审计项目计划管理研究，本文主要内容关键词为：计划论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本课题运用管理学的基本原理，对审计项目计划管理工作进行了深入分析，并结合当前审计项目计划管理实践，创新提出审计项目计划总控模型，探索构建审计项目计划管理实践运作体系和操作体系。
一、审计项目计划管理的现状分析
经过二十多年的发展，审计机关在建立审计计划制度、实行审计项目计划动态管理、创新审计项目计划管理方式方法方面，形成了一些好的做法，积累了一些有益的经验。但从总体上看，审计计划管理在科学性、规范性等方面还存在不足。主要表现在：
1.项目可行性分析不到位，确定审计事项的科学性不够强。审计机关在审计计划管理方面存在的一个普遍现象是，在一个审计年度即将结束的时候，由业务部门研究提出下一个审计年度的审计项目计划，计划管理部门根据业务部门提出的立项建议进行简单汇总后报局长室确定。而业务部门由于忙于业务工作，往往根据经验或上级要求提出意见，对审计对象的选择和项目的确定缺乏严格的程序和标准，对计划立项的调研和研究不够充分，与其他部门的协调沟通也不够，使得一些审计项目由于立项的科学性不强而影响实施的效果。
2.审计项目计划编制重年度计划，轻中长期规划。中长期规划有利于克服计划的盲目性、随意性和临时性，有利于审计机关对审计的需求和供给进行综合考虑、统筹规划，全面履行审计职责。但在现行审计计划管理模式下，审计机关普遍较为重视当年度的审计项目计划编制，要求年度计划一经下达，原则上必须完成。但在对宏观趋势的研究方面、对经济走势和社会发展脉络的认识方面、对本地区审计工作的长远思考和全局谋划方面，做得不够。这往往导致审计计划的制订缺乏主线和条理，审计项目之间缺乏足够的内在联系，审计资源分布比较分散，难以发挥一个地区、一段时期审计工作的整体效应。
3.审计项目计划执行与变更刚性不够强，计划执行缺乏有力控制。根据审计署《审计机关审计项目计划管理办法》的规定，审计项目计划一经下达，原则上必须确保完成，不得擅自变更。如确有必要调整，应当履行必要的报批程序。但从实际情况看，由于计划制定考虑不够周到，计划编制不够严密，临时交办任务多、突发情况多，以及计划管理部门对计划执行情况掌握不够、跟踪督促工作做得不细等主客观因素，这一规定并没有得到充分执行，审计项目计划在执行过程中进行调整的情况较多，审计项目计划的严肃性难以得到充分保证。
4.审计项目计划执行轻事中管理，缺事后考核。审计署《审计机关审计项目计划管理办法》规定，各级审计机关应当对审计项目计划执行及管理情况进行检查和考核。检查和考核的内容主要包括：计划编报及计划执行情况报告的及时性、完整性，计划安排的科学性、合理性，计划完成的质量和效果等。但审计项目计划的跟踪检查机制不尽完善，一定程度上存在审计项目计划管理“缺位”现象。而且，计划执行情况究竟怎么考核、怎么评估，缺乏完善的制度规范。对工作量测算、成本预算、计划完成的质量和效果缺乏相应的评价指标。对未按时完成审计任务、随意调整审计项目、不及时报送计划执行情况等行为也没有相应的处理措施。
5.审计项目计划管理对技术发展的影响考虑不够充分，信息化技术的支撑作用没有充分显现。经过多年的努力，审计机关的审计信息化建设得到了长足发展，计算机硬件配备、网络建设和软件开发应用都取得了显著成就，审计人员应用信息化技术的能力得到显著增强。但是，由于审计计划管理理念相对滞后，对计算机软件功能缺乏整体掌握，以及缺乏专门的计划管理软件系统支撑，一些审计机关还沿用长期以来形成的审计项目计划管理工具和方法，审计信息化技术在审计项目计划管理中的应用并没有得到足够的重视，审计信息化建设的成就在审计项目计划管理中尚没有得到充分的体现，这种状况在一定程度上影响了审计项目计划管理的有效性。
