基于人口视角的公共服务均等化改革，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,视角论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F0626 文献标识码A 文章编号1002-2104(2011)06-0006-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.002
公共服务均等化是缩小城乡间和区域间社会经济发展差距、促进社会公平公正以及维护社会安定的重要步骤，是落实“以人为本”的科学发展观、建设和谐社会的关键性举措，同时也是实现社会经济可持续发展不可或缺的一个环节。正因为如此，公共服务均等化被确定为我国当前及未来相当长一段时间内社会经济发展的重要目标。
无论是从利益分享角度还是从成本分担角度看，公共服务均等化最终都会落实到具体的每一个人身上，它要求不论身份、地位以及居住地点等状况如何，所有的人都在根据普遍接受的价值判断公平地承担相应份额税费的基础上，能够享有政府提供大体相同的公共服务。正因为如此，所以“人”必然构成实现公共服务均等化目标进程中的一个重要影响因素，我国的公共服务均等化改革不能脱离“人”这一基点。
1 中国公共服务非均等供给格局的成因：基于“人”身份区分角度的分析
我国公共服务非均等供给格局形成的原因是多方面的，而且也非常复杂。不同的学者对这一问题的认识存在较大的差异，有的着眼于财政体制角度来分析，有的则立足于二元经济形态来寻找答案。既有的研究结论，都在某种程度上或从不同的侧面，揭示出了我国公共服务非均等供给格局的成因。但我们也应认识到，“人”方面的原因也是影响公共服务利益分享和成本分担的一个非常关键的因素。
其实，对“人”身份进行区分的传统及其在社会经济制度中的体现，才是我国公共服务非均等供给格局形成的真正根源。“身份社会”在我国延续了千余年，即使是新中国的成立也没有将其打破，不同的仅仅是用来区分“人”身份的先赋指标及与之相适应的制度安排发生了改变。改革开放后，仍在发挥作用的先赋指标是城乡户籍和所有制，它们将“人”区分为城乡居民以及不同的“单位人”。在身份社会背景下，不同的人在公共领域内各自享有的权利和承担的义务与他们的“身份”紧密联系在一起，身份不同，他们享有的权利和承担的义务也就不同，从而在根本上决定了我国公共服务非均等格局的形成。区别对待的公共服务提供机制和差异化的成本分担机制，是身份传统在我国社会经济制度中最突出的体现，而这恰恰是我国公共服务非均等格局形成最直接的诱因。
1.1 “人”的身份区分与区别对待的公共服务提供机制
区别对待的公共服务提供机制，在城乡之间最为明显。城乡之间公共服务提供方面的差异，首先表现为城乡居民因身份不同而分别适用两套不同的公共服务供给制度，这可以社会保障制度为例来说明(见表1)。1951年我国就建立起了劳动保险制度，但它最初只适用于国有企业和部分集体企业职工，1953年其覆盖范围扩大到城镇企业全体职工。虽然“文化大革命”对我国的社会经济生活造成了很大的破坏，但城镇社会保障体系依然存在，只不过是转变为“企业保险”或“单位保险”。这一时期，我国在农村建立了以农村集体经济为依托、政府给予少量扶助的低水平集体保障，具体包括农村“五保”供养制度、农村合作医疗体系和农村社会救济制度。改革开放后，我国社会保障制度的改革仍区分城乡来进行。1980年我国在农村着手实施“初级卫生保健”工作，并于1986年推行农村医疗保险试点；城镇养老保险费用社会统筹改革、城镇企业职工待业保险制度改革和城镇医疗保险制度改革，则分别于1984年、1986年和1989年进行试点，并先后付诸实施。1993年中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，依然没有将城乡社会保障制度统一起来，它要求在城镇建立一套社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度，而农村则在完善家庭养老的基础上逐步建立和完善农村社会保障制度，此后的社会保障制度改革就是按照这一要求进行的。城镇职工基本医疗保险制度和失业保险制度，分别于1998年和1999年正式建立，并于近年来逐步完善；而农村新型合作医疗制度则在2003年开始实施，新型农村社会养老保险也在2009年开始试点。可见，无论是养老保险、医疗保险还是失业保险，我国的社会保障制度一直实行的都是城乡分割的体制。
