美国对外经济制裁的政治动因分析，本文主要内容关键词为：动因论文,美国论文,对外经济论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二战结束后，美国一直热衷于使用经济制裁对付那些不遵从美国意志或与美国为敌的 国家。据统计，从二战结束到1998年全世界共发生158起经济制裁，而美国单方面实施 或参与的就有115起。尤其是20世纪90年代以来，美国对外经济制裁呈现出日趋频繁的 趋势，仅1990—1998年美国单方面实施或参与的经济制裁就达到36起，几乎占二战结束 后美国经济制裁总数的1/3。[1]美国最初热衷于经济制裁主要是因为经济制裁成本较低 ，但随着经济全球化的发展，国与国之间的相互影响不断增强，频繁的经济制裁使美国 也遭受到十分惨重的经济损失，在这种情况下，美国为何仍然十分青睐经济制裁呢?经 济制裁是一种严厉的限制性经济行为，主要包括出口制裁、进口制裁和金融制裁等形式 ，这些在经济领域实施的经济制裁原本是为达到一些经济上的目的，然而，二战结束后 ，美国实施经济制裁更多的却是为了实现一些政治目的。政治动因已成为美国实施经济 制裁的主要动因。
一、美国对外经济制裁的国际政治动因
国际政治是各国在无政府状态下的博弈，各国参与这种博弈的中心任务就是在获取资 源和权力的基础上，或力争摆脱他国对本国的控制，或继续迫使他国服从本国的意志， 最终确立本国在国际社会中的有利地位[2](P38)。从国际政治的这一本质来看，美国实 施经济制裁的国际政治动因主要有五个方面：
1.保持头号强国地位，实现美国独霸世界的目标
二战结束至今，美国的综合实力始终是世界第一。以强大的综合实力为后盾，美国一 直希望独霸世界。然而，由于前苏联、西欧国家及日本的存在，美国无法实现独霸世界 的梦想，世界头号强国的地位也时常受到挑战。为了打压前苏联及迅速崛起的西欧国家 和日本，保持世界第一强国的地位，美国经常对这些国家实施经济制裁。
冷战时期，美国曾多次使用经济制裁的手段对付苏联，企图在经济方面削弱苏联的基 础上进一步在政治上扩大对苏联的战略优势，最终独霸世界。如1980—1982年间，美国 以苏军入侵阿富汗为由，对苏联实施小麦禁运。由于美国的小麦禁运，国际市场上小麦 价格上扬，苏联为此多付出2.25亿美元。从表面上看，美国对苏联的经济制裁似乎颇有 成效，但由于当时的苏联是世界另一超级大国，经济实力雄厚且盟友众多，其结果是“ 两败俱伤”。据统计，此次对苏联的经济制裁给美国造成的损失也高达23亿美元。
冷战结束后，西欧国家和日本经济的崛起严重威胁到美国的国际地位，此时，经济制 裁成为美国遏制这些国家经济实力膨胀，维持美国世界头号强国地位的重要工具。由于 西欧国家和日本经济实力较强且与美国经济联系紧密，对其实施经济制裁会给美国带来 较大的经济损失，因此，美国对西欧国家和日本一般使用间接经济制裁或威胁性经济制 裁。如美国1992年对利比亚和1995年对伊朗实施的经济制裁，从表面上看，似乎与西欧 国家和日本无关，但由于西欧国家和日本与这两个国家的经济往来十分密切，对这两国 的经济制裁必然使西欧国家和日本在经济上损失巨大，这两次制裁实质上是美国间接地 对西欧国家和日本实施经济制裁。1996年美国政府出台《赫尔姆斯—伯顿法》和《达马 托法》，标志着美国对西欧国家和日本的间接经济制裁在不断加强。
2.维护国家安全，使美国不受他国的威胁
美国国家安全虽然涉及很多方面，但领土安全和经济安全是其中最主要的。因此，美 国实施经济制裁也希望达到遏制威胁其领土安全和打击威胁其经济安全的国家的目的。
