中国社会转型进程中的公共财政改革，本文主要内容关键词为：中国论文,公共财政论文,进程论文,社会转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于何谓转型期，理论界或官方都没有给出一个明确清晰和权威的界定，一般的观点认为，我国于1978年进行改革开放，其后就进入了一个转型时期。在这一时期中，社会环境面临着形态、模式等的变革，发生了历史性和延时性的置换。经济上是由传统的社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，政治上是集权政治向民主政治的发展，文化上鼓励创新、多样化……转型是一种深度的变迁，对各方面的影响是广泛和深远的。在这种社会转型的大背景下，政府与市场之间的互动关系成为调节政府与社会转型之间关系的核心作用力。行政控制型政府向公共服务型政府的过渡，市场管制型政府向导入企业家精神政府的转变，财政体制的公共化转型将成为促进社会和谐转型，降低社会转型成本的催化剂。
一、中国财政体制的顺利转型是实现我国社会转型的助推器
从政府与市场的关系来看，政府和市场的关系可以说是现代政治学和经济学研究的哥德巴赫猜想，自古至今各家各派都有不同的见解，也举出了不同的政策主张，早在亚当·斯密时期，政府的职能主要是一个守夜人的角色，也就是说企业和政府之间有一个围墙，围墙里面都是企业的事，围墙之外是政府的事。政府自报平安，也就是大家形象说的“平安无事”就行了。到了1929年世界发生了大的经济危机，凯恩斯主义日渐占据统治地位，主张政府对市场、对社会进行全面的干预，也取得了相应的效果。到后期，特别是80年代，弗利德曼的货币主义占据了统治地位，政府日渐和市场分离，现代政府和市场之间又相互渗透。政府的主要职能在于提供公共产品和市场环境，同时对经营中的过程某一方面也日渐进行干预。
目前，在知识加速，资本、资源和人力等生产要素流动的背景下，全球化不仅是一个复杂的、多层面消除世界与空间限制的过程，也是一个密集化和网络化的过程。全球化将世界推向历史性的转型，是蕴涵着向高度的知识化、开放化和创新化社会转型的过程。在中国社会由高度管制的计划经济向市场经济转变、转换时空高度压缩的特定背景下，政府职能转型的成功与否直接影响着社会转型的方向与结果。因此，社会转型的复杂性对政府职能的履行提出了更高的要求。政府职能的迅速转变，要求中国财政体系迅速转型以适应新时期中国发展的需要，根据公共需求提供公共产品与公共服务，当前转变政府职能必须以强化政府的社会性公共服务职能为落脚点。强化政府的公共服务职能，正常发挥政府功效需要依靠财政所提供的物质支持，政府对财政政策的正确选择正是实现社会秩序重新构建的关键环节。虽然，我国财政理论界从1999年起开始公共财政的集体讨论，经过几年的思想碰撞，财政学界普遍认同了公共财政这一新型的财政管理模式，并着手进行公共财政体制改革的框架性设计，可是，中国当前的财政运行体制仍然没有脱离计划经济思维模式的羁绊，整个财政领域暴露出严重的问题，往往集中表现为财政体制的统包性、财政机制的依赖性、财政政策的封闭性、财力分配的粗放性。如此财政状况必然会严重阻碍社会转型的顺畅进行，政府必须正视现存问题，依据对社会转型的科学分析，大力推动公共财政体制的建立与完善，以推动我国社会转型的顺利进行。
二、公共服务性是中国财政体制转型的价值取向
20世纪70年代以来，世界范围内掀起了规模浩大的新公共管理改革热潮，政府和公共部门由于规模巨大且具有垄断性，使得政府协调管理困难。庞大的政府雇员队伍既是选民，又是管理对象，这使政府管理中出现失调、官僚主义和效率低下现象，导致公众不满，对政府的信任感下降。传统的政府行政理念和以官僚制为基础的行政模式受到了严厉的批判，如何改进政府公共部门绩效，以最经济的手段、花最少的钱，提供更优质的服务，成为公共部门行政管理中亟待解决的问题。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，“新公共管理”站在“企业化政府”的高度上，将社会公众与政府的关系，定位为新型的“公共受托责任”关系。它认为，政府公务人员应该是负责任的“管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，增强对社会公众需要的响应力。
为实现公共责任和顾客至上为理念的公共财政改革，提高政府公共管理和公共服务能力，发挥政府在社会转型时期的主导作用，需要集中解决以下主要问题：第一，研究和界定中央与地方在公共服务供给方面的财权、事权，使财权和事权相对称，进一步实行有效的转移支付并强化地方政府在公共服务中的作用；第二，要加快公共财政体制建设，使财政支出和一部分社会资金逐步向义务教育、公共医疗、社会保障等社会公益性项目倾斜，实现人人都享有基本公共服务的目标；第三，要实现政府社会管理理念的创新，积极推进公共服务的市场化、社会化，高度重视绩效评估在公共服务创新中的作用，以不断提高公共服务水平。