与社会保障制度相似，我国其它许多基本公共服务的提供也区分城乡采用的两套不同的制度。在差异化的公共服务供给制度下，长期以来我国都将主要的公共资源投到城市，用于城市公共产品和服务的提供，而人口居多数的广大农村地区获得的公共资源却非常少，于是城乡公共服务各自所占有的社会资源份额与城乡人口比例之间也出现了严重的不对称。1952-2008年间，我国农业支出占财政支出的比重与农村人口所占的比重之间的差距平均高达63.67％；虽然用于农业的财政支出并不能完全代表农村人口占有的全部公共资源，但也可以在相当大程度上说明问题。近年来，两者间的差距虽有所减小，但仍保持在50％左右。不仅如此，由于身份传统的作用，绝大部分进城务工的农民，即使已经在城市工作生活了多年，仍无法在公共服务的享用上得到平等对待，甚至仍被排除在受益范围之外。
即使是在城镇内部，不同的人享有的公共服务，也因为“所有制”身份的不同而存在一定的差距。改革开放前，城镇居民的“所有制”身份特征，主要是通过“单位制”来体现的。一旦进入“单位”后，一个人便获得了一种不会轻易改变的身份，并且也难以在不同单位之间进行流动。在整个计划经济时期，公共服务和私人产品的提供常常混淆在一起的，并没有截然区分开来。此时，政府相当一部分公共服务职能都交由“单位”来承担，通常所说的“企业办社会”就是对这一状况的描述。并且只有“单位人”才能享有由单位提供的将公共服务和私人产品都包括在内的“单位福利”。单位提供的福利往往取决于其掌握资源的便利程度，而不同单位的性质、规模和特点又各不相同，这就使得不同的“单位人”从单位获得的公共服务存在差异。一般来说，行政事业单位和全民所有制企业提供的“公共服务”，要强于集体所有制单位提供的“公共服务”。由于计划经济时期整体经济发展水平不高，因而不同的“单位人”享有“公共服务”的差异并不是非常大。经济体制改革之后，单位福利制度被部分打破，而新的公共服务供给制度又未全面建立。单位福利制没有完全被打破的，主要是一些行政事业单位和国有垄断行业，其职工继续享有“单位制”带来的包括部分公共服务在内的利益，这些单位和部门不仅职工本人仍享有较好的公费医疗和退休保障，而且其子女在接受教育等方面也要远远优于整个社会的平均水平。现在相当一部分办学条件较好的幼儿园，基本都是计划经济时代由行政机关和事业单位等根据内部需要办起来的，直至今天仍有一些地方财政对机关幼儿园进行集中投入，但只有少数“系统内”人员的子女能够享有这些优质教育资源，即使是对公众开放，也非常有限，而且设置了不低的进入门槛。电信、电力、公共交通、供热、供水和燃气等国有垄断行业，还借助其垄断地位，将其生产的具有公共服务属性的产品作为“福利”提供给本单位职工免费或者低价使用。单位福利制被打破的主要是竞争性领域内的国有企业，这些企业的职工失去了原先单位制给其带来的种种福利，其享有的公共服务与单位制没有被打破的职工享有公共服务之间的差距迅速拉大。即使同样是单位福利制被打破的国有企业，其职工享有的某些公共服务也有所不同。如国有企业的工人下岗后，政府或多或少会给予具有失业保险性质的下岗补贴，但中央政府所属企业和地方政府所属企业的工人下岗后，在相同条件下得到补助的数额往往存在很大差别，而不属于单位制序列中的私营企业的职工失业后曾经在相当长一段时期内没有任何保障。之所以如此，还是因为所有制的身份有别。这种没有被彻底打破的“单位福利制”，是我国城镇不同群体享有公共服务差距不断拉大的一个重要原因。
1.2 “人”的身份区分与我国差异化的公共服务供给成本分担机制
