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一、农业保护的涵义及我国实行农业保护的理论依据
“农业保护”这一概念，目前我国经济理论界还没有统一、权威的解释。经济学家蔡昉认为：“所谓农业保护政策一般指政府为了把一国农产品价格维持在一个高于国际市场价格水平而采取的一系列外贸壁垒和价格收入支持等干预手段，使国内农产品价格的形成与国际市场农产品价格相脱节，这种政策体系可称作农业的扭曲政策。当执行这种扭曲政策是为了维持国内农产品价格高于国际市场价格，并通过使农业生产有利可图而保护农民收入时，这种扭曲政策则为农业保护政策。”[1]广义的农业保护不仅指农产品的价格保护。作为一种政府行为，它强调一个国家在处理农业产业和其它产业的关系时，对农业这个基础产业部门在政策上给予扶持和保护。因此农业保护的基本涵义可概括为：政府为了保证国民经济协调稳定发展、社会安定和良好生态环境，对农业所采取的一系列支持与保护政策总称。
农业是百业之母，也是国民经济的基础所在。发展经济学理论表明，在工业化过程中，农业对一国经济发展贡献有食物贡献、要素贡献、市场贡献和外汇贡献四个方面。这不仅从衣食之源说明了农业的基础性，而且从经济发展的角度说明了农业的支撑作用。在市场经济条件下，我国加强农业保护是完全必要的，其主要理论依据如下：
1.农业的弱质性
农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程。农业生产活动一方面要依赖于人力、资金、技术等要素的投入，另一方面直接受到自然条件的影响，这使得农业始终承担着自然风险。农业生产自然要素的有限性、地理位置的固定性，使得农业生产要素的流动和配置受到极大的限制。在市场经济条件下，由于农业本身的特点，农业与其他产业相比存在很多的不利因素：第一，农产品需求弹性小，可替代性低，农产品价值实现的难度大。农产品市场供求波动所造成的危害远远超过其他商品，如果农产品供给不能满足需求，价格的上涨就会损害消费者的利益和国民经济的整体发展；如果农产品供给超过需求，又会“谷贱伤农”影响农民的生产积极性。第二，农业生产的资金利用率低，生产周期长，资金周转慢，技术进步滞后，比较利益低，导致农业在市场和产业竞争中乏力，农业资源要素的外流导致农业萎缩。第三，农产品量大值低不易贮存，运费高、损耗大。集中经营易形成垄断，分散经营又难以与其他各业的经营者抗衡，从而农业在交换中往往处于极为不利的地位。因此，从产品到商品这一惊险的一跃，在农业上表现得尤为充分。
2.我国农业发展现状迫切需要农业保护
农业为工业化提供的巨额积累，使中国在十分贫困的基础上形成了比较完整的工业体系和国民经济体系。但农业自身的积累能力却非常脆弱，农业生产面临着许多困难。
首先，中国农业资源相对贫乏、生产条件和环境恶化，这与人口日益增长的巨大需求形成强烈的反差。1994年，美国学者菜斯特·布朗发表“谁来养活中国”一文，在全世界掀起一阵“布朗旋风”，我国的粮食问题再度成为国内外关注的热点。尽管到目前为止，中国依靠自己的力量，在解决十多亿人口吃饭的问题上做出了惊人的努力。但是，随着人口的持续增长和经济的发展，无论农产品的数量需求，还是质量需求，仍然显示迅速增长的势头，而我国农产品有效供给的前景并不令人乐观。这突出表现在以下几个方面：农业资源有限，耕地面积持续减少且破坏严重；水利等基础设施数量不足，农业抗御自然灾害的能力很弱；从总体上看，我国农业生态环境恶化的趋势没有得到根本的扭转，森林覆盖率低，植被稀少，水土流失严重；农业生产规模小，科技水平低，经营效益普遍不高，隐性失业严重。这一切都严重制约了我国农业现代化的进程。
其次，工农业发展差距拉大，农业支撑国民经济持续、快速、协调发展的力量不足。在新的经济形势下，农业的作用不仅在于提供生活资料和工业原材料，而在于农业作为一种源头产业，可以延伸出一个庞大的经济体系。农业的最终消费功能足以形成国民经济运行中的“乘数”效应，维系国民经济整体的不断增长。进入90年代以来，中国工农业增长速度之比一直在4:1左右，1994年达到4.97:1，远远超过中国现阶段工农业协调发展所需要的2.5～3:1的正常比例。由于工农业发展失调，农业难以支撑整个国民经济的迅速增长，这主要表现在：(1)粮食总产量增长缓慢，农产品的有效供给不足。(2)农民收入增长缓慢，农村购买力水平下降，限制了农村市场容量的进一步扩大，导致农村工业品市场萎缩，难以成为我国经济新的增长点。
