中国农业政策的主要症结剖析，本文主要内容关键词为：农业政策论文,症结论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1949年以来，新中国的农业政策已有近半个世纪的实践，在此期间，由于国际关系和国内政治经济秩序的变化，以及意识形态上的某种可觉察到的变化，农业政策也处于频繁的变动和调整之中，特别是第二代领导人的崛起，带来了农业政策的重大转折。总的说来，政府在几十年间所推行的农业政策取得了世界公认的成就，各项指标反映出的农业综合生产能力有了显著提高，而且农业的发展为国家工业化的启动和发展作出了巨大的贡献。但是，农业的实有成就和应有成就还相差甚远，我们时常以“世界耕地的7%养活了世界人口的21%”而自豪， 却很少提到它的另一面——以世界上的40%的农民仅养活了世界上7%的非农民。我国农业的发展似乎一直缺乏一种健全的、相对稳定和行之有效的政策保障体系，政府在农业领域的决策中，各种形式的失误、偏差和漏洞也可说是屡见不鲜，并因此而给农业的发展打上深刻的烙印。在此有必要对其中凸现出的主要问题和症结进行深入的剖析。
一、政策目标偏好过度及其极端走向
在过去的几十年中，大量的政策现象可能令人头绪混乱，甚至使我们探索各种政策现象的意义及其相互关系时有一种迷途之感。但对于大多数人而言，过去的政策实践给人留下的最深印象恐怕是它的极端走向和某种程度上的随意性。这一特点甚至使人感到政策变化无常。何以至此呢？我认为除了中国农业人口众多的独特之处使得政府在决策时几乎没有可供直接借鉴的国际经验之外，根本原因在于中国特定的政治秩序以及决策者的偏好和有界理性，或者说，在于政府对政策所肩负的政治目标和经济目标的不同理解。
（一）必要的理论说明
众所周知，政府孜孜以求的是政治支持最大化和经济收益最大化的双重目标。在任何主权国家，每一项政策都肩负着政治和经济的双重使命。经济目标遵循的是效率优先原则，它所要求的是形成一个排他性和可转让的产权结构，以提高资源配置的效率；政治目标则基本上不受效率优先原则的约束，而主要受政治、军事、社会、历史、意识形态等因素的约束。也可以说，政府在政治与经济两种目标的交汇处作出决策。但问题在于，这种交汇经常处于一种非均衡的状态，政府确定政策安排及其变革的方向、力度时，如果政治目标与经济目标相冲突，政治目标将得到优先满足。特别是在集权制国家的供给主导型制度变迁方式下，政府的政治目标通常支配着经济目标，即预期政治收益大于政治成本是政府主动实施制度创新的先决条件。因此，政治目标和经济目标的相互关系，是理解一个国家政府决策的关键所在。
具体地说，在一定的社会经济发展阶段和资源约束条件下，即社会资源总量给定和假定可以加总的情况下，一个社会投入政治领域的资源越多，则可以投入经济生产的资源就越少，反之亦然。因此，社会资源在政治和经济两部门之间的配置存在着一种此增彼减（trade—off）关系。
在理论上的进一步探讨和扩展，我们还需要区分两类政治产品：一类是它的供给在一定限度内能改善社会经济系统的运行效率和经济组织的效率，从而对经济产品生产具有直接的或间接的支持、保障与推动作用的政治产品，不妨称之为政治产品A； 另一类是不具有上述作用的政治产品，不妨称之为政治产品B。对这种区分，罗兰·彭诺克（1966 ）的权威性研究，具有深刻的启发意义。彭诺克在他那篇重要的文章中对政治产品作了开创性的评价：“这些产品是对人民而言的，对社会整体而言的，或是对政体以外的其它分支系统，如经济或家庭而言的。我们这里事实上仍在分析政治目标的实现问题，但是我们的注意力集中在那些能够满足‘需要’的目标上——不只是国家自身的需求，能使国家得以维持的需求，而是人类的需求。满足人类需求，政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性。”因此，我们可以依据这里的合理性标准来区分两种政治产品。
