和默契的合作。欧盟的法律法规对于成员国和成员国的公民来说是极有权威的，其中重要的原因是具有完善而系统的法律法规体系和保证这些法律和法规得以实施的欧盟委员会的管理和欧盟法院。
综上所述，我国的航运管理体制应随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善而与之相适应。一方面，我们应借鉴世界航运发达和市场经济较为完善国家的成功做法。但另一方面，我国又是一个幅员辽阔、内河航运资源丰富的国家，我国航运体制的变革和设立应该结合我国的历史和现实，在深刻研究现有体制的基础上，形成既适应市场经济一般要求、又符合我国国情的航运管理新体制。这是我们应该十分明确的指导思想。
三、设立与我国社会主义市场经济体制相适应的航运管理体制
鉴于在社会主义市场经济条件下全国航运市场的统一性，荷兰航运专家曾建议，我国应通过法律设立全国统一的直属中央政府的航运执法队伍。如果能够建立一支全国统一的执法队伍，行使对全国航运市场的执法职能是很理想的。但是我国幅员辽阔，内河航运资源丰富，现有的通航里程达到11万多公里，沿海岸线近2万公里。如果实施统一管理，这支队伍将过于庞大，本身难以管理，也不符合我国航运管理的惯例，不容易为各方面所接受。笔者认为，设立我国航运管理新体制的基本框架应该是：国务院交通主管部门主管全国的航运事业，其中通过立法建立其直属的以国际航运为主的检查监督机构，行使航运执法主体的职能。国内航运管理以省级政府交通主管部门为主，最好能设立直属的统一的航运执法队伍，以减少现有体制存在的地方割裂的弊端，充分发挥水网地区现有航运管理队伍的作用，加强对航运市场的执法力度。其中地方和县级交通主管部门对航运的主要管理职能是对本地区内航运基础设施的建设和维护实施管理。我国交通和车辆税费改革即将出台，在航运的主要行政性收费即将为燃油税所取代并由中央和省两级财政管理和分配的条件下，形成这一以省级政府直接管理国内航运市场的体制应该是有条件和具备良好前提的。
除此之外，从精简、效能的原则出发，不必在所有的跨省河流设立直属中央政府的航运管理机构或派出机构。长江干线是我国航运主干线，跨越六省两市，承担着我国经济发达地区相当比重的物资运输。由中央政府设立机构实施统一管理，保证其水上安全和航运的畅通，协调航运市场的活动是必要的。但只以两省航运为主的河流，通过两省政府航运主管部门协调，完全能够很好地实施管理，不必设立专门的机构。事实上，在我国历史上，珠江、黑龙江、京杭运河（跨越三省）、汉江等不少跨省河流基本上也都是以地方为主分别管理和协调有关航运事宜的。莱茵河是跨越五国的国际河流，莱茵河航运中央委员会也只是在《曼海姆公约》的规定下实施协调的机构，专职的办事人员不过十几名。各国境内的航道是由各国政府自行负责维护的，航运安全和航运市场的检查监督也是由各国政府航运主管部门实施的。有明确的公约和规定，有欧盟总部和欧盟法院，莱茵河航运中央委员会的主要工作量对莱茵河航运进行协调。同样，即使我国在长江干线设立中央政府的派出机构，除保证长江干线的水上安全和航道畅通所需的管理和维护队伍外，在国家法律和法规的框架下，也只剩下省际的协调职能，派出机构不应该如同现在这样机构臃肿、人浮于事，这不但使航运管理成本极高，而且容易造成与地方政府之间的职能交叉，难以树立良好的威信和进行有效的协调。
按照上述思路，我国航运管理新体制可以用第6页之简图表示。
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