举债融资机制改革后的土地储备融资风险与对策建议
文/中国社会科学院研究生院 张胜杰
对外经济贸易大学高 雅
2001年以来，国务院印发系列文件，对规范运行土地储备制度提出了明确要求，土地储备融资先后经历了贷款融资迅速扩张、纳入名录管理、融资规模控制、专项地方政府债券、全生命周期预算管理等模式，并在我国地方政府举债融资机制改革后呈现出风险延缓暴露、隐性债务等问题。
土储融资制度情况梳理
1.制度初建阶段，土储贷款融资迅速扩张亟待规范
2001年以来，国务院印发系列文件，对规范运行土储制度提出了明确要求。2001年印发的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》提出，要坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应，对建设用地试行收购储备制度，地方政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。2006年印发的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》提出，从2007年起土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，主要用于土地收购储备。据此，土储项目资金来源包括从土地出让收入计提的国有土地收益基金、银行贷款等。
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长期以来，财政返还资金只够偿还以往项目的贷款，土储机构资金来源主要是银行贷款，问题主要表现为：一是地方政府挪用土储贷款。通过新设土储机构或融资平台公司，以土储名义融资用于非土储业务1，或偿还其他债务。二是土储操作不规范。如储备土地入库标准低、土地产权关系不清晰、资金监管不到位等。三是土储融资制度不完善。如，贷款期限最长不超过两年，与土储项目实施周期不匹配；贷款资金只能用于对应抵押的土地，而真正资金需求量大的地块却由于产权关系尚未理清，无法通过抵押贷款获得融资。
2.规模控制阶段，通过“名录+规模卡”调控土储融资规模
2012年11月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会等四部门联合印发《关于加强土地储备与融资管理的通知》，要求严格控制土储总规模和融资规模，防范金融风险。一是建立土地储备机构名录，银行业机构不得向名录外单位发放土储贷款。二是控额度，土储机构确需融资的，应纳入地方政府性债务统一管理；省级财政部门向土储机构核发年度融资规模控制卡，银行业机构不得超过其年度可融资规模。三是限条件，明确限定贷款期限、抵押范围、贷款用途。贷款期限不超五年；名录内土储机构所属的储备土地，具有合法的土地使用证，方可用于储备抵押贷款；贷款用途可不对应抵押土地相关补偿、前期开发等业务，但不得用于城市建设以及其他与土储业务无关的项目，纳入储备的土地不得用于为土储机构以外的机构融资担保。
综上所述，在初中语文教学活动中，教师利用读写相结合的教学方法，以读促写，不仅可以激发学生的阅读兴趣，还有效提高学生的写作和阅读能力，促进学生全面、综合性发展。除此之外，教师还要不断学习知识，与时俱进，运用自身的知识和技巧，引导学生投入到语文教学活动当中，为此培养学生学习语文的浓厚兴趣。
1．4 诊断标准［2］ CH和PKU：可疑阳性病例召回后即取静脉血，采用化学发光法检测甲状腺功能。凡TSH增高伴FT4下降，确诊为CH；而TSH增高，FT4正常者，诊断为高TSH血症。PKU诊断标准：凡Phe＞120μmol／L，并且经四氢生物蝶呤（BH4）负荷试验和尿蝶呤分析确诊为PKU或BH4缺乏症。其他遗传代谢性疾病：召回可疑病例，根据不同疾病选择尿喋呤谱分析、血糖、血液酸碱度、电解质、血氨、血液中相应氨基酸含量、酯酰肉碱浓度、尿中代谢产物的含量测定、基因突变分析等以明确诊断。
3.疏堵结合阶段，叫停土储贷款，改发专项债券
存量土储贷款发放审批时，第一、第二还款来源分别为项目预期出让收入和借款人前期已收储土地使用权，土地需求旺盛，土地交易价格呈上升趋势;近年，随着国家房地产调控力度持续，土地出让进度减缓、出让价格下降,部分存量土储贷款未被纳入政府性基金预算管理或发债置换，清偿能力易受土地市场价格影响，三四线城市土地市场低迷，土地出让难以按进度实现，部分地区2019年无土地招拍挂成交公示，土储贷款第一、第二还款来源均存在地价市场风险。
2016年2月，财政部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，一是“堵”，即叫停土储贷款，自2016年起各地不得再向银行业机构举借土储贷款；二是“疏”，地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土储相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排土储专项债券发行规模和期限。随后，2017年5月财政部、国土资源部联合印发《地方政府土储专项债券管理办法（试行）》，有助于推动建立与项目资产、收益对应的专项债券制度，2017年先从土储领域开展试点，通过发行专项债券规范土储融资行为，防范专项债券风险。
2013年4月，中国银监会印发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，也明确提出，对于“仍按平台管理类”融资平台，新发放贷款投向包括符合《关于加强土储与融资管理的通知》要求的土储贷款等六个方面，土储贷款仍具备制度依据。