公共服务均等化目标的实现，也要求公共服务提供成本在不同的人之间进行公平分担，因为如果不同社会成员在享有水平大体相同公共服务的同时，各自为享用公共服务而缴纳的税费却存在较大差异的话，那么也很难说真正实现了公共服务均等化。然而，无论是改革开放前还是改革开放后，我国都根据“人”身份的不同在城市和农村实行两套完全不同的公共服务成本分担制度。
公共服务提供成本的分担形式，可以区分为税收负担和非税负担两部分。改革开放前，由于税收制度被极度简化，城镇居民和农民的税收负担并不重，主要是非税形式的负担。城镇居民适用的低工资制度其实就是对公共服务成本的一种分担，而农民则主要是以摊派、劳役工和农产品价格剪刀差等形式来分担公共服务的成本的。改革开放以后，我国逐步建立健全了税收制度，但城乡税制仍是割裂开的，城镇居民需要缴纳商品税、所得税和财产税等税负，而农民除了要直接缴纳农业税外，作为私人产品的消费者，他还要承担经过转嫁而来的商品税。在非税负担方面，城镇居民需要承担各种政府收费和政府性基金，而农民承担的“暗税”则发生了较大的变化。在旧的“暗税”依然存在的同时，新的“暗税”又涌现出来。随着农产品统购统销制度的取消和价格体系的改革，我国在一定程度上理顺了工农产品之间的价格关系，缩小了工农产品价格剪刀差，但仍没有从根本上消除它。改革开放前，工农产品价格剪刀差的幅度曾经高达60％，改革开放后缩小为20％左右，但价格剪刀差的绝对额依然较大，近年来都在1 000亿元左右。尽管工农产品价格剪刀差随着价格体系的理顺逐步减少，但随之而来的是“三提五统”、义务工和劳动积累工。我国城市和农村的供水、供电和通讯等，一直到现在实行的都是两套不同的价格体系，农村的水价、电价和通讯价格始终比城市要高出一大截。其实，供水、供电和通讯等都属于公共服务的范畴。由于它们在技术上具有可排他性，因而其供给成本不能完全用税收方式来弥补，有相当大一部分成本要用政府收费的方式来弥补。公共服务对农村的歧视性定价，也是“暗税”的一种，它实际上让农民在享有公共服务的同时承担了更大份额的成本。农村税费改革后，“三提五统”被取消，但农用土地征用补偿不足又成为新的主要非税负担形式。近年来，全国各地都加快了城市向外扩张的步伐，大举将农业用地转为城市用地，但都没有给予失地农民以足够的补偿。征用农业用地补偿不足，农民原本主要靠土地支撑的养老、医疗等问题也因为土地被征用而失去了保障，它实际上是将城市发展的成本转嫁给农民承担。
在差异化的公共服务成本分担体制下，城镇居民和农民各自分担的公共服务提供成本有着相当大的差别。据测算，我国农民的人均税费相当于城镇居民人均税费的近30倍[2]。由于农民更多的是以非税形式负担公共服务的提供成本，所以即使是2006年取消了农业税，城镇居民与农民分担的公共服务提供成本间的差别也没有缩小太多。
2 中国公共服务非均等供给格局的成因：基于其它人口特征的分析
我国在人口的流动性、人口规模与人口结构等方面所具有的一些特征，也对公共服务非均等供给格局的形成有较大的影响。
2.1 人口流动性的缺失与公共服务非均等供给的形成
人口流动与公共服务均等化之间存在着密切的关系。在人口可以自由流动的情况下，如果地区间或城乡间公共服务水平存在较大差异，那么受到不平等对待的人就会选择“以足投票”[3]，从公共服务水平比较低的地方向公共服务水平相对较高的地方流动，以维护自己的利益。20世纪五六十年代，原联邦德国发生了因不同地区共同生活条件即基本公共服务水平存在较大差异而引发的人口迁移潮。人口流动给公共服务水平比较高的地方带来的种种压力或导致诸多社会问题的发生，往往会迫使政府决策层和越来越多的社会成员开始关注这些问题，并积极采取措施来缩小公共服务差距。德国的“财政平衡”体制就是为了消除大规模的人口迁移而在1969年正式引入的。但是，如果人在各个地区间不能够自由地流动或者说不具有充分的流动性，那么公共服务领域内的差异及其产生的社会经济问题就不会受到重视，从而变得不那么重要了，美国财政学家罗纳德·费雪在State and Local Public Finance一书中，清楚地揭示出这一点。在这种情况下，当然也就不会提出公共服务均等化来予以应对。