再次，与国际社会比较，中国农业为工业化提供的巨额积累超出其自身的承受能力。世界经济发展实践证明，在工业化初期农业为工业提供包括资金、劳动力在内的要素积累，是一个必然现象，当工业化进入到一定阶段以后，农业提供剩余结束，并很快转入工业反哺农业阶段，对农业保护力度随之加大。美国在1890年农业供给剩余结束，当时农业份额占工农业总产值的40.6%，农业劳动力份额占37.5%；日本1910年农业供给剩余结束时，农业份额占工农业总产值的42%，劳动力占53.6%。我国早在1957年，农业份额就占工农业总产值的43.3%，劳动力占90%。到1978年以上两项指标分别为27.8%和80%，1985年为40%和75%，1992年为33%和73%。目前，我国农业占GDP的份额远低于发达国家结束供给农业剩余时的水平，但我国农业作为“纳贡者”的地位并未改变，农业保护水平依旧很低。按国际上通用的生产者补贴PSE方法[2](即Producer Subsidy Equivalent)作衡量一国对农业的保护水平，我们借鉴国际比较资料可以发现，发达国家农业在GDP中所占的百分比很低，但PSE却远高于发展中国家。日本1955年其PSE就达到18%，1980年高达85%，1986年其农业占GDP百分比为2.1%，而PSE百分比却高达75%。长期以来，我国的PSE一直为负值，1982年为-12.27%，1984年增加为-25.91%，1990年为-26.1%，1992年为-18.5%，80年代，我国每年从农业部门净转移出的资源平均达1,000亿元人民币，比同期政府对农业的财政支出多10倍。
最后，面对市场经济的快速发展，农业资源要素的竞争能力明显不足。建立社会主义市场经济体制是中国经济体制改革的既定目标。引进市场机制，彻底打破传统的资源要素配置格局，必将极大地提高资源要素的使用效率，加快包括农业在内的整个国民经济的现代化步伐。但是，我国大量剩余劳动力滞留农村，土地要素流动缓慢，难以形成有效的规模经营；农业产业结构调整滞后，技术进步水平低，劳动生产率提高缓慢。这一切都使得我国农业受到资源和需求的较强制约，扩张空间小，投资效益差，产业比较利益低，从而在资源要素特别是资金要素的竞争中，缺乏足够的实力和吸引力。
以上分析表明，在中国建立社会主义市场经济和加快国民经济发展过程中，加强对农业的支持和保护必须尽快提上议事日程。
二、对我国农业保护政策的构想
农业保护的对象涉及农业生产、交换、分配、消费等各个领域，重点是农产品的保护、农业资源和基础设施保护、农业生态环境保护三个方面。世界各国大都采取财政支持、信贷支持，价格保护和农业保险等政策与措施来保护和促进农业的发展。其中，针对农产品实施的保护政策具有突出的作用。
1.我国农业保护的重点
当前大多数发达国家实施农业保护是在农产品过剩的条件下进行的，主要通过对农产品市场的干预，平衡农产品供求，稳定提高农业生产者的收入。与这些发达国家的情况不同，中国在今后很长一段时间内，仍面临着农产品有效供给不足的主要矛盾。因此，现阶段中国农业保护还必须围绕提高农业综合生产能力，增加农产品的有效供给来进行，以此实现平衡农产品供求、提高农民收入，加快农村经济发展的目的。所以，中国农业的保护，不同于发达国家重点放在市场和流通领域，而是重点要放在生产领域，放在加强农业基础设施建设，以及减灾、防灾、抗灾和农业科技进步方面。
2.农产品保护
农产品保护在农业保护中占据重要地位。它包括对主要农产品生产的保护和农产品价格的保护两项内容。几乎所有涉及农业的保护政策和措施，都直接或间接关系到农产品的生产稳定与有效供给，需要政府同生产者一起在完善土地使用制度与社会化服务体系、加大农业投入、优化要素组合推进科技进步、增加劳动者收入等方面多下功夫。
各国对农产品实施保护最通行的做法是价格保护。在美国，政府通过无追索权的信贷机制来支持可贮存的农产品的价格，或者政府直接进入市场收购足够的农产品，使市场价格上升到规定的支持价格水平。在欧共体，绝大部分农产品由共同市场统一管理，通过各国协商确定农产品的目标价格和干预价格，为免受国际农产品贸易的冲击，还在本地区规定了门槛价格并实行出口补贴。日本政府则是通过《农业基本法》等法规制度形成了一套完整的直接控制和间接调节相结合的价格保护制度。发展中国家，如印度、泰国等也大都制定价格政策以保护本国农业的发展。
