中国民主政治发展的突破口是实行党代会常任制，本文主要内容关键词为：党代会论文,突破口论文,中国论文,民主政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D262 【文献标识码】A 【文章编号】1007-4767(2006)02-0035-05
如果说20世纪的中国是一个追求强盛和富裕的社会，那么21世纪的中国就是一个追求民主和文明的社会。民主这样一个自新中国成立半个多世纪以来一直被我们忽略的问题成了新世纪的主旋律。党的十六大把政治文明建设作为党的三大文明建设之一，提升到和物质文明、精神文明建设相同的位置上：并强调领导和支持人民当家作主，实行依法治国，建设民主法制国家。党的十六届四中全会提出了民主执政、科学执政、依法执政，并把发展社会主义民主政治作为党的五大执政能力建设之一，明确列为党的执政能力建设的方向。2005年初胡锦涛提出的构建社会主义和谐社会的内容之一就是民主法治。2005年10月19日国务院新闻办公室发表《中国的民主政治建设》白皮书，向全世界宣告了中国推进民主政治建设的成就和决心。勾勒了未来中国民主政治建设的基本走向。这一切都说明中国在新世纪、在新一届中央领导集体的领导下正在大力推进社会主义民主政治建设。民主政治建设要向前推进需要解决的问题很多、很杂，但最关键的一点是要找准它的突破口。只有找准突破口，才能使民主政治的发展不走或少走弯路，达到事半功倍的效果。笔者以为：中国民主政治发展的本质和核心是推动人民民主的发展，而人民民主发展的突破口是发展党内民主，党内民主发展的突破口是实行党的代表大会制度，党的代表大会制度发展的突破口是实行党的代表大会常任制。因此，由此推演下来：中国民主政治发展的最终突破口是实行党代会常任制。
一、中国民主政治发展的突破口是党内民主
关于推动民主政治发展，中国学界长期以来形成了三种不同的理论逻辑：其一是自下而上的学理设计，即以基层民主主要是村民自治为典型代表的基层民主来推动人民民主的发展；其二是自上而下的改革思路，即通过改革中央的政治体制从而形成从中央到地方渐次推进的政治体制改革以实现政治民主化；其三是以党内民主来示范和推动人民民主的思路。
下面对这三种思路做一下比较分析。推进中国的民主政治发展是一项整体性、战略性的改革，它的突破口的选择不仅要有可能性，而且要有可行性，即成本低、风险小、效益高。
1、通过自上而下的民主改革来推进民主政治发展，无论从政治学理论上讲还是从中国的政治现实来看，都具有应然性，因而被学界很多人视为中国民主政治发展的突破口。但一旦落实到操作层面，其可操作性、风险性、高成本性和复杂性就会立即使人们裹足不前。
2、通过自下而上的民主探索来推动民主政治发展，特别是实行村民自治也是学界寄予厚望的民主政治发展的突破口，且具有实然性。但它并不必然引起整个政治体制的连锁反应，对全国的民主化建设推动的力度不够大，亦即效益太低，因而也很难成为中国民主政治发展的具有可行性的突破口。
3、中国共产党是中国的执政党，是中国民主政治发展的主导者，是中国政治体制的核心和支柱，发展党内民主，以党内民主带动人民民主，进而促进中国的整个的民主政治的建设和发展，其最现实的好处在于风险小、成本低，而且能够产生连动效应，带动和促进整个民主政治的发展。
对此，邓小平曾经深刻指出：“在我们党内和国家内，必须按照毛泽东同志提出的，要造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。这种局面首先要从党内造成。我们国家也要造成这样一种局面。但是，如果党内不造成，国家也造不成。我们党一定要造成这样生动活泼的政治局面，我们党内一定要有充分的民主。”[1] (P306-307)党的十六大也在谈到党内民主与人民民主的关系时深刻指出：党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。因此我们认为：党内民主是人民民主赖以发展的基础，也是民主政治的起点和关键，中国民主政治发展的第一道突破口就是党内民主。这是因为：
其一，党内民主与人民民主应该有一个发展的逻辑顺序。党内民主和人民民主是社会主义民主政治的两个基本方面，但二者不是完全平行的两个方面，它们在主体范围和发展程度上都有重大区别，党内民主是一种非国家民主，一种政党制度，它是由党的性质、宗旨和世界观决定的，其规范表现为党规党法[2]，其主体是有较高的政治文化思想素质的先进分子组成的党员，这就决定了党内民主的发展程度要高一些；人民民主则是一种国家制度，其规范表现为国家的宪法和法律，其主体包括工人、农民、知识分子以及其它各个阶层的劳动者，所有这些人思想政治文化素质差异很大、很不平衡，这也就决定了人民民主的发展程度要低一些。因此，党内民主应该而且能够走在前面，借以推动人民民主的发展。