对于社会的发展而言，一定的政治产品A是非常必要的，首先， 起码的政治稳定是必不可少的，以便让经济社会中的每个成员规划未来并确信他们的报酬与其对经济活动中的贡献之间存在着一个相对稳定的关系。很难指望一个社会在政治混乱、动荡不安，以及政权的变幻莫测之中能有大幅度的经济增长。任何国家的经济繁荣都离不开政治稳定的前提。其次，既然一国的政府必须解决经济变动和增长过程中必然产生的利益冲突，因此它必须能够及时地发现这些冲突并尽量使它们对进一步经济增长的抑制作用降到最小。最后，所有利益集团必须有反映意见和要求的手段，以便在政府进行重大决策时考虑到他们的利益。总之，这些条件可以说是经济发展的一些政治前提。历史地看，这种政治发展往往成为更大规模的现代化过程中的中心过程。从第一个实现现代化的国家——英国来看，革新创举大多来自社会和经济，政治体系起了一种推动作用。在欧洲大陆西部第二批发展的国家（如法国和德国），政治体系在经济和社会的现代化中发挥了更为重要的作用。
与此不同的是，如果社会资源被大规模地、持续地配置到政治产品B的生产中去，那么必将极大地抑制经济产品的生产。 大规模的政治运动和阶级斗争不仅葬送了经济发展的机会，甚至会把经济推向崩溃的边缘。
政治产品B的过剩和泛滥，通常发生在集权体制下。 因为从组织结构和决策机制的角度来看，集权体制下资源配置的决策权（或资源使用的控制权）在形式上高度集中于社会组织等级结构的最高层。人民是被动员起来执行最高决策者已经制定好的政策，而没有机会积极参与制定政策。换言之，社会中掌握最高决策权的核心领导者或核心决策者（某个人或某个群体）在整个社会稀缺资源的配置决策中起着支配作用和有着强有力的组织影响，他们具有能够依据自己的偏好系统和效用函数以大规模的、运动的方式将社会资源配置于特定的政治活动的和经济活动的能力。核心领导者往往可以根据其个人偏好和个人抱负来界定其他社会成员个体的正式目标以及机构（组织、群体）的或社会的正式目标。在界定或解释普通社会成员中的正式目标和群体的正式目标时，核心领导者常常有着很大的任意权力。其基本原因在于，在集权体制下，关于正式目标事先并不存在一种统一、明确而又为人们长期普遍接受的界定。例如，什么是社会需要？什么是国家利益？什么是人民的利益？它们在很大程度上不是一目了然、明晰可辨的，甚至是模糊不清的。解释或界定往往因人而异，因情境的不同而不同，因核心领导者的偏好不同而不同。正是这种模糊性使特定制度构架下的核心领导者在通过解释或重新界定而使正式目标清晰化、具体化时有着很大的任意权力和自由发挥的余地。甚至像皮埃尔·勒鲁（1848）指出那样，他可以通过权力操纵舆论，以其所坚持和宣扬的真理，“最终粉饰所谓的各种制度，并掩饰其缺陷和污点”。因此，在社会资源配置决策过程中，集权体制下处于支配地位的核心决策者总是按照自己的偏好系统来权衡利弊得失，选择能达到其最大效用的社会资源配置格局。在这里建立的双重目标模型中，对核心决策者来说，一种最佳的资源配置格局将是经济产品的边际效用与政治产品的边际效用相等的那种格局。因此，在任一特定时间内，一个偏好政治产品B的核心决策者会决定生产较多的政治产品B和较少的经济产品；而一个偏好经济产品的核心决策者则会决定生产较多的经济产品和较少的政治产品B。
由此可见，在集权体制下，最高决策者个人偏好及其对政策目标的理解，极大地影响着政策的最终选择，它为政策活动打上了深深的烙印。寻找政策性质和症结的原因，可以最简捷地从这里获得答案。假若最高决策者偏好或热衷于政治产品B，像中国过去频繁的政治运动， “阶级斗争要年年讲、月月讲、天天讲”，即属此例，那么在政策实践中就会有许多伴生特点，政治上的需要就会取代经济上的规律，并为政治取代一切埋下祸根。此类政策的运行结果是损耗了社会资源，降低了经济绩效。在政策现象上的最显著特点则是政策缺乏稳定性、严肃性和科学性，并易于走向极端。这是因为政治产品属精神和意识世界的产物，不像经济产品那样可以用具体的指标衡量，它在很大程度上取决于主观理解判断。而一个深切关注自身权威和内部一致的最高决策者，最关心的是政治领域中的问题和动向，并致力于形成一种政治标准第一即“政治挂帅”的行动取向，他对任何暗示个人自由和有损其个人权威的导向都有高度的敏感，并根据政治上的蛛丝马迹而迅速作出反应，甚至于“怀疑一切，打倒一切”。在这种情况下，政策的演替就可能一反常规并走向极端。
