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在美国制裁的国家中，古巴是除朝鲜外受害最久的国家。在40年的封锁和禁运下，古巴蒙受了巨大的经济损失，但并未被近在咫尺的超级大国压垮。目前，古巴已度过了冷战后的难关，经济形势好转。同时，国际社会要求解除对古制裁的呼声增高，美国内对制裁古巴政策的批评增多。美压古促变未果，不得不调整以制裁为主的对古政策。随着形势的发展，美依据冷战思维制定的政策将愈来愈难以为继，进一步放松和最终取消对古巴的制裁是大势所趋。
一、美古交恶四十年
1959年古巴革命获得成功后，美国曾一度承认古巴新政府，但不久因古巴走社会主义道路、与苏联建交和将包括美国在内的外国资产收归国有，与古巴关系恶化。1960年10月，美国宣布开始对古巴实施除食品和药品之外的经济禁运。（注：http://www.state.gov/www/regions/wha/cuba chronology.html）1961年1月，美国断绝与古巴的外交关系。1962年2月，美国对古巴实施全面制裁，禁止从古巴进口和通过其它国家向古巴出口美国产品，中断援助那些向古巴提供帮助的国家。同年10月，美国决定不向运送武器给古巴的国家开放港口，禁止与古巴进行贸易的公司的船只运送美国的货物。1963年7月，美国冻结古巴在美的全部资产。面对美国的封锁，古巴奋力抗争，绝不屈服。在卡斯特罗的领导下，古巴顶住了美国的压力，昂首挺立。美国不得不在1974年与古巴就两国关系正常化问题秘密进行谈判，但因在安哥拉、人权等问题上与古分歧严重而未果。1977年9月，两国同意在对方首都开设利益照管办事处，以处理两国间的领事和其他事务。直至今日，美古仍未恢复正常的外交关系。
冷战结束后，对美古关系不利的美苏争霸因素消失，为美放弃冷战时期做法，改善与古巴关系创造了有利条件。但美却逆历史潮流而行，乘古失去前苏联援助，经济陷入困境之机，加大制裁强度，试图压古步前苏联和东欧后尘，改变社会制度。1992年10月，美国总统批准扩大对古制裁的“托里切利”法案，禁止美国在国外的子公司与古巴进行贸易，禁止美国公民赴古旅行和向古巴的亲属汇款。1996年3月，美总统以古巴击落两架侵入古巴领空的飞机（注：1996年2月24日，古巴在本国领空击落了两架由基地设在美国迈阿密的反古巴政府的拯救兄弟组织人员驾驶的小型飞机。机上四名人员丧生。）为由，签署了进一步加强对古制裁的“赫尔姆斯·伯顿”法，宣布将惩罚与古做生意的外国公司，允许美国公民有权对使用其在古被没收的资产的外国投资者进行起诉并不准这些投资者进入美国。（注：http://www.state.gov/www/regions/wha/cuba/helms.html）美对古制裁达到顶点。
由于古巴是受美制裁国家中离美最近的国家，因而受害最深。40年来，美国的制裁给古巴造成600多亿美元的经济损失，导致古国内供应紧张，人民生活必需品和药品短缺，出走海外事件屡屡发生，酿成多起移民潮危机。1980年，约1万名古巴人进入秘鲁驻古巴使馆，要求移居美国。古放松移民限制，当年约12万古巴人涌入美国，对美国接受移民的能力形成压力。同年年底，美古就古巴移民问题开始举行谈判并于1984年达成移民协定。1994年8月，约3万古巴人乘数千艘小船漂往美国，酿成又一场移民潮危机。美国无力接受大量古巴移民，与古就移民问题再次谈判后发表联合公报，美国同意每年至少接受两万古巴移民，古巴承诺不鼓励本国公民随意离开古巴。但美实际上的做法是：一方面不按协议规定如数发放签证，另一方面又鼓动古巴公民出走，称通过非法途径抵美的古巴公民为“反卡斯特罗英雄”，均给予居住权，这就造成古巴移民铤而走险，飘流过海，频繁发生遇难事件的人道主义灾难。据美政府估计，仅从1959年到1980年，就有约100万古巴公民移居海外。（注：http://www.state.gov/www/regions/wha/cuba/migration.html）美试图以此损害古巴政府的形象并引发古巴社会出现不稳定局面，促使古巴革命政权垮台。
二、制裁古巴政策难以为继
美对古巴进行封锁和禁运的主要目的是给古巴制造经济困难，压古巴社会制度发生变化。但古巴顶住了美国的压力。尤其在冷战后失去前苏联援助的情况下，古巴及时调整政策，发展经济，成就显著。同时，包括美盟友在内的国际社会谴责美国对古巴的政策，要求美放弃对古封锁。美国内有识之士也批评美国的制裁政策损害了美国的利益。甚至在美的古巴人亦出现反对美国制裁的趋势。美孤掌难鸣，难达目的，对古制裁陷入困境。
