中美儿童托管教育的比较分析，本文主要内容关键词为：中美论文,儿童论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－0.59.3 文献标识码：A 文章编号：1003－7667（2011）12－0020－04
自20世纪80年代中后期以来，欧美一些发达国家相继制定了学龄儿童课后托管的福利政策，并在实践中贯彻落实。我国在20世纪90年代初也先后出现了课后托管班，但很少有学者去关注其生存场域以及托管学生的生存状态，在政策制定方面更是一片空白。相反，公众与民间媒体对课后托管班缺乏监管等问题的关注却日益强烈。基于对此种状况的思考，我们将从比较的视角出发，尝试对中美托管教育产生的背景、发展的异同进行分析，以期为我国儿童课后托管教育的管理提供可资借鉴的经验。
一、中美儿童托管教育社会背景和基本理念的差异
在美国学者的研究中，课后托管班又称“学龄期儿童课后托管”（School-Age Child Care,SACC），是托育服务的一种。美国儿童福利联盟对托育服务的定义是：当学龄前或学龄儿童的双亲因工作等原因无法在家照顾儿童，或因家贫、儿童心智障碍等特殊理由，使得儿童每天有一段时间必须经由一个团体式或家庭式的托育机构来给予适当的安置，以帮助父母给儿童提供适当的保护照顾，并培养儿童生理、情绪、智能和社会发展各方面潜能。[1]由此可见，它的服务对象是学龄前和学龄期儿童。
1997年，美国联邦政府在财政上投入138亿美元到家庭托育上，实施大型的诸如“开端计划”（Head Start）和“儿童依赖护理税收抵免”（Child and Dependent Care Tax Credit）等项目。1998年1月7日，克林顿总统公开宣布：“我们必须让每一个孩子在放学后，均有一个安全而且对其身心有益的去处。”[2]由此，美国的“校外活动”计划启动，主要是要在学校时间之外，在放学后、周末、寒暑假的时间为儿童和青少年提供学习活动安排。尤其是2002年《不让一个孩子掉队》法案推行后，托管服务获得了进一步的发展，已经成为美国公共服务系统中一个非常重要的组成部分，主要开展以课后学业辅导、作业指导以及专业学习为核心的一系列促进学业成功的项目。
我国大陆地区有关课后托管的政策与法律法规保障方面还存在很大的空白。目前，中央政府还没有颁布相应的政策和法律对儿童托管教育的归属和性质做出规定。一些地方政府出台了关于课后托管班的暂行管理办法，对于“课后托管班”做出了一些具体的规定。首先，托管班是由公民个人依托非国有资产举办的机构；其次，托管班以中小学生为服务对象；再次，托管班以提供就餐、休息、活动场所和辅助学习等为主要服务内容。这些规定表明在我国内地托管班是由公民个人、企事业单位、社会团体和其他社会力量举办，受小学生的监护人委托，在课余时间（包括中午休息、下午放学和寒暑假）代替监护人照顾小学学生，为监护人提供6～12周岁小学生日托、午托、晚托服务，并为托管学生提供就餐、休息、活动场所以及辅助学习等照顾、保护和教育服务的机构。
由此可见，美国与中国大陆是基于不同的理念来管理和规范儿童托管教育的。美国对于课后托管班有明确的法律界定，属于儿童的一项福利，因此政府有责任向青少年提供课后托管班服务。在托管实践中，美国政府将儿童托管纳入国家公共服务体系，由政府提供部分经费，并动员社会力量参与，通过多种形式的活动，为儿童提供完善而有效的服务，政府、社会和机构均为服务的提供者，共同承担托管的责任。但是，我国中央政府至今没有出台相关的政策与法规，地方法规从经营与管理角度对儿童托管教育做出规定，已有的课后托管班并不是官方认可的教育机构，而是一种服务机构。这种服务机构的兴起与发展是基于服务双方自主自愿的“买卖”，属于民间契约行为，① 虽具法律效能，但与官方无涉。
二、中美儿童托管教育制度设计及其实施的异同
（一）制度建设的异同性分析