二、审计项目计划管理变革的必要性及变革内容
1.审计项目计划管理变革的必要性。审计项目计划管理变革是指审计机关在审计项目计划管理方面进行的改变、革新和创造，是审计机关有意识的自我调整和改善的过程，是在发展的基础上的自我否定和扬弃，并最终实现创造性地开展审计项目计划管理工作。审计项目计划管理是审计管理的龙头、源头。科学有效的审计计划管理，对规范审计机关业务活动，确保审计工作高效、有序运行具有重要意义。
(1)审计项目计划管理是审计工作满足社会需求的必然要求。科学的审计计划管理，强调审计计划的前期调查，强调审计计划的严密论证。重点是根据国家政治、经济、社会发展的热点问题，各级党委政府关心的问题，人民群众关注的热点问题进行深入的调查研究，广泛征求各方面的意见，努力使审计项目计划反映政治、经济和政策的需求，反映当前国家政治经济生活最迫切的需要。同时，对审计的必要性、项目的风险、审计的难度、可能的结果等进行充分评估，保证审计项目立项的针对性和可行性。
(2)审计项目计划管理是联结审计规划与具体审计项目的桥梁和纽带。审计机关与其他组织一样，都制定自己的战略规划，提出审计战略任务和战略目标。审计战略规划要通过审计计划管理环节，转化为具体审计项目的审计目标。鉴于审计战略规划的期间往往比较长，一次性地把规划期内的审计项目全部安排出来显然是不可行的，只有有计划、有步骤、分阶段地加以安排和实施，才能有条不紊地完成。同时，战略规划在实施过程中，需要由不同层级的人员通过反馈、评估等控制环节，对战略进行调整、优化。
(3)审计项目计划管理是实现审计管理科学化的重要内容。审计项目计划管理并不单纯是对审计项目实施前某一个时间段的管理，而是贯穿于审计项目从开始立项到审计工作结束的整个过程。在这个过程中，审计项目计划管理协同其他审计项目管理方法，共同构成了对审计项目全过程、全方位的有效控制，确保审计项目始终保持在一种受控的状态，从而降低审计工作中的不确定性，实现审计工作科学、有序和高效运行。
(4)审计项目计划管理是提高审计工作效率的先决条件。效率是审计工作追求的境界。提高审计效率涉及审计工作的方方面面，并且是一个永无止境的过程。在这个过程中，审计项目计划管理是必不可少的环节，并且是审计工作其他环节的源头。是否有计划，是否有管理，计划管理质量的高与低，将关系到审计工作的整体。
(5)审计项目计划管理是整合审计资源的现实需要。审计资源是完成审计工作所必需的各种实际投入，一般包括人力资源、信息资源、技术资源、经费和时间等方面。目前，繁重的审计任务与现有审计资源相对不足的矛盾，已经成为我国审计工作面临的主要困难。而现代管理的基础就是资源的合理配置。为了实现审计工作既定的整体目标，审计项目计划管理需要对备选审计项目进行优选排序，并通过计划的统一组织、统一实施、统一协调，在选定了的审计项目之间合理均衡地分配审计资源，最大限度发挥审计的功效。
2.审计项目计划管理的变革内容实行科学的审计管理，必须改进审计计划工作。从审计理论工作者关于审计项目计划管理的建议、审计机关进行审计计划管理的实践，以及审计署领导对审计计划管理的要求来看，变革现行审计计划管理模式的条件已经成熟，而审计计划管理模式不断从抽象向具体、从简单向科学、从随意向规范、从残缺向系统发展和演进则是必然的趋势。今后一个时期将在以下几个方面进行变革：
(1)变革审计项目计划管理的组织机构，由计划管理部门主导审计计划管理。重点是建立科学的审计计划管理体制，探索科学的审计机构设置模式，改进计划编制方法，实行审计项目计划制定与执行相分离。由计划管理部门对审计项目计划实行集中统一管理，具体负责计划立项调研、组织可行性论证、对计划执行全程进行控制、对计划执行情况进行考核评估，增强审计计划的科学性、统一性、协调性，提高计划执行控制的有效性。