冷战期间，威胁美国领土安全的主要因素来自苏联，此时美国实施经济制裁的主要目 的是遏制苏联经济实力和军事实力的增强，防止苏联对美国发动核攻击。冷战结束后， “核扩散”和“恐怖主义”成为威胁美国领土安全的两大主要因素，美国因为“核扩散 ”和“恐怖主义”而多次实施经济制裁。首先，为了阻止向“非民主”、“极端主义” 、“不负责任”的国家进行核扩散，美国经常使用经济制裁。如1995年，美国发现伊朗 和俄罗斯开始进行核交易，为了阻止美国“最危险的敌人”——伊朗拥有核武器，美国 加强了对伊朗的经济制裁[3]，这次经济制裁最终使伊朗未能成为“有核国家”。又如1 998年，印巴两国相继进行核试验，美国为防止这两个国家核扩散，迅速对印巴两国实 施了经济制裁。虽然，印巴两国最终仍然成为“有核国家”，但经济制裁加重了两国的 经济负担，并减少了两国的政治资源，从而使其不敢随意向其他国家进行核扩散。其次 ，近些年来，为了打击恐怖主义，美国也越来越多地实施经济制裁。恐怖主义由于有少 数国家暗中支持而日趋猖獗，所以真正要打击的是这些“后台国家”。在对这些国家进 行军事打击的成本太高的情况下，经济制裁便成为军事打击最好的替代手段。美国曾多 次运用经济制裁打击支持恐怖主义的国家，据统计，1993—1996年间，以“打击支持恐 怖主义的国家”为理由实施的经济制裁就有14起，有8个国家被美国列入“支持恐怖主 义国家”的黑名单。
近10年来，随着经济全球化的发展和国际竞争中心向经济领域的转移，经济安全在国 家安全中的地位日益提高，并开始成为国家安全不可分割的重要组成部分。将经济安全 纳入国家安全体系是从美国克林顿政府开始的。1993年2月，美国总统克林顿在美利坚 大学演讲时明确提出：“把贸易作为美国安全的首要因素的时机已经到来。”同年10月 ，前国务卿克里斯托弗在向参议院外交委员会作证时将经济安全放在克林顿政府对外战 略的首位。1994年7月，白宫发表的国家安全战略正式把经济安全置于对外政策三大支 柱的首位[4]。虽然，经济安全包括国内经济安全和国际经济安全两个方面，但对美国 来说，由于经济实力雄厚且近年来国内经济持续稳定地发展，经济安全主要是国际经济 安全方面的问题，即美国国内经济发展所依赖的国际市场份额、国外资源供给、国外投 资利益是否因为他国政治原因而受到损害，进而影响到整个美国经济的发展。美国为维 护国际经济安全经常实施经济制裁，如1961年，带有社会主义国家性质的斯里兰卡将属 于美国公司的价值1200万美元的资产“国有化”，严重损害了美国公司的海外投资利益 ，为维护美国公司的经济利益，美国对斯里兰卡实施了严厉的经济制裁[5](P35-38)。 这次经济制裁不仅迫使当时的斯里兰卡政府下台，而且，在经济制裁的压力下，“国有 化”问题也得到了迅速的解决。为了维护本国的经济安全，美国不仅对小国如此，对一 些大国也经常毫不留情地运用经济制裁手段。如1995年的日美贸易冲突，美国为了保护 本国汽车业的经济利益，不惜与盟友翻脸，向日本发出最严厉的经济制裁威胁。
3.干涉他国内政，强迫其满足美国的利益要求
二战结束后，为实现独霸世界的目标，美国经常用强权干涉他国内政，以此迫使他国
满足其利益要求。由于这种政策与世界各国信奉的主权独立原则相冲突，因此，遭到许 多国家的抵制。为使本国的利益要求得到满足，美国经常运用经济制裁以替代强权干涉 他国内政。20世纪90年代初，美国对中国的经济制裁就是由于这一原因发动的。1989年 ，中国发生“六·四”政治风波，美国以维护民主和人权为由，对中国发起了包括武器 禁运、停止经济援助和投资等形式的经济制裁[6](P10-14)。这次经济制裁名义上是迫 使中国实现民主与人权，但实际上却是干涉中国的内政。美国实施这次经济制裁的主要 目的有三个：第一，改变中国人的价值观，使中国成为受美国控制的，符合美国价值标 准和战略需要的国家；第二，遏制中国的经济和军事实力的不断增强，保持美国在经济 和军事方面的优势；第三，迫使中国的贸易市场向自由化方向改革。虽然此次经济制裁 带给中国110亿美元的经济损失，但并未使中国发生“质”的改变。