2002年以来，随着《不让一个孩子掉队》法案的推行，美国各州都参与到“校外教育活动”这一公共服务项目中，以促使学校的资源更好地服务于社区。其宗旨在于帮助儿童和青少年富有成效地利用课后时间，避免各种行为问题的产生，获得包括学业在内的各方面的发展，为以后的生活奠定良好的基础。为此，美国政府相继制定了相关法令，包括托管服务在内的“校外教育活动”由此获得了进一步的发展，已经成为美国公共服务系统中一个非常重要的组成部分。这些政策表明，一方面政府通过提供政策优惠、税收减免、免费供地等激励措施支持和资助鼓励多元化主体参与提供教育公共服务；另一方面政府也通过购买来提供那些自己无力支持承担的教育公共服务，从而形成了多元化的托管服务体系。
中国的托管班发端于20世纪90年代。由于社会变迁所带来的问题，使得家庭对各种课后托育服务的需求增高，课后托管班实际上是应市场需求而生的。与此同时，中国的家长们为了追求稀缺的优质教育资源，不惜“重金”给孩子请名师家教或者奔忙于校外的各种“补习班”，各种因素共同合力使得一些托管班加入了课后学业培训班的行列。中国的课后托管班作为帮助儿童有效利用课余时间的机构，在历史的发展过程中，在素质教育“不能承受之重”的外因下，逐渐淡出了政府公共服务的范围，越来越多地走上了市场化运作之路。
（二）地方政府责任界定的差异
托育制度的建设与实施除了中央政府的积极干预与调节，还需要地方政府积极配合，承担相应的责任。在美国，根据美国联邦政府的方案，地方政府需要协助社区申请联邦经费，进而改善社区儿童的课后托育状况。[3]
在中国，关于托管机构到底该由哪个部门进行认定主要有以下几种不同的观点。一种观点认为，课后托管班主要是代替父母对学生进行生活照顾、管理和课后作业辅导，类似托儿所，具有教育的属性，所以应该由教育部门主管；另一种观点认为，民办教育只能申请为幼儿园或者培训教育机构，不能申请托管班，因此其不属于民办教育；还有的观点认为，课后托管班涉及孩子托管期间的看护、休息娱乐的设施安全、食品卫生的安全防疫等，这些问题都要参照正规学校的标准来设定。由于意见分歧严重，课后托管班该由哪个部门认定依然是一个没有明确答案的问题，目前政府并没有具体的政策规定。由此可见，无论在中央还是地方，都长期存在认定部门权责不清的情况。
（三）功能定位与照顾对象的不同
中国与美国存在的社会问题不同，课后托育机构在功能定位上也略有差异，但在提供社会教育场所、补充家庭功能不足等方面具有共通点。美国侧重于通过课后托育服务提升学生能力与学业成就，预防青少年犯罪，给青少年提供一个安全、健康的活动场所，因此其所照顾的对象是有需要的学生。
在我国，课后托管班的服务对象主要是6～12岁的小学生，对于这个时期的儿童，政府仅为家庭义务承担了部分教育职能，导致出现学生在学校放学后、家长下班前的这段时间属于“三不管”空档：学校无力、家庭无奈、社会不规范。一些有识之士从中看到商机，利用民间资本介入“三不管”时间，在营利的同时满足各方的不同需求。从某种意义上而言，市场与托管班之间是一种利益需求与利益满足的关系。课后托管班所提供的服务很大程度上起着暂时替代父母职能的作用，弥补了学校及家庭教育的不足，担负了社会教育的职责，而不单单是学校教育的延伸。
（四）服务提供者的异同
美国的课后托育机构主要是由公立学校与民间组织来提供，其中社区在承担各项责任上发挥着很重要的作用。[4]在我国，目前的课后托管机构，只有一小部分是由公立学校、社区或者像少年宫、青少年活动中心这些国家财政拨付支持运转的单位组织的，它们的实施、运作以满足儿童和家长的实际需求为出发点，公益性是其主要特点。但是这些组织机构并不是课后托管市场的主体，尤其是学校提供托管服务的合法性收费还饱受诘难。目前，托管服务的主体是具有办学资格的专业教育机构，它们大都以教育咨询公司申请注册，属于公司性质，追求利润的最大化是它们的本性。由此又带来了一些法律问题和现实问题。
三、中国托管教育要解决的核心问题
（一）明确托管教育的定位
可以说，中国的课后托管班的产生是时代的阵痛和改革的后遗症，它试图满足家长、学校和社会各方的需求。但是，在压力之下产生的课后托管班，从一出生就带有很多问题：没有合法的社会地位、性质定位模糊、归属部门不明确等的现实状况，极易造成监管缺位和制度缺失等一系列问题。目前，我国市场上执行学龄期儿童课后托育服务的机构，主要包括由公办学校组织的托管班、具有办学资格的专业教育机构兴办的托管班以及由社区、街道等主办的托管班3类。另外，还有一些校外教育机构也提供学龄儿童托管服务，如少年宫或者青少年活动中心组织的假期托管班；私人开办的“小饭桌”托管班等。