首先，美制裁古巴政策未能奏效。40年封锁虽然给古巴带来巨大损失，但古巴人民克服重重困难，坚持走社会主义道路。尤其近几年，古巴经济复苏，政治稳定，使美国制裁获得成功的希望愈来愈加渺茫。1989年至1993年，由于前苏联集团中断与古巴的贸易和援助关系，受美国制裁的古巴经济雪上加霜，国内生产总值下滑35%。面对困难局面，古巴政府进行经济改革，调整物价和税收政策，发展个体经济，开放市场，吸引外资，改革国有企业。古巴的改革政策取得成效，其经济从1994年开始走出低谷，逐渐增长。1999年，古巴国内生产总值增长6.2%，在拉美名列前茅；劳动生产率提高4%；失业率从1998年的6.6%降至6.1%；物价平稳；本国货币稳中有升。古巴政府还采取措施，严厉打击危害国家利益的各种犯罪活动，保持社会安定。美国的制裁已告失败。
其次，国际社会反对美国制裁政策，古巴外部环境大为改善；美国孤立古巴未果，反而自陷孤立。冷战结束后，古巴在进行经济改革的同时，调整对外政策，将取得国际同情与支持作为主要任务并取得成功。1995年，古巴领导人卡斯特罗在联合国50周年庆典活动上所作的古巴“面对世界最强国生存下来”的演说博得了热烈掌声。这反映出国际社会大多数国家伸张正义，站在古巴一边。迄至去年11月，联合国已连续8年以压倒多数通过要求美国解除对古巴制裁的决议。同月，第9届伊比利亚美洲首脑会议在哈瓦那成功举行。同年，爱尔兰和巴拉圭与古巴恢复外交关系，与古建交的国家达到169个。古还结束了长达13年的观察国身份，成为拉美一体化协会的成员国。此外，欧盟在美国“赫尔姆斯·伯顿”法生效后威胁将上诉世贸组织，指控该法违反自由贸易的原则，美担心与欧盟对簿世贸公堂和爆发贸易战，被迫多次推迟该法部分条款的实施。罗马教皇保罗二世在1998年访问古巴时也强烈呼吁解除对古封锁。古巴赢得国际社会愈来愈多的同情和支持，而美国制裁古巴的政策却面临国际社会要求解禁的越来越大的压力。
再次，制裁古巴损人不利己，美国内要求放弃对古巴制裁的呼声日益增高。西欧、日本乘美制裁之机纷纷与古巴发展经贸关系，美失去在古巴的经济利益。据估计，如解除对古封锁，美每年可从两国贸易中获利10多亿美元。美工商界对此极为不满，美商会主席多纳休表示，“制裁古巴损害了美国劳动者的利益，美国商会决心站在全世界取消单方面制裁斗争中的最前列。”美多数议员支持取消对古制裁。1998年10月，美国会16名议员致函克林顿总统，指出越来越多的美国人对封锁古巴给美古双方造成的影响表示关切，建议成立一个两党委员会，重新审视美国的古巴政策。美国人民对美现行的古巴政策也表示怀疑和反感，普遍认为对古禁运政策已经过时。据美外交政策协会于去年进行的民意测验显示，79%的美国人反对“赫尔姆斯·伯顿”法，希望取消对古巴的制裁并承认卡斯特罗政府。美公众对鼓励古巴公民移居美国，造成海上遇难事件交给美国带来移民压力进而造成社会问题十分不满。一些学者批评美国的制裁损害了古巴人民的利益，侵犯了古巴的人权。连长期反对古巴革命政权的劳联—产联也在去年8月通过决议，呼吁结束对古禁运。面对国内批评，美制裁古巴的政策难以持久。
此外，美国的古巴人社团内部发生变化，反对同古巴政府缓和关系的居美的古巴人保守组织的传统影响力正在减弱，出现了反对对古禁运的新一代人。去年7月，约300名古巴人在华盛顿集会，要求取消对古制裁。美国迈阿密市古巴民主委员会执行干事埃莱娜表示，“这是一个时代的结束。我们不仅希望开放古巴，而且希望开放迈阿密。我们理解我们父辈那一代的挫折，但是，又换了一代人，50岁以下的人的看法不同了。”居美古巴人对制裁态度的变化，对美国调整过时的对古政策产生了深远的影响。
三、放松制裁，增加接触
美国的制裁措施未能迫使古巴放弃已选择的社会制度，反而损害自身利益并面临国际社会和美国内要求解禁的压力，不得不在近两年开始放松对古制裁，美国高级官员和政界要人及体育代表团接连访问古巴，与古领导人接触，两国关系出现松动。