其二，从党的地位上来看。党是执政党，处于中国政治体制的核心，许多党员在国家政权机关和社会组织中担任着领导职务，执掌着要权。因此，党内民主的好坏，会对国家政治和社会生活产生重大影响。党员和干部在党内民主生活中具有了民主意识、民主作风，形成了民主传统，就会在自己的工作中以身作则，把党内民主的传统带到自己的工作岗位中，带动自己工作中的民主风气。如果每一个党员干部都能把党内生活中的民主作风带到国家生活中来，各自在自己的地区和单位带头发扬人民民主，那么党内民主的发展就客观上起到了推动人民民主发展的作用。从另一个方面看，党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队。党既然是中国人民的先锋队，理所当然地应当是民主的典范。党内只有率先民主，才能起到对国家民主，人民民主的示范作用。在中国，党的大事就是国家的大事，党内在重大问题上如果充分发扬民主了，国家在重大问题上实际上也就民主了，人民民主也会得以实现。
其三，就党的领导与人民民主专政之间的关系来看。人民民主专政是我国的国体，是我国最根本的政治制度。人民民主是人民民主专政的本质体现。在当代中国，人民民主专政离不开党的领导，坚持四项基本原则中“坚持党的领导”是核心，是统领。所以毛泽东强调“人民民主专政需要工人阶级的领导”。[3] (P1479)党的领导与人民民主专政之间的深刻关系决定着党内民主与人民民主的关系。由于党直接掌握国家政权，在国家制度层面主导人民民主的发展，所以，对人民民主的发展而言，党内民主的发展状况具有直接的决定作用。
由以上分析不难得出，在社会主义民主政治建设中党内民主应该也可能走在人民民主的前面，借以推动人民民主的发展。党内民主是依法治党的基本途径，人民民主是依法治国的基本途径，而依法治国首先应依法治党，发展人民民主首先应发展党内民主。
二、党内民主发展的突破口是党的代表大会制度
党内民主是党的十六大以来理论界的研究热点。研究党内民主首先要搞清党内民主的本质是什么。剖析党内民主的本质要先从剖析人民民主的本质入手。我们知道，人民民主的本质是人民当家作主，同样的道理我们也可以就此推断：党内民主的本质是党员当家作主。对此列宁论述得比较充分。他说：“现在整个党组织是按照民主原则建立的，这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针”。[4] (P191)他还指出：“俄国社会民主工党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员，所有领导成员，所有机构都是选举出来的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”[5] (P249)刘少奇也曾指出：“党内民主的实质就是要充分发挥党员的自觉性与积极性，提高党员对党的事业的责任心，发动党员或党的代表在党章规定的范围内尽量发表意见，以积极参加党对人民事业的领导工作，并以此来巩固党的纪律和统一。”[6] (P466)根据列宁和刘少奇对党内民主的论述，结合无产阶级政党的实践，可以初步认为：党内民主就是在党的政治生活中，全体党员一律平等地直接或间接地参与决定和管理党内事务的制度和活动，它在具体运行中体现为全体党员意愿和主张的充分表达以及积极性、主动性、创造性的充分发挥，其本质是实现党员当家作主。
(一)党员实现当家作主必须借助党的代表大会。党员当家作主必须通过有效的形式和权利来实现。就形式而言，全党7000多万党员要实现当家作主，采用每一个党员都直接参与党内事务决策和管理的直接民主的形式在全党范围内是行不通的，唯一可行的办法只能是实行党内的间接民主(即党内的代议制民主)，建立和完善党的各级代表大会制度。因此，我们只能把党员当家作主的希望寄托在党的代表人会上。党的代表大会通过党代表集中广大党员的意见和要求，把党员当家作主的愿望和设想进行整合，形成体现党员意志的路线、方针、政策。从理论上讲，这样就实现了党员当家作主。因此，党的代表大会是实现党员当家作主的有效形式，甚至是唯一形式。
就党员当家作主的权利而言。党员当家作主从内容上来讲就是要实现党章规定的党员应该享有的权利。党章和《党员权利保障条例》规定了党员应该享有的选举权被选举权、知情权、监督权、意见和建议权等多方面的权利。只有这些权利的真实实现，才能保证党员的当家作主。党员实现这些权利的渠道当然有很多种，但最根本的渠道只能是党的代表大会。因为只有在党的代表大会上党员的选举权才有机会实施，才可能直接地或通过自己的代表选举自己的领导人：只有在党的代表大会上党员才能够把自己的意见和要求通过自己的代表反映出来，成为党的决策依据。