(2)实行审计项目计划管理与战略管理相结合，达到中长期规划与年度计划有序衔接。重点是围绕经济社会发展大局，根据不同时期的工作重点，对审计工作进行长远思考和全局谋划，明确不同时期审计工作总体目标，建立审计工作中长期规划，并根据总目标来探索实行滚动项目计划，搞好年度审计项目计划与审计工作发展规划之间的衔接，增强审计项目之间的条理和内在联系，达到任务分布、力量组织、时间进度等科学有效，提高审计工作的整体效应。
(3)实行审计项目计划管理与资源管理相结合，加强审计成本控制。重点是创新审计资源管理，注重审计资源的系统整合和合理配置，优化审计人员组合。大力推行审计项目预算管理，逐步完善审计业务经费预算方法，建立审计成本测算模型，加强审计成本控制，提高审计机关资金使用效益。这既有利于缓解审计任务繁重与审计力量不足的矛盾，提高审计工作的效率，又符合建设节约型、效率型政府的发展趋势。
(4)加强审计项目计划管理的控制和评估，提高计划执行的效率和效果。重点是将审计计划管理与质量管理结合，建立计划管理的过程与计划管理的程序和标准。通过对审计项目执行活动过程及其结果进行监督、检查、反馈、考核和评估环节，把审计项目控制在预定的轨道上，使审计项目有序地、顺利地开展，保证审计工作目标的实现。
(5)提高审计项目计划管理的信息化程度，增强计划管理的技术支撑。重点是加强计算机软件管理系统和规范化建设，逐步建立和完善适应信息化要求的审计计划管理体系和标准，使审计计划管理与信息化建设有机结合，以信息化的控制系统提高审计计划管理的效果和水平。
三、审计项目计划管理实践运作体系的探索构建
针对审计项目计划管理现状和审计项目计划管理变革趋势，本文借鉴建设工程总控理念，运用系统管理和项目管理基本方法，创新构建审计项目计划总控模型，探索审计项目计划管理的实践运作体系和操作体系，以促进审计项目计划管理的科学化，提高审计项目计划管理效率和效益。
1.审计项目计划管理实践运作体系模型。本文创新提出的审计项目总控是以审计计划管理部门实践工作体系为背景，以现代信息技术为手段，对某特定系统内的所有审计项目信息进行收集、加工和传输，为项目最高决策者进行策划、协调和控制提供支持，并以处理后的信息流指导和控制审计项目过程和结果的管理组织模式或管理方式。审计项目计划总控的核心是审计项目信息处理，主要内容是审计项目信息收集、处理、报告、传输等，主要服务对象是审计项目的最高决策层。审计项目计划总控的主要任务是根据审计项目最高决策层的指示，对审计项目进行总体规划和总体控制。总体规划工作包括审计项目计划前提即审计项目任务总量（通过户管资料库的构建和审计项目滚动计划总体方案）和年度审计项目任务总量（通过立项调研工作）的确定，审计力量（审计人力资源和审计时间资源、经济资源）的确定，审计项目计划的编制，审计项目计划的调整等；总体控制工作包括进度控制、计划通报、计划考核、后评估等。总体规划与总体控制及各个子系统之间的工作流程形成一个有机系统循环，并且都要运用信息技术，形成信息流并确保信息流的高效畅通。
总控模型以促进科学化为指导，充分运用了相关理论和方法，适应了当前经济社会发展对审计工作的要求和审计工作本身的发展要求。通过总控模型的构建和运作，能够加强审计项目计划组织管理和资源管理，尤其是强化计划管理部门的计划职能；能够强化总体规划和总体控制，尤其是成本控制，以不断促进提高审计项目计划管理的效率和效益。
(1)审计项目计划总控组织模型。审计项目计划总控组织模型根据项目总控的指导思想，从组织管理角度明确了审计项目决策层（局长室）、审计项目总控层即审计项目中央控制中心（审计项目计划管理部门）、审计项目管理层即审计项目部门控制中心（业务审计处处长室），审计项目执行层即审计项目实施中心（审计组）在审计项目计划总控组织体系中的职能与相互关系。审计项目计划总控组织模型附后（见图一）。