4.维持地区稳定，遏制其他地区大国的崛起
由于冷战的原因，美国在世界许多地区并未建立起地区霸权。为实现独霸世界的目标 ，冷战结束后，美国便向世界各个地区渗透。在这种情况下，对外经济制裁就成为美国 干预地区事务，建立地区霸权的重要工具之一。1991年对伊拉克的经济制裁就是美国为 在中东地区建立霸权而实施的。伊拉克所处的中东地区拥有世界绝大部分的石油资源， 而伊拉克又是这一地区的第二大产油国。丰富的石油资源和较强的军事实力使伊拉克一 直是这一地区的强国之一，随着经济实力和军事实力的不断膨胀，伊拉克有可能成为中 东地区的霸权国家。伊拉克在中东地区的崛起已严重威胁到美国在该地区的利益，更为 重要的是，伊拉克一直是俄罗斯的传统势力范围，其实力的膨胀意味着俄罗斯在这一地 区的控制力和影响力在不断扩大，这是美国绝对不允许的。为了遏制伊拉克成为中东地 区的霸权国家，扩大美国在这一地区的控制力和影响力，并打压俄罗斯在这一地区的势 力，1990年，美国借伊拉克入侵科威特之机对伊拉克实施了严厉的经济制裁。这次经济 制裁基本上达到了美国的国际政治目的，既削弱了伊拉克的实力，又增强了美国对这一 地区的控制。
5.打压社会主义国家，维护资本主义的统治地位
冷战时期，“共产主义”和“资本主义”两种意识形态进行了激烈的斗争，双方都利 用各种手段打压对方，经济制裁就是美国打压社会主义国家的重要工具之一。冷战结束 后，社会主义国家的力量大大减弱，已不能与以美国为首的资本主义国家的力量相抗衡 。然而，美国仍然保持冷战思维，运用经济制裁继续对社会主义国家进行打击和压制。 美国对其“后院国家”——古巴的经济制裁就是其继续保持冷战思维的最明显事例。美 国对古巴的经济制裁从1960年开始一直持续至今，是历史上持续时间最长的一次经济制 裁。根据美国前国务卿纳斯克的看法，对古巴的经济制裁要达到的目的是，“减少卡斯 特罗向其他美洲国家输出颠覆和暴力的意愿和能力；向古巴人民表明卡斯特罗政权不可 能服务于他们的利益；向美洲人民表明共产主义在西半球是没有前途的”[7]。这一目 的表明对古巴实施经济制裁的实质是通过经济制裁打压社会主义在美洲的力量，防止美 国的“后院起火”。从制裁的实际效果看，美国公司也为此付出巨大损失，但经济制裁 确实使古巴的经济力量受到极大的削弱。现今，古巴已经没有能力对美国构成任何实质 性的威胁。
二、美国对外经济制裁的国内政治动因
美国频繁实施经济制裁的动因并不仅仅来自国际政治方面，国内政治方面的一些动因 也经常导致美国实施经济制裁。国内政治动因主要包括三个方面：
1.维持国内政治稳定，促进社会持续健康地发展
维持国内政治稳定，促进社会持续健康地发展，对美国实现独霸世界的目的来说是极 其重要的。然而，近年来针对美国的一系列事件使得美国国内政局不稳，社会发展受到 极大影响。例如，1980年伊朗人质事件使美国的国际声望大跌，为此国内民怨沸腾，一 致要求对伊朗采取报复措施；1992年，美国泛美航空公司103班机在苏格兰小镇洛克比 上空失事，造成240人死亡。当此次坠机事件是由两名利比亚人所为的消息传出后，美 国举国哗然，一致要求实施报复措施；1995年，日本资金大量进入美国后，造成美国国 内竞争加剧，失业率攀升，国内民众反日情绪不断高涨，普遍要求采取强硬措施对付日 本，国会中的贸易保护势力甚至就此提出了一系列旨在对日本进行报复的法案。为了消 除这些事件对国内政局稳定的不利影响，保证社会的健康发展，美国先后对伊朗、利比 亚实施了严厉的经济制裁，对日本也发出了经济制裁威胁。应该说，这些经济制裁和经 济制裁威胁最终都取得了一定的效果，伊朗在经济制裁的压力下很快释放了所有的人质 ；利比亚在经受长期的经济制裁后，逐渐放弃了强硬的立场，将两名嫌疑犯移交给荷兰 海牙国际法庭进行审判；日本在美国的经济制裁威胁下，在贸易方面作出了一定的让步 ，与美国达成了一系列有利于美国的贸易协议。