三、实现财政的六大转型是打造公共服务型财政的重要手段
(一)增强财政透明度，打造人人看得见的阳光型财政。根据Kopits和Craig(1998)的分析，财政透明度主要包括制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面。制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度，作为政府行为最重要的环节，财政政策透明成为改善政府治理水平，提升公共政策效率的基本条件。通过政府对公众和公众对政府之间的信息交流的公开性、及时性和充分性，减少信息不对称，而且促使政府对公众提供公共服务的方式、数量和质量发生根本性转变，从而提高政府的回应力，增强政府的合法性，提高公共服务的质量和效果。财政透明度的一个重要特点是借助财政信息公开所有政府活动。由此，政府一切行为成为“阳光下的行动”。这对政府责任意识是一个有力而有效的鞭策。同时，对于社会公众而言，只有建立充分透明化的政府治理和财政制度，才能使公众在广泛参与政府治理过程中形成制约和监督的力量。通过政府“合理”决策程序，增强与公众信息交流的“诚实性”和“共同理解性”，以促进财政决策系统的科学化。
(二)顺应国际游戏规则，打造人人看得懂的标准化财政。在经济全球化和我国已经加入世界贸易组织的大前提下，我国的财政问题不再单纯是我国一国的内政问题。特别是随着对外开放步伐大大加快，涉外业务事项采用较多的现代化资金运行方式，要求我国必须按照国际统一规则办事，提高预算的透明度和有效性，与国际接轨。与世界接轨的宗旨就是要按照国际通行的惯例和规则统一财政的计量口径，统一财政的运作流程，统一财政的评价标准，让公众享受到世界通行标准的公共服务，在政府施政的区域内打造一个标准化财政。标准化财政的关键在于财政数据统计与发布的标准化和财政业务流程的标准化。所谓统计与发布的标准化是指尽快采用世界通行的权责发生制会计体系代替目前的收付实现制会计体系，按照国际通行的政府会计准则统计各级财政的存量和流量；规范我国预算内财政与预算外财政的核算，最终实现两者的无缝对接，形成世界通用的财政报告文本，便于不同国家间的财政数据的对比和解读。所谓业务流程的标准化是指政府本身服务的标准化，即政府为公众和社会群体服务时执行统一的标准，使公众享受到相同的服务，避免当前财政管理工作中流程种类繁多、功能冲突、缺乏系统所导致的财政服务差异。推行标准化财政，可以避免中国误读情况的发生，为中国的社会转型提供良好的国际理解和支持环境。
(三)提升政府公信力，打造人人信得过的公信财政。在法治社会，权力必须受到约束，只有在权力不被滥用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。①哈耶克也指出：“法治的基本点是很清楚的：即留给执掌权利的执行机构的行动自由，应当减少到最低限度。”②政府财政行政机构拥有的自由裁量权越大，越容易导致不符合公众利益的结果出现。在政府行为不受约束的情况下，政府对经济人的承诺(commitment)变得不可信(not credible)，这就是通常老百姓所担心的“政策多变”。在经济学上这种现象称之为政府的“不可信承诺问题”。事实上，这往往是一种“双输”的局面。由于激励的下降，经济不发展，政府的税收往往会因此减少而非上升。所以政府不受约束后也会有损于政府的自身利益。反之，当法律可以约束政府行为时，经济实体就有经济自主权可言。通过法治限制政府的权力，约束政府的行为，就会使得政府的承诺变得可信。结果政府的公信力上升，老百姓积极性上升，必然使各种有利于社会转型的政策得到百姓的拥护，可以有效地避免信息不对称情况下所采取“上有政策、下有对策”的策略所造成的卢卡斯理性陷阱，最终出现双赢的局面，为社会转型的顺利进行提供有利的政策推动。
(四)避免市场失灵，打造人人享受的社会普遍化财政。正是因为“市场失灵”现象的存在，市场机制才难以在一切领域发挥作用，因此需要国家以社会和经济管理者的身份从国民私有财产中取得收入，提供满足公共需要的产品与服务，以弥补市场竞争下个人难以负担的支出或解决的问题。如基本的温饱问题；如社会保障、义务教育、公共卫生、初级的市政建设问题；再如相对处于较高层次的文化、娱乐、体育、社会参与、中档的市政建设等方面的需求，都是公共财政发挥作用的领域。如果公共财政的职能到位，社会成员的需求得到恰当满足，社会就会更加和谐稳定。对于公民基本权利的关注是政府不变的主题。历史经验告诉我们，权力不会时刻铭记民生权利的基础性地位，甚至会走向反面。因此，在制度上保障国民权利之本源性地位，是确保权力与权利关系中统一超越对立，依存变为互动的路径。“以人为本的科学发展观”与建设“和谐社会”思想的提出，要求公共财政在全社会范围内，构建社会普遍服务体系，能够使国土范围内的任何人在任何地方、任何时候都享有平等的人文基本权利，都能以承担得起的价格享受基本的同质的公共服务，分享现代化的成果。应该说，社会普遍服务体系的构建为社会的全面进步提供了安全底线，为社会的和谐发展提供了良好平台，是社会转型顺利进行的保障。