图一
(2)审计项目计划总控管理模型。审计项目计划管理模型整合构建审计项目计划调研工作体系、编制工作体系、执行进度跟踪工作体系、调整工作体系、考核工作体系、执行情况通报工作体系、后评估工作体系，进一步推动审计项目计划管理科学化、制度化和规范化，不断提高审计项目计划管理效率和效益。该模型根据项目总控的指导思想和当前审计机关审计项目计划管理现状，对审计项目计划管理的主要工作进行创新整合，并在实践运作中形成科学的系统循环。审计项目计划总控管理模型如下（见图二）：
图二
2.审计项目计划管理实践运作体系的主要内容。
(1)审计项目计划可用资源的确定审计项目计划管理部门以内部现有的审计人力资源和时间资源为主要资源，综合考虑社会审计和内部审计等外部资源，从审计资源战略角度确定可用的审计资源总量。
①审计人力资源的确定。关于审计人力资源的总量，可以本单位人事部门的统计数据为依据，具体包括审计人员的数量信息、审计人员的职称、审计人员的审计业务经验如主审、助审的经历、审计人员的专业素养、审计人员的能力体系如组织能力、协调能力、沟通能力、专业技术能力等信息。在具体制定审计项目计划时，审计项目计划管理部门可以上述信息为参考依据，科学制定审计项目的人员计划和时间计划。
②审计时间资源的确定。关于审计时间资源，可以应用历史比较方法来确定。通过建立审计项目计划管理户管资料库，收集每个被审计单位的审计人员数量和质量、审计时间、审计任务量等信息，为下一次科学安排审计时间计划作参考。对于第一次审计的被审计单位，可以参考同类型的被审计单位或审计任务量相似的单位，科学确定审计时间计划。
③审计资源动态平衡。在具体安排审计项目计划时，审计项目计划管理部门要掌握审计资源的动态平衡，做好审计人力资源和时间资源的协调、内部资源和外部资源的协调等工作，以科学确定审计项目计划。
(2)审计项目计划任务量的确定。
①审计项目计划调研工作体系。由审计项目计划管理部门即审计项目中央控制中心，在审计项目决策层的决策目标指导下，通过走访有关部门、召开专家学者咨询会、开展调查研究、征求局各业务审计处及区县审计机关意见建议等形式，广泛收集和研究宏观经济信息及政策动态，提出次年审计项目立项建议，经审计项目决策层审议后形成计划草案，计划草案经多方面征求意见，报审计项目决策层审定后成为正式计划下达执行。调研工作体系从主体角度来划分包括审计项目决策层的调研、审计项目计划管理部门的调研和审计项目管理层的调研；从调研对象来划分包括赴政府宏观计划部门、经济研究部门、财政税务部门、国有资产管理部门、有关监管部门、下级审计机关、被审计对象等。调研工作体系要形成科学具体的调研方案。通过该项工作，为科学制定审计项目计划收集充分的信息。
②审计项目计划管理户管资料库的构建和维护。审计项目计划管理户管资料库的功能主要是收集被审计单位的相关信息和审计相关信息，为审计项目计划的编制提供参考资料。该库由审计项目计划管理部门即审计项目总控层进行构建和维护。该库的主要内容包括被审计单位的基本信息、行业信息、财务信息、业务信息、审计信息等。其中，基本信息包括被审计单位名称、单位组织机构代码、上级主管部门、单位性质、资产（资金）总额等信息；审计信息包括审计年度、审计时间范围、审计项目、审计种类、审计部门、下属单位列表、审计人员（所有审计组成员）、实际人数、审计结果（有权限才能查看）等信息。由于被审计单位及对其审计工作处于一定的变化过程中，审计项目计划户管资料库的信息要经常进行维护和更新，以确保信息的时效性和准确性。通过对户管资料库相关信息的更新，为审计项目计划的编制提供最新的、最完整的、最准确的参考信息。