2.顺应公众民意，赢得政党大选的胜利
美国是世界上民意调查最为频繁的国家，一些重大政策的提出以及能否实施，很多时
候都取决于民意。美国重视国内公民的意见，与其说是一种“民主政治”的表现，还不 如说是主要出于美国大选的考虑。美国是一个两党轮流执政的国家，民主党和共和党为 赢得大选的胜利，必须提出或实施能够赢得选民的政策。近些年来，美国的几次经济制 裁都是出于大选的考虑而实施的。例如，美国总统克林顿为赢得1996年的总统大选，从 1995年开始逐渐提高打击恐怖主义的声调，明确宣布“世界上最危险的恐怖主义国家是 伊朗和利比亚”[8]。在1995年的世界犹太人大会上，克林顿宣布：“美国政府决定中 断所有美国公司及其海外分公司与伊朗的一切贸易和投资往来，实施对伊朗的全面经济 制裁”[9]。这次经济制裁的国内政治目的有两个：一是平息美国选民对当时针对美国 人的恐怖事件日趋激烈的不满情绪；二是赢得美国选民尤其是大部分犹太裔选民的选票 。事实证明，此次经济制裁颇有成效，它赢得了大部分选民，尤其是在美国的许多犹太 裔选民的选票，最终使得克林顿成功地连任美国总统。
3.缓解利益集团的压力，满足特殊群体的利益要求
美国拥有世界上数量最多，种类最复杂的利益集团。各个利益集团在其共同利益的驱 使下，经常对国会或政府施加压力，使之按照自己的特殊利益要求制定和实施某些政策 。在这些利益集团中，最为突出的有两个：一是美国的人权组织。近些年来，这一组织 多次通过国会向政府施加压力，迫使其实施经济制裁。美国对南非的经济制裁，人权组 织就起了很大的作用。由于美国和南非政府的“友好关系”，美国政府最初并不想通过 经济制裁，而是希望利用协商的方式解决南非的种族歧视问题。但是，在美国人权组织 的不断施压下，1986年美国终于开始对南非实施严厉的经济制裁。20世纪90年代以后， 在人权组织的影响下，美国实施经济制裁数量越来越多，包括1993年对尼日尼亚、1996 年对赞比亚的经济制裁在内，共有20多个国家因人权问题受到美国的经济制裁。二是美 国的宗教组织。美国一直希望将基督教推广到全世界，然而，由于政治和文化方面的原 因，许多国家对基督教的推广进行了抵制。为了使基督教在这些国家顺利推广，美国的 宗教组织频频向国会施压，要求借助经济制裁的力量推动基督教的传播。1997年美国国 会在宗教组织压力下通过了《1997年宗教迫害法》，这一法律明确提出要以“迫害基督 徒”为由，对古巴、老挝、中国、北朝鲜和越南实行经济制裁，并对不准穆斯林改信基 督教的苏丹等伊斯兰国家威胁实施经济制裁。[7]
三、政治动因主导下的美国对外经济制裁的特点
通过对美国对外经济制裁政治动因的分析，我们可以进一步总结出美国对外经济制裁 由于政治动因的凸现所表现出的特点：
1.美国对外经济制裁更多的时候是为达到一定的政治目的而实施的，为了达到这些政 治目的，美国甘愿因经济制裁而遭受较大的经济损失，美国对外经济制裁日益呈现出政 治化的趋势。美国也常常为达到一些经济目的，如迫使他国开放本国市场、保护本国产 品的世界市场份额等而对别国实施经济制裁。但更多的时候，美国是为达到一些政治目 的(尤其是独霸世界的政治目的)而对别国实施经济制裁。为了达到这些政治目的，美国 甘愿牺牲本国的经济利益。据资料统计，由于经济制裁，美国每年仅出口方面的损失就 达到200亿美元，并丢掉20万个就业机会。不仅如此，美国的许多企业也因经济制裁而 遭到沉重的打击，据1997年总部设在华盛顿的欧美商业委员会的一份研究报告显示，仅 美国对古巴实行的贸易禁运就使美国61%的公司受到损害；而对伊朗和利比亚的贸易禁 运也分别使60%和47%的美国公司遭受打击[10]。美国在承受较大经济损失的情况下仍然 频繁实施经济制裁，这充分说明美国在实施经济制裁时最主要考虑的不是经济因素，而 是政治因素。