（二）中国农业政策的极端走向：一些实证〔1〕
首先的一个事例是农业合作化运动。我们知道，在土地改革中，政府在农村大规模地重新分配了经济资源和政治权力，使农业合作化有着很好的运作基础，一则分得了小块土地的生产者具有互助合作的内在要求，二则政府成功地兑现了其对农民的承诺，“耕者有其田”的政策确立了政府在农村中的权威，降低了新的政策实施成本〔2〕。因此， 政府作为“第二行动集团”（诺思，1981），可以稳妥而有效地推进农业合作化这一制度创新。但由于最高决策者的个人偏好和有界理性，这一过程最后还是出现了偏差并走向极端。中共中央原计划从1953年算起，用15年或更长的时间完成农业合作化，实际上却只用了短短的不到4 年的时间就实现了这一目标。结果是一定程度上违背了农民的意愿，损害了一些农民的利益，并埋下了平均主义的祸根。后来的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》对此评价为：“要求过急，工作过粗，改变过快，形式也过于简单划一”，而之所以如此冒进，是与毛泽东的理解和主张分不开的。
毫无疑问，作为新中国的缔造者，毛泽东一直在根据自己的理解，探索一条富国强民的道路，如何使中国更强大、更平等，这是毛泽东后半生努力的方向。但他更谙熟政治斗争，相对而言对经济建设可能有所不知， 或者说， 政治目标比经济目标在他的心目中可能更为重要。 1955年毛泽东在《关于农业合作化问题》的报告中指出：社会主义工业化与小农经济不能并存，因为小农经济既不能生产出所需要的盈余，也不能为工业品创造足够的需求市场，因此必须进行改造。这显然是正确的思想，但问题就出在毛泽东又把它与阶级斗争紧紧地扭结在一起，农业合作化也就不可避免地发生了偏差。
中国的农业合作化运动肩负着很明显的政治使命，政府的目的是要通过合作化彻底摧毁旧社会遗留的农村秩序，但在做法上却有些好大喜功、急功近利〔3〕。结果为了政治上的收益而影响了经济上的绩效。 合作社原本是经济当事人感到孤立无助和为了利用外部经济而结成的组织。但我国的农业合作化却明显走了形，尽管公开的暴力并不经常发生，但强制的成份却是显而易见的。恩格斯1894年在《法德农民问题》中说过：“我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有，但不是采用暴力，而是通过示范为此提供社会帮助。”我国的合作化显然有悖于此。而且，我认为政府所追求的合作制已完全混同于集体制了。可以设想，假若农业合作化不是因急于求成而出了偏差，那么，土地改革所释放出的为长期封建土地制度束缚的潜能可能会带来比后来的生产责任制产生的“超常规增长”更大的效应。
其次，或许更能说问题的事例是人民公社化运动。农业合作化的提前完成，毛泽东等人没有意识到其中的弊端和隐患，而是受到极大的鼓舞〔4〕，旋即又于1958年发动了人民公社化运动， 在短短的几个月内，把全国74万个农业合作社并成2.6万人民公社， 参加的农户占总农户的99%以上。在公社范围内把生产队财产无偿上调，破坏了等价交换的原则，严重挫伤了农民的积极性，加上运动中出现的高指标，瞎指挥、浮夸风、共产风等“左”倾错误，极大地破坏了农业生产力，广大农村被搞成一个清贫的社会，并且成为三年“困难时期”的直接致因。