(二)党的代表大会制度是最基本的党内民主制度，是党内民主本质特征的最充分体现，关系到党内民主发展的全局。党内民主的其它制度如选举制度、党委制度、任期制度、监督制度都受制和服务于党的代表大会制度。而且，党的代表大会制度的重要地位更根本地在于：“对党的组织来说。它关系到党内选举，党的重大决策，以及党的重大政治生活；对党的干部来说，它关系到干部的选择、权威和监督；对广大党员而言，它关系到党员民主权利的运行，以及党员与组织，党员与干部的关系。”[7] (P153)因此，发展党内民主，必须首先从党的代表大会制度上进行突破。
(三)党的代表大会是党的最高领导机关、权力机关、决策机关和监督机关。党的代表大会是党的各级组织包括中央组织、地方各级组织和部分基层组织讨论、决定党的重大问题和选举党的领导机关的会议。党章规定：党的最高领导机关是党的全国代表大会和它产生的中央委员会，党的地方各级领导机关是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会，党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作，党的纪委也由党的代表大会选举产生并向代表大会负责。因此，党的代表大会是党的神经中枢，党内民主要有实质性的突破必须由此入手。
(四)从党内民主和党的代表大会的历史关联性来看。党的一大到六大通过的党章规定，党的全国代表大会每年举行一次，尽管当时我们所处的环境比较艰苦和恶劣，但基本上能够做到如期召开，所以这期间党内民主的发展一直比较好。但六大以后由于战争等原因党的代表大会没有能够按期召开，17年之后才在1945年召开党的七大，又过了11年才在1956年召开八大，八大之后过了13年才召开九大，这期间党内民主的发展因为党的代表大会的不能按期召开越来越不正常，以至后来出现严重破坏党内民主的文化大革命和“大民主”。党的十一届三中全会以来，党的代表大会制度得到了不断的完善，党的民主也随之得到了一定程度的发展。党的十六大提出“党内民主是党的生命”，并为发展党内民主提出了要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的路径，大大促进了党内民主的发展。透过党内民主与党的代表大会的历史关联性的发展过程，可以说：什么时候党内民主气氛浓厚，党的代表大会制度就能够得到很好的尊重，并能发挥其应有作用；什么时候党的代表大会制度得不到严格遵守，甚至遭到严重破坏，党内政治生活就不能正常进行，党内民主和党的事业就会受到损害。因此，这也从一个侧面说明，推进党内民主的发展必须从党的代表大会制度先行突破。
三、党的代表大会制度的突破口是党的代表大会常任制
从理论上讲，党的代表大会制度的基本模式有两种：一种是党的代表大会非常任制；一种是党的代表大会常任制。我们现在除一些试点的市县以外在全党范围内基本上实行的是党的代表大会非常任制。党的代表大会非常任制的运作状态是：县以上各级党的代表大会每五年召开一次，会期一般一周左右，会议结束以后党代表的使命也就完成了。在长达五年的党代会闭会期间，党代表和党代会名存实亡，不再发挥作用。根据党章规定，非常任制条件下党的代表大会的职权主要有：a、听取审查报告权。在中央，听取和审查中央委员会和中央纪律检查委员会的报告；在地方，听取和审查同级党的委员会和同级纪律检查委员会的报告。b、讨论决定权。在中央，讨论和决定党的重大问题；在地方，讨论本地区范围内的重大问题并作出决议。c、选举权。在中央，选举产生中央委员会和中央纪律检查委员会：在地方，选举产生同级党的委员会和纪律检查委员会。d、修改党章权。只能由党的全国代表大会行使。所有以上这些职权仅在代表大会召开期间才能行使，代表大会一结束这些职权的行使便失去了载体。
党的代表大会制度的有效运作必须保证实现两个方面的目的：一是保证党员的当家作主的持续性；二是保证党的代表大会始终成为党的最高领导机关、权力机关和决策机关。这两个目的在党的代表大会非常任制条件下实际上都难以达到。这主要是党代会非常任制的缺陷使然。党代会非常任制的缺陷在于：
1、党代会的会期只有短短一周左右。会议结束以后党的代表大会虽然名义上还是党的最高权力机关，但由于其没有组织载体，这种最高权力机关的实权实际上落到了党的委员会身上，在长达五年的闭会期间党的最高权力机关实际是党的委员会而不是党的代表大会。现行党章的一些规定也恰恰印证了这一事实；如党章规定：党的代表大会是由中央委员会召集的，代表大会代表的名额分配、选举办法以及代表大会所要讨论、决定的问题，也都是由中央委员会事先决定的。众所周知，代表大会所要选举产生的新一届中央委员会(包括候补中央委员)的候选人名单以及新一届中央的最高领导人名单，也是由中央委员会提出的。也就是说，整个代表大会自始至终都是在中央委员会的周密安排下进行的，或者说，是按“集中指导下的民主”的模式进行的。