2.冷战时期，美国的对外经济制裁主要是由国际政治动因引发的，而冷战结束后，由 国际政治动因引发的对外经济制裁数量虽未减少，但这类对外经济制裁占总制裁数的比 重有所下降。我们从表一可以发现，冷战时期以美国单方面实施或参与为主的经济制裁 的对象国主要是拉美地区国家(19次)和前苏联(12次)，对拉美地区国家和前苏联的经济 制裁数占这一时期总制裁数的近1/2。美国对拉美地区国家实施的经济制裁，名义上是 促进该地区各国“民主化”进程，真实的目的却是迫使拉美地区各国成为由美国控制、 服从美国利益要求、符合美国价值标准及战略需要的国家；而对前苏联的经济制裁则主 要是由美国独霸世界的国际政治目的而引发的。由此不难看出，冷战时期实施的经济制 裁基本上是由国际政治动因引发的。冷战结束后，虽然苏联的解体使美国成为唯一的超 级大国，美国以独霸世界为动因实施的经济制裁数量有所减少。同时，拉美地区“民主 化”进程的深入，也使得美国以推广资本主义“民主”价值为动因实施的经济制裁数量 大大减少。但是，近10年来，由防止“核扩散”和“恐怖主义”等关系美国国家安全方 面的政治动因所导致的对外经济制裁数量迅速增加，这使得由国际政治动因引发的美国 对外经济制裁仍然较多。但从图一和图二可以看出，由于近10年来一些由国内政治动因 引发的美国对外经济制裁数量的增加，使得由国际政治动因引发的对外经济制裁数量占 总制裁数的比例，与此前10年的比例相比大大降低了。
3.冷战结束后，越来越多的对外经济制裁是由美国国内政治动因引发的，这种由国内 政治动因导致的对外经济制裁在总制裁数中的比重在逐渐升高。我们可以从表一看到， 冷战结束后，美国单方面实施或参与为主的经济制裁的矛头转向了非洲地区。非洲地区 一直被认为是世界经济与政治领域中的“边缘地区”，虽然该地区事务可能影响到美国 的国家利益，美国也可能或多或少地通过各种途径在非洲实现其建立地区势力、争夺地 区霸权的国际政治目的，但是，美国对非洲地区国家的经济制裁更多的时候是基于国内 政治动因实施的。由于落后和贫穷，非洲地区经常出现独裁、违反人权、种族歧视和种 族冲突的问题，尤其是违反民主和人权的现象非常严重。美国是一个“自称”最有民主 、最有人权的国家，这些违反民主和人权的现象势必与美国人的民主和人权观念发生冲 突，为了体现美国在全世界范围内对民主和人权的尊重，美国越来越多地运用经济制裁 手段迫使这些有“违反民主和人权”现象的非洲国家恢复民主和人权。从图二中我们可 以看到，冷战结束后，由民主和人权问题引发的经济制裁数量大大增加，而这些由民主 和人权引发的经济制裁正是由美国国内民众和特殊利益集团共同施压的结果。正是由于 由民主和人权引发的对非洲地区的经济制裁数量的增加，使得由美国国内政治动因引发 的对外经济制裁在总制裁数中的比重逐渐升高。(见图1)
表1：1970—1998年间美国对外经济制裁的目标区域
资料来源：Gary Clyde Hufbauer,jeffrey J.Scott,and Kimberly Ann Elliolt,
Economic sanctions reconsidered,3[rd],revised,washinton,Institute for
International Economics