建国初期我国人口的流动性相对较强，1954年-1956年间是我国近代历史上人口迁移最频繁的时期之一，全国人口迁移数达到7 700万，占总人口的11％[4]。然而，以把城乡人口的分布和劳动力的配置固定下来为主要目的的户籍制度[5]，在1958年正式确立下来之后，人口可以自由迁徙的状况发生了改变，人口迁移受到了严格的控制，除升学、招工和提干等引致的少量人口迁移外，绝大多数的人口迁移都得不到政府的认可。此外，在城镇实行的指令性的就业制度和严格的人事管理制度等措施以及在农村实施的人民公社制度，还与户籍制度一起产生合力，使得流动人口在就业政策、保障体制和公共服务供给等方面受到歧视性的待遇，这极大地限制了我国人口的自由流动。从20世纪50年代后期至80年代初期，全国流动人口的规模一直都不大，直到1982年也只有657万人，仅只占全国总人口的0.66％[6]。计划经济时期和改革开放初期，我国整体经济发展水平和公共服务水平都不高，与之相关联的城乡间和地区间的公共服务差异也不是非常大，再加上这一时期人口的流动性非常低，在这样一种状况下，并不很大的公共服务差距，无论是在理论界还是在政府决策部门都没有受到太多的重视，甚至有可能根本就没有被关注过。由于没有受到太多的重视，因而政府和社会成员都没有扭转公共服务差距过大状况的要求。可以说，人口流动性的缺乏，为我国公共服务非均等供给局面的形成提供了某种便利。
改革开放以来，尤其是进入20世纪90年代后，我国人口的流动性逐步增强、流动人口的规模也越来越大，而且流动的范围既跨地区又跨城乡。据测算，1990年我国流动人口的规模为2 135万人，在全国总人口中所占的比重提高到1.89％；1995年流动人口的总规模达到7 073万人，到2000年已超过1亿，在全国总人口中所占的比重提高到7.9％；2005年全国流动人口数量提高到1.473 5亿，在全国总人口中所占的比重也达到11.27％，而在部分城市流动人口所占的比例已高达20％甚至是30％以上[6]。伴随着规模的不断扩大，流动人口的教育、医疗和养老等问题也逐步凸显出来。正是在人口流动性不断增强、大规模人口流动所产生的社会经济问题越来越突出的背景下，公共服务均等化上升为国家意志，被确定为我国未来一段时间内社会经济发展的目标。
2.2 人口规模、人口结构对公共服务均等化改革的约束
共同消费性是公共产品和服务的本质特征。从理论上说，受益范围内的人都可以从中平等地获益，然而在现实中纯而又纯的公共产品和服务并不多见，如果不采取适当的干预措施，不同的人从公共服务的提供中并不会同等地获益。由于公共服务均等化的对象主要是准公共产品和服务，所以人口基数越大，实现公共服务均等化需要采取的干预措施力度就越强，而且在其它条件既定的情况下，实现公共服务均等化的难度也要更大一些。在这种情况下，人口规模与公共服务均等化的实现之间就存在着直接的关联。经济发达国家成功的均等化实践，都是在人口规模并不是非常大的情况实现的，如德国、加拿大和澳大利亚等几个公共服务均等化程度较高的国家人口2007年才分别为8 227万、3 298万和2 102万[7]，它们启动均等化改革时的人口数就更少了。我国却是一个拥有13亿人口的国家，在人口规模如此庞大的国家推行公共服务均等化本身就是一件前所未有的事情，能否顺利实现目标存在相当多的不确定性。不仅如此，人口规模还与支撑公共服务均等化的经济基础直接相关。改革开放后，我国的经济发展水平得到了较快地提升，经济总量增长迅速，但由于人口基数巨大，人均GDP始终处于一个比较低的水平上，直到2007年才达到2 360美元，尽管与1978年相比增长了11倍，但仍只相当于世界平均水平的29.7％，而同期德国、加拿大和澳大利亚的人均GDP都在35 000美元以上[8]。从人均角度看，我国仍居于世界中等偏下收入国家的行列，在这种情况下，我国的经济发展水平在短期内是不足以满足推行较高标准公共服务均等化的需要的。
