德国各级政府间的财政关系及启示，本文主要内容关键词为：德国论文,启示论文,财政论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 德国各级政府间的财政关系，是按照规范化的方式进行协调和运转的。它首先按照适度集中、相对分散的原则确定各级政府的支出范围，并且赋予各级政府一定的税收权限，采用共享税与专享税共存、以共享税为主的模式来划分税收收入。除此之外，还实行纵向和横向转移支付的制度，从而调节联邦和各个州之间财政资金的余缺。德国财政体制中所体现的规范化和法制化特征，以及保证联邦政府宏观调控主导地位等方面的做法，对于我国目前正在进行的以分税制目标的财政管理体制改革，具有积极的借鉴意义。
在实行联邦制和社会市场经济的德国，各级政府间财政关系是按照规范化方式进行协调和运转的，并且由作为国家宪法的《基本法》加以保证。它对于维持各级政府职责的有效行使，产生了积极的作用。在设计适宜于中国国情的分税制模式和寻求理顺政府间财政关系的途径的过程中，我们或许会从诸如德国之类的发达国家的财政体制实践中，得到有益的启示。
一、按照适度集中、相对分散的原则确定各级政府的支出范围
德国实行联邦、州和地方三级政府管理体制，采取分权自治、适度集中的财政税收权限划分方式。与许多实行财政联邦制的国家相类似，德国在财政理论上也是依照公共产品受益范围的大小来确定各级政府支出范围，并且认为，收入分配职责和稳定经济职责具有全国性意义，应该由中央政府在全国范围内实施这一政策，而地方政府则可以在区域性的资源配置方面发挥较大的功效。
《基本法》在划分支出方面首先对联邦政府的事权作出了规定。其联邦政府的事权主要包括：联邦的行政管理事务、财政管理和国家的海关事务；国家安全和武装力量；外交事务和国际关系；全国性的交通和邮电通讯；重大的科学研究发展计划，如空间技术、核能源、海洋开发等；包括医疗、失业、养老及福利补助在内的社会保障方面的部分开支。此外，根据法律规定，由德意志联邦银行负责货币的发行和管理。
作为第二级政府，州的主要职责范围包括：州级的行政事务、财政管理；维护社会秩序和司法管理；教育和社会文化事业；医疗卫生；环境保护。除此之外，按照高效率和低成本的原则，经过立法机构批准之后，联邦公路建设、航运、能源开发与利用等方面的职责也可以交由州政府行使。
州以下地方政府的主要职责，是提供区域性特征极强的公共产品和服务。具体范围包括：地方本级的行政事务管理、基础设施建设、社会救济、文化教育事业、地方性的治安保护、公共交通以及城市发展规划等等。
在合理、明确地界定事权范围的条件下，科学地划分支出范围便具备了必要的前提。与此同时，《基本法》还考虑到了具有交叉性特点的事务和支出问题，并且规定，属于联邦和州共同承担的职责，由双方通过协议的方式确定各自所应负的支出比例；由各州负责落实的受联邦政府委托的事务，其开支全部由联邦政府承担，但州政府必须保证做到专款专用。
二、税收权限及税收收入的划分
税收权限主要包括税收立法权、开征权、调整权和减免权。德国的税收权限是按照立法权集中、执行权分散的模式进行划分的，其联邦一级在对关税等联邦税收理所当然地拥有单独立法权的同时，也对共享税享有优先立法权。州和地方对财产税等地方税种拥有较大权力，可以自行规定税率、减免和加成等。德国的联邦税务管理部门负责征收关税和联邦消费税，其他一些联邦税以及地方税种由州、地税务部门征收。当联邦与州的税法产生矛盾时，由联邦作出最终裁决。此外，德国法律规定，中央已开征的税种，地方不能再开征。这与同样实行联邦制的美国和加拿大等国有所不同。
从各级政府财政收入的构成来分析，德国实行的是共享税与专享税共存、以共享税为主的模式，共享税约占税收收入的2/3强。 共享税中主要包括个人所得税（按征收方式分为估定所得税和非估定所得税）、工资税、公司税、增值税这几个税种。目前，估定所得税和工资税各按照42.5%和15%的比例在联邦、州和地方之间进行划分；非估定所得税和公司税按50%的比例在联邦和州之间进行划分；增值税的65%划归联邦，其余35%划归州政府。根据实际情况的变化，每隔2～4年，要通过法律程序对上述分享比例进行一次必要的调整。
除共享税之外，属于联邦政府的专享税种有：关税、消费税（对烟草、酒、糖、咖啡、茶叶、石油、盐等课征）、道路维护税、证券交易税、保险税、资本流转税等；划归州政府的专享税包括财产税类和行为税类，即遗产税、财产税、地产购置税、彩票税、机动车辆税、消防税；属于州以下地方政府的专享税有：土地税、企业资本和收益税、营业税、地方消费税（对饮料和渔猎征收）以及娱乐税等。
德国实行以共享税为主的方式进行税收的划分，这在联邦制国家中算是一种特例。在美国、加拿大等联邦制国家，对大宗税种主要实行同税源分别计征的办法（上级政府对某一税基按照既定比率征税并将税款留归本级财政之后，再由下级政府采用自己的税率，对相同的税基再课征一道税）。共享税与同税源分别征收的共同点在于，对某一课税对象的课税额都是一部分归属于中央财政，另一部分则归属于地方财政；其不同之处在于，共享税是用一个税率课征后再在各级政府间划分税额，而同税源分别征收则是对同一课税对象按中央和地方税制中的两种税率进行征收。可见，后者比前者要更加复杂一些，并且更能够体现分级财政和分散税权的特点。
三、纵向和横向财政转移支付制度