那么，为什么会如此极端冒进呢？这同样与毛泽东的意识形态是分不开的，甚至在某种程度上是与他的乌托邦思想和个人情怀分不开的〔5〕。合作化运动之后， 毛泽东对自己的跃进方式搞经济建设已怀有绝对的自信。在毛泽东的心目中，人民公社是一种无比美好的社会组织，他非常欣赏人民公社的“一大二公”，在河北、河南、山东等地的视察中，作了“人民公社好”的表态。在毛泽东的意识形态里，一个社会的进步，在于向社会组织的“更高形式”运动。从个人家庭耕种到集体农业组织的转变被认为是这种运动的表现，甚至被认为是找到了向共产主义过渡的桥梁。在毛泽东的感召下，1958年8 月中共中央政治局在北戴河举行的扩大会议上，作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，决议满怀信心地指出，“看来，共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了。”以今天的眼光观之，这多少有些滑稽，因为事隔30年，中共十三大明确了我国的社会还处在社会主义初级阶段。重温这段历史，我们也发现，其他一些高层领导人也起了推波助澜的作用。比如，刘少奇对跑步进入共产主义就特别赞赏，徐水县的共产主义试点，就是根据他的指示搞起来的。当然，在毛泽东那个时代，其他人可能只是一些配角。
在我看来，人民公社制度的选择及其变迁的运动方式，具有明显的政治意图和政治偏好。在这种制度安排下，大量的社会资源被用于政治产品的生产，比如对农村的经济和政治控制、对资源的提取能力、社会的平等、对政权的忠诚和政治稳固、意识形态的纯洁等，相对而言，经济产品的生产严重不足。事实上，实行人民公社之后不久，接踵而来的就是三年困难时期，全国许多地方发生了严重的“饿、病、逃、荒、死”惨象。在这种情况下，一些地方开始尝试责任田的办法，特别是安徽省，在省委书记曾希圣的支持下，“责任田”一度在全省范围得以推广。但这种尝试很快就遭到了毛泽东的批判，1962年8 月的北戴河会议上，毛泽东批判了所谓的“三股黑风”，“单干风”被列为首批对象。“责任田”最终被强大的政治意志所扼杀了。
最后，要指出的是，70年代末期中国农业经营体制改革的非集体化倾向，则是从一个极端走向了另一个极端。“文革”结束后，中国的秩序有了很大的好转，原有的政治利益集团被打碎和清算了，这被认为是“文革”献给新时代一份珍贵的礼物（张宇燕，1995）。加之中国已在曲折和磨难中度过了近30年，有一系列的经验和教训可供汲取，政府的决策理应避免急于求成和极端偏向的做法。但实际的情况是“农村第一步改革实行家庭承包制时同样犯了急性病，看到‘大包干’效应好就作为普遍（几乎唯一）的形式迅即推行，在很短的时间内遍及全国，占到农户总数的96.6%，占原生产队总数的99%，承包耕地占农村耕地总量的95.7%。搞‘一刀切’，比当年合作化有过之而无不及”（牛若峰，1989）。总之，政府对农业经营的独特性，复杂性及它对政策的需求缺乏全面和慎重的考虑，一道令下，就简单地解散了人民公社。
对导致这种现象的原因，似乎还缺乏深刻的剖析。思考起来，可能的原因一则是将在下文中提到的理论上的局限。二则是政府决策中对政治和经济目标的理解和选择发生了变化。正如阿尔蒙德（1978）指出的那样：“在某个政治体系中显得很重要的产品，到了另外一个政治体系可能被看作是价值很低，甚至是毫无用处或反动的。”以我之见，“文革”结束后，政府抛弃了人民公社，目的是要抛弃过去时代严重阻碍经济发展的政治产品，而之所以全面抛弃人民公社，是因为它具有政治象征意义。这是合乎政治逻辑的，但问题出在政府对替代制度的选择及制度变迁的速度和力度的选择上缺乏深思熟虑和有步骤的安排。
这种非集体化的极端倾向的结果，是产生了迄今我们仍然能感受到的两种负影响。一是农民在集体经济体制下用辛勤劳动创造的公共财产迅速被蚕食，破坏了农业生产的长远发展的重要基础。正如《第三只眼睛看中国》的作者所看到的，“为了造成既成事实，也为了迅速拿到现实的利益，许多地区的农民连夜对公有财产进行了毁灭性瓜分。”牛若峰先生也指出在“推行‘大包干’时，许多地方发生了破坏农田水利设施，拆毁机械设备、瓜分集体财产的现象，招致大量的后续重整，付出很大代价。”〔6〕这种代价在1985 年农业（主要是粮棉生产）发生萎缩时，更为明显地表现出来，因为相比之下，那些未对原农田基建设施破坏的农村，农业不但未受损，而且呈增长之势。二是1983年初到1985年春，实行“政社分家”后，大部分公社停止了其集体经济组织的活动，它所承担的一系列经济管理职能随之瘫痪，连结上级政府和村庄的线路中断，一时间各种事业的发展受阻。因此，尽管80年代初在公开说法上曾坚决否认放松农业经营意味着否定集体经济，但十余年来的实践却显示出集体经济本身已成为新政策的牺牲品。