长期以来，我国始终是农业人口居多数，城镇人口在总人口中所占比重一直都不是很高，1978年才只有17.92％。经过30年的改革开放，我国城乡人口结构虽发生了较大变化，但农村人口所占比重仍比较高，直到2008年还占54.32％(见表2)。在农村地区，人口更多的是散居，公共服务提供过程中的规模经济效应会受到空间限制而无法得以实现，再加上在现实中相当一部分公共服务都具有利益递减性，因而农村人口所占比重过大，对我国公共服务均等化的顺利实现来说是一个不利的因素，它无疑加大了均等化改革的难度。
3 以“人”为基点推进公共服务均等化改革
我国公共服务非均等格局的形成原因、公共服务均等化改革面临的约束条件以及改革需要解决的问题都与经济发达国家不尽相同，这就决定了我国公共服务均等化的实现路径具有多元化的特征[10]。尽管我国的公共服务均等化改革会从政治、经济和社会等多个方面入手，但无论是哪一方面的措施都不能忽略“人”的因素在其中所产生的影响。我们必须牢牢树立“以人为本”的思想，充分考虑来自人口方面的各项约束条件或不利因素，坦然应对无法改变的约束条件，并积极采取措施来消除不利因素。
3.1 消除身份传统在公共服务体制中的影响
要想在我国真正实现公共服务均等化目标，就必须彻底消除身份传统及其在社会经济制度中的体现，其中最为关键的举措就是建立无差别的公共服务供给和成本分担机制。
实现一视同仁的公共服务供给，首先要切断公共服务与某一特定“身份”特征之间的关联，切实保障和维护所有社会成员享有政府提供公共服务的基本权利，实现公共服务的“全覆盖”，而不能再根据某种身份特征人为地将部分社会成员排除在政府提供公共服务的受益范围之外。在此基础上，还要再让所有社会成员平等地从政府提供公共服务获益，但这需要根据政府财政的实际负担能力并适当考虑既得利益格局等因素，逐步缩小城镇居民与农民各自享有公共服务之间的差距，并最终实现无差别对待。要达到这些目的，关键是将过去公共服务供给的集中决策模式变成社会公众普遍参与的民主决策模式。发达国家的实践已经证明，社会公众有序的民主参与是政府提供一视同仁公共服务的重要制度保障。
公共服务均等化改革，还要改变不同身份的社会成员承担公共服务提供成本较为悬殊的状况，建立一个公平分担公共服务提供成本的体制。公平分担公共服务的提供成本，并不是要求所有的社会成员承担相同数额的公共服务提供成本，而是要按照普遍接受的公平负担原则来进行分配；不仅如此，还要联系不同社会成员从公共服务的提供过程中的获益情况，来考虑公共服务提供成本的分担是否公平。从我国的实际情况出发，公共服务提供成本分担机制的改革，不能仅限于税收负担的公平分配，还应该包括非税负担的公平分配，同时也应考虑到“暗税”的存在。我国公共服务成本分担机制的改革，具体可以分成规范公共服务提供成本的分担形式、按照普遍接受的原则公平地分担税收形式的负担以及逐步改变商品税居绝对主体地位的税制结构等三个步骤来推进。
我国目前仍有许多行政事业单位和部分国有垄断行业的“单位福利制”没有被打破，而这恰恰是形成不同群体之间公共服务差距的主要原因，因而彻底打破“单位福利制”也应成为实现公共服务均等化目标的应有题中之意。“单位福利制”的存在，实际上是身份特权的体现，要想打破“单位福利制”，既需要政府部门有自我革命的勇气，也需要有社会舆论与纳税人的监督等来自外部的推动力。当然，“单位福利制”的改革还需要医疗保险和养老保险等公共服务制度的改革的配合；只有这样，“单位福利”才能够真正纳入“公共”的轨道。
3.2 努力提高人口的流动性，并使社会经济改革与不断提高的人口流动性相适应
目前，我国仍存在一些阻碍或限制人口流动的因素。由于人口自由流动构成的“以足投票”机制，既为社会成员表达自己在公共服务上的利益偏好提供了一个途径，又使得原先并不是太受重视的公共服务领域内的差异凸显出来，进而起到促使缩小公共服务差距的作用，所以我国在均等化改革中应当继续采取措施来提高人口的流动性。