1998年3月20日，美总统克林顿宣布采取4项使古巴能够获得更多人道主义物资的措施：恢复运载人道主义援助物资的飞机从美国直航古巴；允许旅美古巴人每年向其国内亲属汇款1200美元；加快向古巴出口药品的审批过程；请国会制定向古巴提供食品等方面的人道主义援助的法律。同年，美国伊利诺伊州通过了要求美政府取消对古巴禁运的两党议案。该议案是40年来第一个由美国州议会通过的此类议案。1999年1月5日，克林顿再次宣布放松对古制裁措施：减少美国公民向古巴亲属或非政府组织邮寄现金金额的限制；允许向古巴非政府机构和私营实体出售美国食品和农作物；扩大美古两国民间交往和体育往来；允许与古巴直接通邮；允许包机飞往除哈瓦那以外的古巴城市等。同年8月，美参院通过允许无限制向古巴出口基本食品和药物的有关议案。
此外，美政府一再推迟执行“赫尔姆斯·伯顿”法第三条。该法第三条允许美国国民有权对使用其在古巴被没收的财产的外国投资者进行起诉。从该法第三条于1996年8月生效起到目前为止，美总统克林顿已连续8次推迟该法第三条的实施，使该条款从未得到实施，从而使“赫尔姆斯·伯顿”法的执行大打折扣。
同时，美国政要纷纷访古，与古巴领导人接触。去年8月，美参议员达施勒和多根对古巴进行了9天访问，并与古巴领导人卡斯特罗举行了会谈。他们在访问回国后发表的声明中呼吁放松对古制裁。同年10月下旬，美国伊利诺伊州州长瑞安（共和党人）率领由该州议员、企业家、农场主和其他方面共50名人士组成的代表团对古巴进行了5天的访问。古巴主席卡斯特罗会见了瑞安。瑞安是40年来首位访问古巴的美国最高领导人。此访得到美财政部的批准，意义深远。美其它一些州，如堪萨斯、内布拉斯加、威斯康星和怀俄明等州的州长也计划在今后访问古巴。今年1月，包括美前农业部长布洛克在内的农业代表团对古巴进行了4天访问。在古期间，该团要求美政府取消对古巴实行了40年的经济封锁，以早日实现两国关系正常化。同月，美国医疗保健用品展览在古巴举行，这是近40年来美国首次在古巴举办的贸易展览。
美国棒球队也于去年4月访问古巴，与古巴国家棒球队举行比赛。古巴领导人卡斯特罗亲临现场观战，与美国运动员一一握手。哈瓦那拉丁美洲体育场座无虚席，5.5万名观众观看了比赛，两国国歌响彻赛场上空。这是40年来第一支访问古巴的美国棒球队，对恢复两国体育交流，促进两国关系改善起到了积极作用。
四、彻底解除制裁尚需时日
冷战结束后，随着经济在国际关系中的分量日益凸显，将经济制裁作为外交手段有悖于时代潮流，且越来越不得人心。深患“制裁成瘾”症的美国为自身战略利益被迫反思和调整其制裁政策，持续40年的对古巴经济封锁不可能再长期继续下去。但是美在短期内不可能彻底放弃对古制裁。其中最主要的原因是：美虽放松对古制裁，但仍坚持迫使古巴改变社会制度的目标。美国国务卿奥尔布赖特一再声称：“美国的政策十分明确。我们要在古巴实现向民主的和平转变。这一目标简明且不可动摇。为了达到这一目标，我们将永不放弃我们的原则，不停止我们的努力。”美政府还声称放松制裁是为了“减轻古巴人民的痛苦”，而不是“支持古巴政府”。美不放弃改变古巴社会制度的目标，致使两国关系气氛紧张，不时引发加剧双方敌对气氛的事件。近来，美古围绕在美古巴男孩埃连监护权问题及美以“间谍”罪驱逐古驻美外交官事件展开斗争，反映出美敌视古巴政策所导致的两国间矛盾根深蒂固，远非一日可以化解。
此外，尽管美籍古巴人出现了要求解除对古禁运的呼声，但美反对古巴的院外集团和在美的古巴流亡组织仍颇具能量，反对美放松对古巴制裁，对美大幅度调整古巴政策形成掣肘。例如，美移民局在今年1月作出了古巴男孩埃连可以返回古巴的决定并得到美总统克林顿的支持，但随后在反古势力的压力下，美移民局又决定暂停送还程序。
美对通过制裁压古改变社会制度仍存幻想，也是美不会轻易彻底放弃对古封锁的一个重要原因。古巴经济虽有好转，但仍面临资金短缺、基础设施不足和偿还大量外债等问题；古国内所谓持不同政见者仍较活跃，公民出走事件时有发生。这些均被美视为继续对古进行制裁的有利条件。因此，美在放松对古经济制裁的同时，宣布将加强反对古巴现政权的广播和电视节目，继续对古巴政府施加压力，促使古巴“进行变革”。到目前为止，克林顿政府仍然拒绝1998年底部分国会议员提出的成立民主和共和两党委员会，重新审查和评估美国封锁古巴政策的建议。
目前，美国已步入大选年，民主党政府为避免招致对手在敏感的古巴问题上大做文章和失去反古势力的选票，亦不大可能在今年彻底放弃对古制裁。
然而，对话代替对抗，合作取代制裁已成为冷战后国际社会的共识。那种为迫使他国人民改变对社会制度的选择而制定的制裁政策早已被世人唾弃。因此，无论何人入主白宫，在时代潮流的推动下，都不得不在当政后逐步放松对古封锁。这一进程虽然缓慢，但却是不可逆转的。