③审计项目计划任务总量的分析和管理。根据审计法关于审计机关职能、职责的规定和审计机关的职责范围，在综合审计项目计划调研工作收集的信息和审计项目计划户管资料库管理信息的基础上，科学分析常规审计项目、上级部门下达项目、委托项目、领导交办项目等，动态掌握并确定审计项目计划任务总量。
(3)审计项目计划的编制。审计项目计划的编制工作包括滚动计划的编制和年度计划的编制。
①审计项目滚动计划的编制。审计项目滚动计划由审计项目计划管理部门负责编制。审计项目滚动计划的编制工作要坚持审计任务的完整性和审计项目的重要性相协调原则、长远规划和年度计划有机统一原则、审计项目安排的前瞻性和连续性相平衡原则、审计时间安排的及时性和科学性原则、审计项目统一安排和分类制定原则、审计项目滚动计划及时维护和动态管理原则。在具体编制审计项目滚动计划过程中，要按照“全面覆盖、重点项目定期轮审，其他项目不定期审计”的要求，科学制定审计项目滚动计划。审计项目滚动计划主要根据被审计对象的类型即主管预算单位、事业单位、企业单位、基金会、社会团体等分类进行编制。
②审计项目年度计划的编制。审计项目年度计划的编制由审计项目计划管理部门负责编制，有关部门予以协助。审计项目年度计划的编制，要在审计项目年度计划调研工作的基础上，坚持依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实的审计工作方针，围绕“全面审计、突出重点”基本原则，分别编制预算执行审计计划、固定资产投资项目审计计划、专项资金审计计划、审计调查项目计划及市委组织部确定的经济责任审计项目计划等，再经过综合平衡和规定的工作程序后，确定具体审计项目的执行部门和审计时间的安排计划等。在确定具体的审计项目计划立项时，要突出对重点领域、重点部门、重点资金和经济社会发展、人民群众利益相关的重大事项以及党委、人大、政府等关注的事项进行立项思考；要在定性分析的基础上，探索应用风险控制技术、定量模型等科学地进行审计项目计划编制工作。
③审计项目计划的调整。审计项目计划的调整由审计项目计划管理部门负责。审计项目计划的调整工作要坚持必要性、规范性和程序性原则。审计项目计划的调整要有充分的规定理由，调整工作必须遵循相应的程序，履行相应的审批手续。
(4)审计项目计划执行进度控制。 审计项目计划执行进度控制是审计项目计划总控的重要环节。该环节由审计项目计划管理部门进行中央控制，审计项目管理层即处长室进行部门控制，审计组进行现场控制。
①审计项目计划执行进度控制关键点。审计项目计划执行进度由一系列的环节组成。确定审计项目计划执行进度的关键点，要坚持审计项目计划执行进度信息获取简易原则、信息传输及时原则和进度控制有效原则。根据审计机关审计项目计划执行的实践状况，掌握以下关键点：计划审前调查开始日期、实际审前调查开始日期、计划现场审计开始日期、实际现场审计开始日期、计划现场审计结束日期、实际现场审计结束日期、计划提请重大项目审议日期、实际提请重大项目审议日期、计划报法规处审核日期、实际报法规处审核日期、计划送局长室签发日期、实际送局长室签发日期、计划项目完成日期、局长室签发日期等。
②审计项目计划执行进度跟踪体系。审计项目计划管理部门要及时跟踪所有审计项目执行进度情况，审计项目管理层要及时跟踪本部门审计项目计划执行进度情况，审计组要及时掌握本项目的计划执行进度情况。跟踪工作可以采取现场调查、网上调查、文档记录等方法。
③审计项目计划执行进度分析和报告。审计项目计划管理部门要在及时掌握所有审计项目执行进度的基础上，对所有审计项目的计划执行进度进行综合分析，对执行不力的项目进行原因分析并提出相应的对策，在形成审计项目计划执行进度报告后报审计项目决策层进行决策参考。
(5)审计项目计划考核控制。审计项目计划考核工作既是督促审计项目计划按时完成的一种方式，也是审计项目计划评估的依据之一。审计项目计划管理部门在进行审计项目计划考核工作过程中要坚持客观公正原则。