现代西方财政理论以为，当一级政府面临着财政赤字，而其他级次政府却出现盈余时，就意味着纵向财政失衡的存在；当一部分省、地区出现财政结余，而不太富裕的省和地区面临着财政拮据的状况时，就意味着横向财政失衡问题的存在。为此，需要在实践中采取纵向和横向转移支付的方式，来矫正所谓的失衡问题。
德国的纵向财政平衡，包括联邦对州的转移支付和州对地方的转移支付这两部分。其中，联邦对州政府的转移支付，一是采取将共享收入的一部分直接拨付给州的方式，二是采取支持州里某一项或某几项事业的方式，来达到既定的政策目标。州对地方的转移支付，通常采取一般性补助和专项补助这两种形式。一般性补助，通常不指定资金的具体用途和大致投向，也不要求地方拿出相应的配套资金，而是在资金运用方面赋予地方较大的自由度，使地方可以依照本地的实际情况灵活地安排资金投向。德国的一般性补助是按照因素法的要求进行设计和实施的，这种一般性补助大约占中央向地方政府纵向拨款总数的50%以上。在计算补助数额时，首先求出财政需求数，它等于州内各地方人均财政收入乘以该地方的人均加权人口数；其次，求出该地方的财政能力数；然后，根据州内的实际情况，计算出一个调整系数，大约在0.5～0.9之间。按照既定的公式（财政需求数－财政能力数）×调整系数求出的结果，如果地方的财政能力大于其财政需求，则州里通常不考虑对其实行一般性补助；如果地方的财政需求数大于财政能力数，则按照具体要求给予一定程度的转移性补助。专项补助，作为一种指定用途的拨款是不得挪作它用的。从地方财政的角度来看，专项补助确实使之增加了财政收入，但在财力增加的同时，却并未获得相应的财权。德国州对地方的专项补助主要用于基础设施、学校、公共交通以及社会保障等方面。
在以实现纵向财力平衡为主的前提下，德国还实施横向财力转移的辅助性办法，这主要表现为财政状况较好的州按体制办法规定直接向财政状况不佳的地区划拨财力。其基本做法，是按照因素法的要求，求出各州的财政能力和财政平衡指数，实现州际间财力的科学转移。这种横向财政平衡过程主要由四个有关环节构成：首先，以税收要素为基础，计算出各个州的财政（收入）能力指数；其次，在综合考虑人口规模、人口密度、年龄结构等要素的前提下，求得各个州的财政平衡指数；然后，将财政能力与财政平衡指数进行比较，确定出三个档次的情况：一是财力状况较好、应付出该横向转移支付资金的州；二是可以自求财政平衡的州；三是需要接受横向财政转移支付资金的州。在此基础上，由联邦和应付出财政平衡资金的州按照体制规定于每个季度末向受援各州实施拨款，并在年终汇总清算。
四、有益的启示
联邦德国的各级政府间财政关系，经过战后五十年的运转和发展，业已达到了日臻完善的程度，并且对经济社会产生着积极、有效的影响。它至少有如下三个方面的有效做法值得中国借鉴和吸收：
1、各级政府间财政关系的法制化和规范化。 从德国财政体制的实际情况来看，虽然其中包括了事权划分、税收划分和转移支付等多项内容，而且税收划分的层次和转移支付的结构也相当复杂，但在具体实施过程中，都是有章可循的。尤其是事权的划分，纳入了作为国家宪法的《基本法》中加以规定和确认，使得财政体制的有效运转具备了必要的保证。在税收划分方面，通过立法的形式规定了从联邦到州和地方各级政权的税收权限和对各个税种的支配关系，从而在一定程度上避免了税收划分过程中的随意性，维护了税收制度的正常运作，防止了税收政策与税收实践之间的脱节。在转移支付方面，德国设计出了比较科学的、能够将多种因素考虑在内的计算公式，以此作为确定转移支付金额的依据，从而减少以至排除了转移支付中的盲目性和随意性，使补助的透明度得以增加，不存在争论不休或讨价还价的现象。在转移支付政策实施的过程中，也有健全的法律体系加以保障，这样就减少了人为因素的干扰和影响。
2、在法制化的同时， 各级政府间财政关系的协调方式也具有一定的弹性和灵活性。这在转移支付问题上体现得尤为明显。德国各级政府间转移支付的形式、结构和额度并不是一成不变的，而是要依照实际情况的发展和变化，每年都进行相应的调整，以剔除补助方式中的不适宜成份。事实上，适时调整转移支付制度，不仅使补助更加贴近了客观需要，而且也为增加中央政府宏观调控的弹性和力度，创造了有利的条件。在税收方面，税收划分的形式、结构、比率等也要依照一定的条件进行调整。当然，这种调整要受法规的约束，从而使税收划分中的法制化与弹性化有机地结合起来。
3、在分级财政体制中， 保证中央财政（联邦财政）的宏观调控主导地位。值得注意的是，即使在实行相对分散型的财政联邦制的条件下，德国中央财政在宏观调控中依然扮演着重要角色，州和各级地方财政仍然受到联邦财政的制约。当然，这种制约并不体现着行政型的从属关系，而是反映着一种相互间的法律关系和经济关系。具体表现为，税收基本法规的制定权主要集中在联邦一级，联邦财政在取得收入的过程中，掌握了超出其提供全国性公共产品所需要的财力，联邦财政收入占整个国家财政收入的比重较高。同时，联邦财政又以灵活多样的转移支付形式，对州和地方财政进行转移性补助，并且在补助时往往附加必要的先决条件，如规定资金的具体用途，从而体现联邦财政的意图。实际上，这是将市场经济中的间接调控引到了中央与地方财政关系中来，从德国的财政体制实践来看，这种做法取得了明显的功效。
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