2、党代会难以对党委进行有效的监督，即授权者不能对受权者进行监督。按常规，每届代表大会所选举产生的中央委员会，应受该届代表大会的监督。可是，代表大会在选举产生新一届中央委员会之后就完成了它的使命，也就没有机会听取该届中央委员会的工作报告，并对其进行监督。虽然每届党的代表大会都在听取和审议中央委员会的报告，但每届党代大会所听取和审议的中央委员会的报告不是由它选举产生的中央委员会所作的报告，而是由上届党的代表大会所选举产生的中央委员会的报告。由于它们之间并不存在选举与被选举、授权与被授权的关系，因而也就不存在监督与被监督的关系。
3、党员当家作主难以真正实现。党的代表大会制度是全体党员当家作主的制度安排，它必须保证党员当家作主的持续性和连贯性。但在党代会非常任制条件下党员当家作主存在于党代会召开的几天，在长达五年的时间里，党员当家作主却失去了有力的渠道，因为党员自己选出的代表不能发挥作用了。
党代会非常任制的这些缺陷表明它既不能充分实现党员当家作主，也不能保证党的代表大会成为党的最高权力和决策机关，所以它对于推动党内民主的发展是不利的，在某种程度上它甚至会成为党内民主发展的障碍。因此我们把推进党内民主发展的希望寄托于党代会非常任制的模式上是不明智的，甚至是危险的，会贻误党内民主发展的良机。我们知道，党的代表大会制度有两种模式，既然非常任制的模式在发挥代表大会的作用和发展党内民主方面存在诸多缺陷，我们只好求助于常任制的模式。换句话说，党代会制度要想有所突破，只能把突破口选在常任制这种模式上。
党代会常任制的问题，邓小平在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中就提出来了。他说：“为了彻底克服这个缺点(党代会不能按期召开)，把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。党章草案规定全国代表大会每届任期五年，省一级的代表大会每届任期三年，县一级的代表大会每届任期二年，这三级代表大会一律每年开会一次，因此，原有的党的各级代表会议制度就不需要了。”[8] (P233)他认为代表大会常任制能够克服非常任制的缺陷，促进党内民主的发展，他说：“党的代表大会的常任制，大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议也就可以开得简便一些。代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难以达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作。因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”[9] (P233)
1988年以来党内推行的县市党代会常任制的试点有力地支持了邓小平的上述论断，保证了党的代表大会作用的发挥，促进了党内民主的发展。试点县市的主要做法：一是实行党代会年会制，在一届党代会的五年任期内，每年召开一次党代会，讨论决定党的重大问题，改变了重大问题由党委代行决定的状态：二是实行党代表常任制，党代表的任期同一届党代会的任期相同，无论在党代会开会还是闭会期间都持续地发挥代表作用，持续地集中和反映党员当家作主的意见和要求。试点县市的实践证明：实行党代会常任制有利于调动党代表参与党内事务的积极性，带动广大党员更加关心党内事务，实现党员对党内事务的有效管理和决策；有利于充分发挥党代表大会作为本地区党的最高领导机关的作用，加强和改善党对地方工作的领导；有利于发扬党内民主，提高党委决策的科学性；有利于加强党的民主监督，推进领导机关、领导干部的作风建设；有利于密切党群干群关系，增强党组织的凝聚力。一句话，实行党代会常任制保证了党员当家作主和党代会的权威，大大促进了党内民主的发展。但是遗憾的是，试点县市至今没有在建立常任制的组织载体上有所突破，这使得常任制没有在实质问题——党内分权上取得真正的突破。因此，着眼于党内分权是今后党代会常任制试点的发展方向。
总之，通过本文的逻辑分析，我们的结论就是：中国民主政治发展本质上是人民民主的发展，人民民主发展的突破口是党内民主，而党内民主发展又需要从其核心层面党的代表大会制度上进行突破；而党的代表大会制度在现有的非常任制条件下难以有根本性的突破，唯一的出路是实行党代会常任制。所以中国民主政治发展的最终突破口应该选在实行党代会常任制上。