图1：1980—1999年美国对外经济制裁不同政治动因的比重
①黑色部分表示由国际政治动因引发的经济制裁占总制裁数的比重。灰色部分表示由 国内政治动因引发的经济制裁占总制裁数的比重。
②1980—1989年由国际政治动因导致的经济制裁有16件，国内政治动因导致的有7件， 二者所占比例分别为69.6%和30.4%；1990—1999年由国际政治动因导致的经济制裁有20 件，国内政治动因导致的有15件，二者所占比例分别为57.1%和42.9%。
③资料来源：根据http://www.iie.com/topics/sanctions/sanctions-overview,htm 提供的资料所进行的统计。
图2：1980—1989年与1990—1999年由民主和人权引发的美国对外经济制裁数量的比较
资料来源：根据http://iie.com/topics/sanctions/sanctions-overview,htm提供的 资料所进行的统计。
4.近10年来，美国实施经济制裁的政治动因日趋复杂化，许多由国内政治动因引发的 经济制裁，最终是为美国的国际政治目的服务，而许多表面上看是由国际政治动因导致 的经济制裁，其实也包含着一些国内政治动因。冷战结束后，美国实施的经济制裁往往 是国际和国内两种政治动因共同作用的结果。许多从表面上看由某一类政治动因引发的 经济制裁其实还暗含着另一类政治动因。如美国对非洲地区国家的经济制裁，从表面上 看是出于国内民众和某些利益集团的压力，但若进一步分析，就会发现这些经济制裁也 是为美国在非洲地区建立地区势力和争夺世界霸权这一国际政治目的服务的。又如美国 1995年对伊朗实施的“最严厉”的经济制裁，从表面看，维护美国安全、打击恐怖主义 是导致此次对外经济制裁的动因，但满足国内犹太人利益集团的要求，赢得大选胜利也 是美国加强对伊朗经济制裁的主要动因之一。由此来看，美国对外经济制裁所考虑的因 素越来越复杂。
5.由于美国对不同的国家实施经济制裁的政治动因不同，因而经济制裁的强度和效果 也就大不相同。美国对外经济制裁的对象国可以分为四类：一是原苏东各国及中国。对 这些社会主义大国实施经济制裁的政治动因主要是削弱这些国家的经济实力，最终独霸 世界。这类经济制裁强度一般较大，持续时间也较长(一般1至2年)。然而，由于这些国 家一般经济实力雄厚且经济上能相互支持，因此，美国对这些国家实施经济制裁的效果 一般不明显。二是古巴、朝鲜等社会主义小国以及类似斯里兰卡这样曾是社会主义政党 执政的小国。对这些国家实施经济制裁的政治动因主要是维持地区稳定，打压社会主义 力量。这类经济制裁力度一般较强，持续时间也较长(一般3到4年，甚至更长)，虽然不 能达到推翻社会主义政权的最终政治目的，但一般可以达到其实施经济制裁的次要政治 目的，如压制社会主义力量的增强、防止“核扩散”等等。三是美国的盟国，主要指西 欧各国和日本。美国虽不情愿对这些国家实施经济制裁，但又不得不对其实施经济制裁 。保持头号强国地位，维护美国的整体经济安全和局部经济利益是美国对这些国家实施 经济制裁的主要政治动因。这类制裁一般采取间接制裁或威胁制裁的方式，制裁时间较 短(一般不超过1年)，制裁力度较弱。四是不听美国指挥的非社会主义国家，如伊朗、 伊拉克、非洲地区国家。冷战结束后，美国的经济制裁主要是针对这些国家。对这些国 家的经济制裁大多是由国内政治动因引发的(如对非洲的一些违反人权和民主的国家的 经济制裁)，也有少数的经济制裁是由国际政治动因引发的(如对伊拉克和伊朗的经济制 裁)，制裁大多是在联合国的名义下进行，制裁强度一般较大，持续时间也较长(一般在 达到美国的政治目的时才会停止)，且较易达到实施经济制裁的政治目的。