课后托管班长期处于“脱管”状态，很重要的一个原因就是其本身的社会定位不明确，导致归属部门不明确，监督管理等都无章可依。托管班属于市场行为，还是教育行为？如果属于完全的市场行为，则它的实施主体是企业。但是，目前的很多课后托管班并不是单一从事托管这一种业务，而是附属于以“民办非企业单位登记证书”申请的教育机构，通常由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办，从事非营利性社会服务活动。对于这样的机构，国家给予土地或税收优惠，应当是非营利的，如果实施以营利为目的的活动，要受到相应的惩罚，或者吊销营业执照。另外，现有的正规注册的课后托管班是以教育咨询服务有限公司申请的，它以提供教育服务为主要经营内容，属于公司性质。对于这种机构，我们完全可以将其理解为是一种市场行为，但是它又对义务教育阶段学生承担着相当一部分教育责任，这本身就包含很多相悖的地方。
因此，在界定课后托管班的社会定位时，我们不能单单从其营利与否的角度来考虑。而是要综合其所扮演的多重社会角色，辩证地看待这个问题。由于我国教育公共服务体制的不完善、家庭教育的无力，身心尚不健全的小学生们在离开校园之后面临很多危险，多种组织形式的课后托管班的出现有其历史必然性，就其实质而言都是为了满足儿童的教育福利需求。因此，可以将课后托管班界定为教育服务，公益性或公共性是其重要本质。美国的经验与模式已经给我们提供了一个可参考的范例，即政府主导，动员社会参与，以需求为导向，委托学校和社会机构实施，让更多的家庭和儿童受益。
（二）完善托管教育的制度建设
课后托管班是否属于教育制度范畴，目前仍没有一个明晰的法律规定。加之实际的课后托管市场实施主体鱼龙混杂，虽以具有办学资格的教育机构为主体，但实际上仍然存在着很多无证的“黑”托管，它们在我国目前的课后托管市场中占有相当大的比例。因此，在考察我国课后托管班的市场准入制度与监督管理方面，必须对托管主体做具体分析。
首先，对于由部分公立学校组织的课后托管服务，其主要目的是为了满足学生和家长的需求。它的性质相当于根据学生家长的需求，适当延长放学时间，因此本身不存在所谓的市场准入制度，一切应以原学校的规章制度来执行。教育局是其主管部门，学校应该征得主管部门的同意和认可，收费报物价局进行审批，并同时受卫生局、公安消防局等相关部门的指导和监督管理，接受学生家长和社会的监督。
其次，对于由社区的服务中心组织的课后托管班，因为其属于民办非企业单位登记办法中的民政事业单位，其直接领导单位是各级民政局，所以应该由授权组织直接担负起监督管理的职责，服务所包含的项目和收费情况同时受相关部门的监督管理。
最后，对于具有办学资格的专业教育机构，因其主要是民办培训（补习）学校，申请注册要根据民办学校的相关要求取得执业许可证之后，再到民政局进行民办非企业单位的登记。因此在实际的监管中需要按照各有关职能部门分工负责和属地日常管理原则进行监管。
由于托管服务的主体机构存在行政归属的差异，采取多元化的管理模式是必然的，但是作为教育服务机构，政府应该对承担托管服务的机构和个人进行必要的教育监管。
游离于体制外的课后托管班虽然弥补了政府一部分暂时无力承担的教育公共服务职能，但官方的失语与学术话语的关注不够，使得作为准公共产品的课后托管班逐渐转入纯私人资本运作的营利性轨道。这是因为我国教育的公共福利性不强，教育公共服务体制不健全。目前，托管服务的发展无法真正做到独立自主与实现学生“身心须均衡发展”的教育理念，没有足够福利待遇保障的课后托管行业也使得人才频繁流动，难以建立起素质过硬的专业教师团队。所有这些因素都制约着课后托管班进一步的专业化、职业化与规模化的发展。为了满足儿童多样化的教育发展需求，相关教育行政部门与学术界应对此给予高度的关注与重视，借鉴国内外的一些先进经验，完善制度建设，开展系统的理论研究，使托管服务在保护儿童健康成长的方面发挥更大的作用。
注释：
① 民间契约即合同，是当事人双方或数方依次订立的有关权利、义务的契约，有买卖、委托、承揽、租赁等方面的内容，契约对当事人有相当大的约束力。——引自2008年6月19日，《嘉兴日报》（《民间契约种种》），作者：颜剑明，范学森。