二、理论的贫困与政策设计偏差
社会科学知识和理论是政策制定的基础和直接依据，但在我国，曾经有很长一段时期理论却成了政策的附庸和诠释，理论园地一直有些凋零，甚至存在着不少误区和盲点，特别是改革以前的年代里，政治的高墙阻断了理论的灯影，舆论一律扼杀了自由讨论的权利，在各种限制和禁忌下，理论探索举步维艰。而理论的贫困必然会导致曲解现实并造成政策设计误差和政策总体效应的偏差。
如集体化道路的选择， 所依据的理论缺陷十分明显。 艾尔曼（Ellman，M.）在一篇很有洞察力的文章中，提醒我们：马克思本人，还有考茨基、列宁，把农业经营规模上经济的一面，估计过高，而忽略了其不经济的一面，“劳动力的大规模组织是有效率的，可也需要有效的计划、有效的管理与有效的会计工作才行”。艾尔曼还指出，“就经营规模的经济或不经济来说，农业和工业之间的巨大差异，只须看看资本主义国家的经验，就一目了然。”
从理论进一步讲，农业中集体行动的效率取决于它所获得的技术性规模效应与它所引起的制度性效率损失之间计算结果技术性规模效应的根源在于要素的不可分性，但农业生产要素的不可分性并不显著，因此农业中的规模效应比起工业而言要小得多；而另一方面，制度性效率损失源于交易费用，由于农业劳动监督的困难，农业集体作业造成的效率损失也比工业要大。因此，农业本身并不是个适宜于集体化的产业，起码，集体化不是农业中最有效的形式。
就我国的集体化选择，抛开政府所追求的政治目标，单就经济目标而言，政府的决策似乎只看到了集体化可能形成技术性规模效应，而没有意识到它的制度性效率损失。发生这种情况的根本原因，我认为在于政府决策混淆了实证的价值判断和实践的价值判断。韦伯在1904年发表的《社会科学和社会政策的认识的客观性》一文中曾提出价值自由论，对实证命题和实践命题作了严格的区分。他认为实证的价值判断从根本上来讲是以科学法则为依据的逻辑判断，而实践的价值判断则属于经济政策方面的主观伦理判断。经济政策的选择不仅需要以实证性经济理论作为指导，而且需要借助于实践性价值判断作中介。我国过去在政策选择中实际上否定了这两种价值判断的区别，把实践的价值判断归结为实证的价值判断，试图直接从马克思主义的认识中演绎出实践的价值判断，从而忽视了现实经济生活中的不确定性和风险性，甚至根据这种认识来裁剪和阉割现实，结果集体化政策的投入使用严重地偏离了农业发展的真实需求，并引发了大量的摩擦和耗损，因此，尽管政府的意识形态教育起到了一定的润滑作用和节约交易费用的作用，但农业集体化政策的效率仍然很低。
中共十一届三中全会之后，中国农村经济政策发生了一系列重大变化，并创造了农业发展的奇迹，但是，我们必须承认，人们的认识从必然王国走向自由王国，需要付出艰苦的努力。社会主义市场经济理论是经过十几年的改革实践和探索而最终得以确立的。在改革的最初甚至存在着理论上的空白期，对改革中的必然痛苦和代价缺乏深切的揭示和理性分析，改革的进行更多的是凭借着一种信念，而不是实证的价值判断。由于理论上的局限，必然影响到对实现市场取向改革目标的最佳阶段性政策方案的探索，导致政府在某些具体问题上的决策偏差，并使得政策手段或工具的选择呈现明显短期化倾向。
前面提到的农业非集体化偏差，就是其中一例。当初进行农业经营体制改革，政府决策似乎仅仅是基于一种要抛弃低效率的集体体制的信念，而对这样重大的制度变化可能引发的各种后果及其连续反应却缺少周备的考虑。实际的情况是，尽管1979—1983年5年间， 政府对联产承包责任制问题一年变换一个说法，但对于实行责任制后的农业走向，如对责任制引发的政策结构的变化和协调问题，特别是对实行责任制后可能引起的对新的政策服务的需求，政府显然缺乏理论储备和政策设计。在这种情况下，新的问题总是在政策的缝隙和“无定义”的地方不断生长出来，政府为了纠偏和补漏，只好频繁地制定补充规则，我们从数不胜数的“文件”和“通知”中，即可洞察此种情形。