要消除限制人口流动的因素，首先是将保护社会成员自由迁徙权的条款重新写入宪法。尽管我国在1975年才将人居住和迁徙自由权从宪法中取消，但事实上1958年制定的《户口登记条例》已经使得农民的自由迁徙权失去了法律保障。改革开放后，我国先后多次对宪法进行修正，但都没有恢复公民的自由迁徙权。为了真正实现公共服务均等化目标，我国应在适当的时候将与公民的自由迁徙权相关的条款重新写入宪法。
对提高人口的流动性来说，户籍制度改革也是非常重要的。从建立到现在，我国的户籍制度都不是一个单纯的人口登记措施，因为其背后隐含着巨大的公共服务差异。现阶段，我国需要改变的是通过户籍制度这一载体将城乡身份贯彻其中的社会经济制度，特别是要斩断户籍与公共服务体制之间的联系。虽然户籍制度改革的目的并非要扩大流动人口的规模，但它却不可避免地会在一定时期内导致流动人口规模的扩大，而这又会对公共服务均等化的实现施加较大的负面影响。目前，户籍制度改革迟迟未取得实质性的进展，一个重要原因就是害怕城市财政无法应对农民大量涌入所带来的负担。然而如果不迈出这一步，那么公共服务均等化就不可能真正实现，因此我们必须承受户籍制度的改革所带来的阵痛。在消除限制人口流动因素的同时，也应积极采取必要的措施尽可能地把人留住以降低流动人口的规模，从而减轻对公共服务均等化改革的压力，并通过进一步的公共服务均等化改革来降低人口流动的规模，从而形成一个良性循环。
目前，我国的户籍制度改革都是由各地区独自推进的，与此同时相当多的公共服务均等化改革措施也是由地方政府推出的。在这种情况下，不同地区间的公共服务水平，不管是否在朝缩小的方向发展，但仍然存在一定的差别。这一差异要么会导致贫困地区的人口大量涌入经济发达地区，最终使得经济发达地区的均等化改革难以为继，要么会使得经济发达地区继续通过户籍制度来限制人口流动或推行“双轨制”。这些与实现公共服务均等化的目标是不相吻合的，就要求中央政府尽早对户籍制度改革和公共服务均等化作出规划，统一在全国范围内采取相同的措施。
如果制度设计不当，公共服务体制改革本身也有可能起到阻碍人口流动的作用。在提出实现公共服务均等化目标后，我国部分地区对现行社会保障制度进行了一些调整，开始允许社会保险进行异地转移，但非统筹区域却只能转移个人账户而不能将统筹账户一起取走。这种做法反而在一定程度上限制了人口在统筹地区与非统筹地区之间的正常流动，尤其是跨省市的人口流动。我国在建立统一的公共服务提供制度的过程中，应注意使其与我国人口流动性不断增强的状况相适应。
3.3 直面巨大的人口规模，适当调整人口结构
尽管改革开放以来我国的经济发展水平得到了快速提升，但在庞大的人口规模面前，我国实现公共服务均等化目标的经济基础显得有些薄弱，这是无法改变的事实，但它也不应该成为不启动或延缓均等化改革进程的理由。与我国相类似，印度也是一个人口众多的国家，但印度却从1949年起就开始实行全民免费的医疗制度，尽管医疗水平并不是很高，而且也招致一些批评，然而其在卫生资源公平分配方面的效果却非常显著，在世界卫生组织成员国卫生筹资与分配公平性评估排位中居第43位，远高于中国的第188位[11]。可见，只要有决心，并且制度设计得当、实施有力，即使存在诸多的不利要素，也完全可以通过“宽覆盖、低标准”来实现公共服务提供中的“公平”，然后再在经济发展过程中逐步提高均等化的标准。
我国在公共服务均等化改革过程中，也应适当调整城乡人口结构。相比较而言，人口更多地集中在城镇比散居在农村更有利于实现公共服务的均等化，因为在城镇提供公共服务的综合承载能力相对要强一些。事实上也正是如此，德国、加拿大和澳大利亚等均等化程度较高的国家，在1980年前后城镇人口所占的比重就已接近或超过了80％[12]。现阶段，我国可以结合主体功能区的规划来加快城市化进程，以提高城市人口所占的比重，但在当前背景下，主要是大力发展中小城镇，而不是一味地扩张大城市。如果人口高度集中到部分大城市，那么公共服务的提供过程中也会出现严重的规模不经济现象，这反而不利于公共服务均等化的实现。
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