(五)实现扁平化管理，打造人人监督的权力制衡财政。随着经济的不断发展，从现代政府管理的角度来理解，在公共管理领域，政府应为财政搭建一张无形的“权力制衡之网”，通过组织流程再造和专业化分工，实现预算资金分配权的科学合理配置。通过专业化的技术和岗位分工，促使财政管理活动内部各环节之间以及各机构之间实现彼此协作、相互制衡。首先，为获得更加广泛的管理自由权和资源控制权，公共财政管理将不再单一而机械地执行上级的指令，它还必须考虑人大、政协、地区领导、专业人士、公众以及其他相关部门对它们提出的各种要求，并做出及时的回应。通过引入第三方社会公众监督机构运用的部门外权力来制约财政部门的权力③，逐步把自上而下的单一链条式决策模式转变为面向多元利益群体的网络扁平化决策新模式。其次，从权力制衡原理出发，通过财政部门内部的业务流程再造导入业务制衡机制，对各个岗位和环节的衔接做出明确界定，划清责任界限，流程制衡建立监督制度，实施对权力的有效监督。只有这样，才能减少社会转型中的公共财政政策的推行阻力，使政策的有效性和持续性得以增强。
(六)鼓励民众参与，打造人人能够参与的民主化财政。民主参与不但是现代国家民主政治发展的必然要求，而且是现代公共政策决策系统的重要组成部分。公民对公共决策的直接参与既是公共行政民主取向的突出表现，也是其重要的制度保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共政策来说，没有公民的直接参与，公共财政政策往往缺乏对公民需求的了解及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政民主、公正的价值取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该政策本身非常正确，也达不到理想的政策效果。因此，在社会转型时期公共财政政策制定过程中，发挥广大社会民众的民主积极性，增多参与主体，扩大参与途径，不但对公共财政政策的民主化和决策的科学化有重大的理论意义，而且对确保公共政策“以人为本”和“公正”的价值取向具有很大的现实意义。
四、公共财政六大转型的最终目的是要防止现代化进程中的社会断裂
在中国社会转型的历史进程中，社会结构的变迁、利益分化、高收入地区与社群与低收入地区与社群的相对贫富两极分化，不可避免的造成了越来越多的民众自愿(如盲流现象)或非自愿地(如下岗、企业破产导致的失业现象)从原有生存结构中脱离出来，由于社会经济发展的程度远远还不能使新的生存结构足以容纳从原有生存结构中游离出来的社会人群，这样，那些既脱离原有生存结构又无法被新的生存结构所吸纳的社会成员，就成为“游离态”的社会人群，收入分配差距的拉开，随着“文化鸿沟”、“教育鸿沟”、“数字鸿沟”、“就业机会鸿沟”等知识、信息和发展机会的缺失，使得贫富差距出现两极分化的趋势，落后社群在贫富两极化的巨大心理刺激下就会产生强烈的社会挫折感和不满。这种矛盾乃是导致新的社会不稳定的温床。
然而在现实世界，由于帕雷托改进自动实现机制的缺失，公平观念的自发产生并不会自发的指导人类的行为，公平必须依靠市场外部的力量，即所有人的共同意志，而不是自我意识加以提供与保障，去克服由于市场的不完善而出现的市场失灵现象，这种社会平衡机制体现在财政制度上，便是我们熟知的社会保障体制，可见公平是人类自身为了维持自身的发展与稳定逐步建立起的一套外部约束机制。因此，政府的责任在于给强者以“发展权”，给弱者以“生存权”，有效地防止“弱肉强食，适者生存”的纯生物式的竞争，实现社会公平，阻止贫困人群走向社会的对立面，通过实现公共财政的六大转型，为弱势群体提供表达公共需求的途径，提供社会普遍化的民生关怀，防止贫困人群边缘化、进而报复和颠覆社会。通过公共政策措施来调节市场分配领域，使弱势群体的利益得到保障。把外部经济效果内部化，对市场收入进行再分配。通过对高收入者高征税，使他们对公共福利的较多利用进行较大支付；通过社会保障和社会救济，使那些无法得到市场分配的人对社会的贡献得到补偿，从而在社会概念上实现对所有人的公平，防止底层社会的出现，实现中国社会转型的“软着陆”，避免现代化过程中陷入“现代化断裂”陷阱。
注释：
①[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，北京：商务印书馆，1982年，第154页。
②[英]费雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《通向奴役之路》，北京：中国社会科学出版社，1997年，第73-74页。
③许正中：《面向二十一世纪的中国税收》，北京：国家行政学院出版社，2005年，第178页。
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