①审计项目计划考核内容和考核工作体系。审计项目计划管理部门要联合有关参加被考核的部门，研究制定科学的审计项目计划考核管理办法，在经过相应的法定程序后予以公布执行。审计项目计划考核内容包括审计项目时间成本（审计项目完成时间与计划时间比较分析、审计项目耗费时间）、审计项目人力成本（人力资源数量、人力资源质量）和审计项目成果等。
②审计项目计划通报工作体系。审计项目计划通报工作目的是为了通报审计项目计划阶段性完成情况、分析未达到阶段性执行时间要求的原因、督促审计项目及时完成。审计项目计划管理部门要坚持及时通报原则、全面通报和客观通报原则。
(6)探索审计项目后评估体系指导大纲。
①审计项目后评估发展概述。审计项目后评估工作对于提高审计项目管理水平、促进审计项目决策、推动审计创新具有重要作用。目前，审计项目后评估工作还处于探索研究阶段。
②审计项目后评估的主要原则。根据审计项目计划总控管理模型，审计项目后评估工作由审计项目计划管理部门组织。在审计项目后评估工作各过程中，要坚持客观公正原则、成本效益原则、系统科学原则、逐步推进原则。
③审计项目后评估的主要内容。审计项目后评估是一项探索性工作，主要是对已经完成的审计项目的全过程进行分析和评价，包括对审计项目计划的编制和调整工作、审计项目计划执行和控制工作、审计项目计划通报和考核工作、审计项目的绩效和成果等进行全面综合分析和评价，以促进审计项目管理和决策科学化。因此，审计项目后评估工作的主要内容包括确定审计项目后评估的目标和方法、组织审计项目后评估小组、确定审计项目后评估指标、制定审计项目后评估工作方案和程序、实施审计项目后评估工作方案及审计项目后评估报告等。其中，审计项目后评估指标内容主要包括审计计划编制和调整、审计项目实施方案和审计程序、审计日记和审计工作底稿、审计项目目标的实现程序、审计成果及审计意见的采纳情况、审计结果对被审计单位的影响和社会影响、审计成本与审计效益、审计创新等指标。
3.审计项目计划管理实践操作体系的主要内容。在审计项目计划总控组织模型和审计项目计划总控管理模型的框架下，根据审计项目计划管理实践运作体系的管理内容，结合我局审计项目计划管理工作实践，进一步加强理论联系实践的研究，加强审计科学研究课题研究成果的转化工作，设计了《上海市审计局审计项目计划管理暂行办法》（研究稿），提出了上海市审计局管理信息系统审计计划管理操作流程（研究稿）。主要内容如下：
(1)上海市审计局审计项目计划管理暂行办法的主要内容。审计项目计划总控组织模型对审计项目计划管理的组织进行了分析研究，明确了审计项目计划决策中心、审计项目计划中央控制中心、审计项目计划部门控制中心和审计项目计划现场控制中心的各自职责边界；审计项目计划总控管理模型从管理内容角度进行了分析研究，明确了审计项目计划总控管理的边界。审计项目计划管理实践运作体系对实践管理的主要内容进行了研究分析。除了理论层面和实践运作体系角度的研究外，还需要从实践操作层面对审计项目计划管理进行分析研究，将审计项目计划总控模型运用到实践操作层面的过程中。本课题结合审计项目计划管理工作实践，研究了审计项目计划管理的操作性的制度办法。
(2)上海市审计局管理信息系统审计计划管理操作流程的主要内容。审计项目计划总控模型强调了信息流的运作，尤其是计算机技术在模型中的应用。本课题结合上海市审计局管理信息系统，依托局域网模块功能，将审计项目计划总控模型应用于局域网审计项目计划管理系统，研究提出了审计项目计划管理实践操作流程，经与信息中心技术整理，形成了上海市审计局管理信息系统审计计划管理操作流程。
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