从50年代到80年代，我国对农产品实行了30多年的统购统销政策。这种政策因国家向农民低价收购粮食而具有部分纳税性质，又以低价售给城镇居民因而具有部分福利性质。其结果是使粮食的价格脱离价值，没有形成合理的价格机制。从1952～1985年间，我国农副产品收购价格上升了198.4%。然而农副产品提价的过程始终伴随着农业生产资料价格的迅速上升，最终导致比价复归、农产品的价格调整效应逐年减小。1985年，国家的粮食定购合同制取代了粮食统购制，在粮食销售方面增加了集体、个体的流通渠道，并于90年代初基本实现了购销同价，到1992年全国粮食合同定购额已不足全年粮食总产量的1/8。在新的经济条件下，我国的粮食商品化已达到较高的水平。随着粮食市场价格与国家定购价格之间的波动，粮食售购总是在“买粮难”与“卖粮难”之间徘徊。目前，对我国主要农产品价格及国家定购各家说法不一，争论颇多。指令性定购显然不符合市场经济体制要求，然而根据我国国情一下子取消也是不现实的。笔者以为问题的关键不在于是否取消定购粮，而在于定购粮的价格，合理的定购粮价格不但不会损害农民利益，反而能起到稳定农民收入，保护农业生产的作用。长期以来，我国是否实行主要农产品的保护价格与目标价格一直是理论界争论的热点，其核心是财政对价格补贴的承受能力。笔者以为在当前庞大的传统农业与比较发达的现代工业并存的情况下，农产品粮食价格补贴是国家为实现工业化和稳定国民经济发展必须支付的经常性开支，是必要的社会费用和发展成本，决不是额外的负担。这个问题的解决必须从整个国民经济的长远战略目标出发。
当前，我国的农产品价格保护可以考虑从以下几方面着手：(1)建立主要农产品的收购保护价制度。对于保护价的制订要以补偿生产成本并略低于正常年景的利润水平，同时考虑国家的财政承受能力，以利于优化生产结构为原则。在近期要同国家原定价水平适当衔接，对于粮食收购保护价的实施范围，应当包括原来定购部分和国家专项储备部分。(2)建立农产品价格调节基金制度。为落实农产品收购保护价格措施和必要时限价措施，必须建立农产品价格调节基金制度，作为政府实行价格调整的经济手段，用于平抑市场价格的过度波动。(3)实行农业生产资料的最高限价，对主要农业生产资料分品种、分地区确定一个最高限价。对农业生产资料的生产企业适当进行补贴和政策优惠。(4)制定农产品目标价格。当平均市场价格在规定时间里低于目标价格就向农民直接补贴两者之间的差价，平均市场价格低于目标价格的差额，可化为消费者承担，也可用农产品风险基金补偿。(5)调整并稳定以粮食为中心的主要农产品之间的比价关系，使主要农产品的生产、流通协调发展。
3.农业资源、基础设施及农业生态环境保护
农业资源和基础设施保护主要包括人力资源开发、耕地和水资源保护以及水利、电力、交通、通讯、和气象探测等农业基础设施保护。当前农业资源开发和保护的重点，一是农村劳动力素质的提高，二是土地使用制度的改革。在广大农村要坚持把计划生育当作一项重要工作来抓，不断提高农村居民的身体素质和科技文化素质，改善农村经济结构加快城镇化建设步伐，指导农村劳动力在地区间合理流动，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。在土地资源的保护方面，必须尽快建立和完善基本农田保护区制度，完善配套法规并尽快成立国家土地银行。加强水资源的统一管理，保护农业生产用水和灌溉设施，推广多途径的农业节水措施。在农业基础设施的保护方面，建议以国家财政支持和信贷支持为主，通过多种渠道大幅度增加资金投入，努力加快各项基础设施的基本管理制度，切实改善各项基础设施的保护和管理。在农业生态环境保护方面当前重点是林业保护。在这方面，国家应增加财政和信贷投入，建立林业生态效益补偿机制并减轻其社会负担。除林业外，国家还要采取有效的措施防治环境污染和环境破坏，确保农业可持续发展所必须的良好的生态环境。
4.我国农业保护的投入保障
农业保护顺利实现的前提是建立完善的农业投资体系。为了使各级财政对农业的投入在政策上、法律上、制度上得到保证，政府应尽快制定《农业投入法》，用法律的形式规定各级财政预算中农业支出的合理比例和农业支出增长的恰当比例，特别是要保障农业基本建设投资能稳定和合理增长。其次，要迅速建立和健全社会各行业支援农业的制度和政策，开辟和拓宽支农渠道，采取多渠道融资方式，为农业筹集更多资金。在广大的农村，应建立农业社区投入机制的组织载体，主要是行政村、乡一级的合作经济组织，重点解决谁投资、谁受益的问题，确保农业投资进入良性循环的轨道。
注释：
[1]见《农村经济与社会》1993年第2期
[2]PSE百分比＝〔PSE总量/（农产品生产水平×国内农产品市场价格+政府补贴－农业税）〕×100%（按国内价格算）
PSE总量＝（国内农产品市场价格－国际农产品市场价格）×农产品生产水平+政府补贴－农业税+对农业的财政预算支持
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