再一个明显的例子，是近来对农业推广机构实行所谓的“脱钩”、“断奶”的政策。这几乎是不能原谅的错误政策。个人可以在市海商潮的冲击下改变其行为方式，但政府却不能迷失方向，推脱那些必须肩负的职责。政府行为一时的偏差造成的后果，只有加倍的努力才能弥补。众所周知，社会中的公共品必须由政府组织和提供，而非市场所能为之。在世界各地，农业科研和推广作为公益性事业都得到了政府的财政支持和组织保证。在我国这样农户经营规模狭小、积累水平低的国家，政府所负责任尤为重大，但近两年来的政策却反其道而行之，政府的做法是试图通过市场来解决问题。结果是阻碍了农业科研成果在农村的扩散，产生了一系列的严重后果。
总之，改革以来，农业政策的环境和结构发生了巨大变化，为实现潜在的利益，需要政府在政策安排上做出适应性变化。但由于理论和知识的局限，政策的实际供给经常发生偏差，妨碍了在政策创新可能性空间中进行有方向的选择，降低了政策的总体效应。由于理论上的欠缺〔7〕，政府决策也就带上了经验决策程式和“摸着石头过河”的色彩， 呈现出明显不断试错不断迭加的特点，结果使得政策变化不定，某一政策信号刚刚发出，可能尚未发挥指示功能，便迅即让位于另一政策信号，或者一项新的政策解决或部分地解决了旧的问题，但又引发出了新的问题，反过来又要求该项政策做出调整或补充修正。从这个意义上讲，政府的决策未必不是处于一种“亡羊补牢”式的被动状态。
三、政策的反复性：近期的境况
或许，政府决策的更大危险在于它的反复性。政策走走停停，乃至出现某种复归和倒退，必然会影响人们的行为选择和资源的合理流动和配置，引起经济秩序的混乱，降低政策绩效。
我们注意到，1985年开始的农产品购销体制改革就一直处于这样的一种误圈之中。1985年政府改革的思路是想通过“双轨制”的方式，为市场机制开辟出一块生存和生长的领地，逐步实现与农民的等价交换，但事实上农产品市场却一直处于似放非放、时放时收的状态。特别是在农产品短缺的情况下，“双轨制”出现了明显的强化和某些回潮或倒退。比如，先是恢复了对生猪的统派购，后则又实行了大米专营制度，其它农产品的合同定购在实际运行过程中也摇身为“不是统购的统购”。受其影响，农产品多了“卖难”，少了则演出一幕幕惊心动魄的贸易大战，正常的流通秩序受到严重破坏。因此，乍暖还寒，80年代中期开始的农产品统派购制度的改革一直面临着全面回潮的危险。
对于政策的摇摆不定和反复性，我们感受更深的是近两年粮食购销体制的变化。这种变化未尝不能视为一种倒退。本来，根据社会主义市场经济的改革取向，取消统购统销体制是题中应有之义和不可移易的趋势。但1993年秋后，市场粮价刚一上扬，中央政府的行政干预便立刻出台，再次运用刚性的行政手段，又是限价，又是增加低价收购的数量（确定要由国家控制贸易粮的70～80%），又是关闭市场，又是试图恢复粮食的独家经营，原拟1994年实行“保量放价”的政策被束之高阁，很有些再版统购统销的迹象。前几年地方分头进行的粮食体制改革的成果，几乎要付之东流。
事实上，粮食价格刚刚上扬，还未达到应该干预的临界点，也就不必急急忙忙进行行政干预。一则是因为粮食消费在城乡居民生活中的相对重要性已经普遍下降。粮食市价对整个市场价格的带动作用，也远不象以前那样显著。二则，更重要的是因为政府行政干预的效果很可能适得其反，不仅增加政府的财政负担，而且可能再次造成“卖难”和地方封锁，进一步扭曲产区和销区的关系。无论如何，政府不应在市场取向上进一步退两步，而是要扩大对市场机制的利用。建立全国统一的大市场，发挥地区比较优势，加快结构转换，是解决粮食问题的唯一通途。如果粮价稍有波动就恢复行政管制，再版统购统销，近不能刺激粮食生产，远不利结构调整，因而属非明智的政策。