随后，2018年1月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合修订《土地储备管理办法》，同步修订相关土储资金收支规定，再次明确“专款专用”，土储资金通过政府预算安排，实行专款专用；土储机构所需的日常经费纳入政府预算，与土储资金实行分账核算，不得相互混用。
八、神矮LS—1黄河早富 是临猗县果树研究所与运城市果业局联合选育的早熟富士新品种，定名为黄河早富。该品种树势中庸偏强，树姿开张，萌芽力成枝力强，栽后3年结果，盛果期短枝占50%，中短枝占30%，长枝占20%，极丰产，平均单果重273 g，最大果重530 g，果形指数0.87，果形端正，果面鲜红，肉质松脆，甜酸可口，8月中下旬成熟，据山西省农科院棉花研究所测定，Vc含量30.8 mg/kg，比一般苹果高3倍以上，蛋白质含量1.46%，糖酸比17.62，是国内外罕见的高Vc、高蛋白保健果品，建议大面积发展。
4.后续融资展望，按项目实行全生命周期预算管理
建议债权银行加强贷款资金用途和期限管理，防止资金挪用；按照还款方案，密切关注还款资金筹集进度，加强对地方土地出让收入实现情况的监测，切实做到“盯住土地、卖地还贷”；积极应对存量隐性债务化解工作，对纳入存量隐性债务监测的存量土储贷款要建立预案、明确偿付主体和损失分担机制，做好应对准备。
当前土储融资主要风险
根据《财政部国土资源部中国人民银行银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规定，2016年起不得再向银行业机构举借土储贷款，土储机构不得在预算之外违法违规举借债务，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。但自然资源部对外披露的《关于2018年上半年国家土地督察工作情况的报告》反映：“2016年1月1日后违规以储备土地抵押融资，涉及473宗，抵押土地面积7.2万亩，融资金额716.18亿元”，由此可见，财综4号文印发后，以政府储备土地违规抵押融资现象尚未杜绝。
1.存量土储贷款还款能力受地价下行影响
地方政府举债融资机制改革后，通过调整土储融资模式，推动地方政府土储债务由银行贷款转为市场发债，不再让土地变身地方政府融资工具，在规范土储和资金管理的同时，对地方政府举借债务行为进行规范。
2.存量土储贷款易被延缓风险暴露
2016年土储贷款叫停后，存量贷款已陆续进入还款期，若借款人未按计划实现土地出让、甚至贷款纳入地方政府隐性债务系统监测，债权银行主要通过调整还款计划延缓风险暴露，以避免逾期从而下调风险分类、减少拨备和资本计提，从而造成风险掩盖。
3.储备土地抵押融资现象尚未彻底遏制
当前，受新增叫停、债券置换影响，土储贷款融资持续呈压降态势。总体看，债权行通过降低抵押率、封闭资金管理、纳入政府基金预算等措施，抵押土地无法覆盖贷款本息、贷款挪用等情况可能性较低，存量贷款整体风险可控。另一方面，同时，2018年起试点发行土储专项债券，发债规模呈上升趋势，对贷款融资显现较好的替代效应。
对策建议
1.持续监测，加强土储贷款到期管理
2019年5月，自然资源部印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》，为规范土储项目预算管理，有效防控土储专项债务风险，试点在土储领域按项目实行全生命周期预算管理，首批试点地区不含河北，以后年度视情况逐步扩大试点范围。主要包括为：土储项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入地方政府性基金预算管理；土储项目应当实现总体收支平衡和年度收支平衡；土储项目按照全生命周期管理的要求，分别编入地方政府中期财政规划和年度收支预算。财政部门根据土储项目年度收支预算，以及项目实施进度和相关部门用款申请，及时拨付财政预算资金或发行专项债券，有效保障土储项目的资金需求。
2.动态重估，积极防范押品价格下行风险
建议债权银行夯实抵押担保整改质量，在近期地价下行风险加大的背景下，定期实地检查、对现有抵押土地价值重估，防止多方抵押和虚估资产价值等问题。
3.强化沟通，加强跨部门联动与数据共享
建议银行监管部门积极配合地方政府建立跨部门监测与数据共享平台，健全完善常态化政府隐性债务风险监控机制；加强与自然资源部门的数据共享与联动，借助完善土储信息系统，推动建立储备土地来源、入库、出库全流程监测监管机制，适时通报债权银行；督导银行机构并配合自然资源、财政等部门，通过协商统筹偿还相关债务、依法置换抵押物、先供应后还贷等方式，协调处置抵押土地批而未供问题。
4.做实分类，夯实资产质量真实性管理
建议监管部门督导银行机构严格按照信贷资产质量分类要求，对土储贷款实施真实分类，不得通过弄虚作假形式掩盖不良；按照实质重于形式原则，对尚未纳入不良贷款的隐性不良贷款要制定入表计划，分期分批计入不良，及时调整分类、补足拨备和资本。
5.创新模式，依法依规介入相关项目融资
建议银行机构按照市场化、法制化原则，积极介入平台公司转型项目承接主体、储备土地前期开发、认购土储专项债券等业务，依法合规开展专项投资基金、PPP、政府购买服务等新型业务模式，明确各方权利义务关系，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务。
式（13）为RT位移模式非极限状态下水平微元的基本方程，由其解得垂直土压力，再乘以被的土压力系数，即为被动水平土压力。
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