综上所述，中国农业政策在几十年的实践中所发生的各种形式的失误和偏差，是无可隐讳的历史事实。我们不仅要看到这样的“现象的世界”，而且需要洞析其背后的“真实的世界”，我们的研究不能只对一两年的政策感兴趣，更不能把理论异化和沦落为政策的诠释，而要在对一个较长过程的不断深入的理论探索中获得日益增进的真理性认识。这对于实现中国农业政策优化的目标，意义尤为重大。我们知道，市场化改革已使中国的经济成份和经济关系日益复杂化，农业的外部条件、内在运行机制及其对政策服务的要求有了很大的变化，对于市场条件下的农业发展，一个有的放矢而又切实可行的政策调控体系具有至关重要的作用；而要在其可能性空间做出最佳选择，首先需要我们对过去和现在的农业政策中的主要问题和症结有一个深刻的理解。
注释：
〔1〕这里的史料除特别注明者外， 皆出自于费正清等主编《剑桥中华人民共和国史》（中国社科出版社，1990年）、袁纯清等主编《中华人民共和国历史记录》（红旗出版社，1994年），以及1958年的《人民日报》。
〔2〕孟德拉斯在《农民的终结》中说到：“每个新政体， 每个新的政治派别都力图通过为农民办点事而在农村扎下根”。新中国成立后，政府为农民“办点事”，首先就是实行土地改革，在全国掀起了“分田分地真忙”景象。这一运动非常成功。众所周知，历朝历代，人们不堪忍受的时候，就起来造反，其目的只有一个，就是得到自己渴求的土地。中国最早的农民起义提出的口号是“均田免粮”；最大的农民起义的纲领是“田亩制度”。中国农民从始至终都在为土地而奋斗，这是一个千年长梦。到了毛泽东这里，以他对历史的谙熟和洞察，深知中国农民朝思暮想，并为之献身的东西是什么，因此他毫不犹豫地发动了土地改革运动。事实上，毛泽东和他的战友们之所以成功，一个重要原因就是，在战争年代里就已意识到了土地的重要性。因此，在井冈山刚刚立足，他们就开始分田分地，解决农民们多少代人梦寐以求的东西。分得田地的农民为保卫这来之不易的田地，打起仗就格外英勇。到了解放战争时期，得到土地的农民宁可舍家抛子，也要支援前线；宁肯自己不吃粮，也要把米面送到前方。诚然，这里既有报答，也有支持，但更多的应该说是为了保住这来之不易的土地。建国后，土地改革成功地解决了困扰农民的土地问题，因而，在农村腹地，新的政权有了最可靠的基础。
〔3〕在1958年春南宁会议上，毛泽东对张奚若、 陈铭枢关于“好大喜功、急功近利、鄙视既往、迷信将来”的批评作了直截了当的回答，他说：我们就是要好大喜功，好六万万人之大，喜社会主义之功；就是要急功近利。
〔4〕毛泽东多次说过，1949年那样大的胜利， 并没有使我高兴，到1955年，当我看到那么多的农民参加了合作社，我开始高兴了。
〔5 〕关于领袖的个性与国家制度和政策选择的关系的权威性论述可参见罗素（1938）著《权力论：新社会分析》一书。
〔6〕对于这种损失， 有着农村生活经历的人会有更深切的体验。在我的家乡小型拖拉机很快被人们拆御的面目全非，甚至连汲水的水车也被分抢了。人们至今仍在沿用着古老的汲水方式，并数次发生险情。
〔7〕这里需要做补充说明，造成理论局限性的原因有很多， 比如过去的宏观环境束缚，政治强权对真理的扭曲，人力资本积累时间太短等；近期提倡不争论，本意是要看准了就干，减少扯皮和效率损失，这是一种工作风格，但有人把它理解为不要理论的争论，必然影响到理论的进步，而且在实践中往往就难以看得准。当代著名学者余英时曾经指出：“实证科学的本质限定其只能解决一个一个具体问题，不能承担全面判断的任务。”事实上，在紧迫的时局下，急切的人们是不管科学的局限性的。但就今日中国的时局看，我们可以从容地解决一些理论认识问题，不争论不是不要理论，一个伟大民族的行动不能没有理论的指导。关于“不争论”的争论可参见王蒙《不争论的智慧》（《读书》1994.6）和郑也夫《为争论辩护》（《东方》1995.3）。
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