中国农村土地制度：历史与现状、问题与出路，本文主要内容关键词为：中国论文,出路论文,农村土地论文,现状论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是一个农业大国，农业人口占全国总人口的一半以上，是一个不容忽视的巨大的社会存在。几千年延续至今，农民问题始终是中国的根本问题，而与农民问题联系最密切的则是土地。如果说农业是国民经济的基础，那么土地则是农业的基础，它是农业最基本的生产要素，也是农民最基本的生活保证。而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地显得更加重要，土地的占有和利用问题，不仅关系到农村的持续发展和农村社会的稳定，也关系到整个国民经济的持续发展和全国的稳定。因此，土地问题是维系国计民生的战略问题，是农民问题的核心。
新中国成立以来，我党围绕土地问题不断改革、不断创新，建立了有中国特色的农村土地制度，农民的生活水平有了很大提高，这一切引起了世人的瞩目。
一、新中国成立至1978年中国共产党领导的农村土地制度变革
1.土地改革阶段：把封建土地所有制改革为农民私有的土地制度
1949年7月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：中华人民共和国必须有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。新中国成立后，中央人民政府政务院于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定了土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业开辟道路。”规定了对“所有没收和征收来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，”均应“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。”到1952年底，除新疆、西藏和其他一些少数民族地区和台湾省以外，全国广大新解放区的土地改革已全部完成。
2.初级农业生产合作社阶段：把土地农民私有制改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度
土地改革消灭了封建土地制度，建立了农民土地私有制，中国共产党根据马克思主义的合作制理论，结合当时中国的实际情况，引导农民走合作化的道路。在根据地，农业合作运动的主要形式是劳动互助，但也发展了一些农业生产合作社。大规模地发展农业生产合作社是在1952年，首先开始的主要是初级社，即在承认土地私有权的前提下，农民以土地、农具等生产资料入股，集体劳动、民主管理，按劳分配和按股分红相结合。初级社虽然不涉及土地私有权，但使用权则由个人使用变为集体共同使用，这是土地制度的重大变革。
3.高级社和人民公社化阶段：把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度
1955年8月以前，中国共产党的主要精力放在发展初级社方面，高级社只是作为试点，数量很少，也不提倡，但在1955年秋，毛泽东同志强调合作化运动的高潮就要到来，强行推动农业高级合作化运动，只有一年半时间，就在全国范围内完成了组建农业高级合作社的任务。在高级社阶段，农民私有的土地和牲畜、大型农具以及土地上的附属物如塘、井等水利设施转为合作社集体所有，取消土地报酬，取消初级合作社的土地与大农具入社分红制度。
在人民公社化阶段，更是全面无偿剥削农民的生产资料、生活资料和自然资源，人民公社的特点是一大二公，在当时生产力水平还是很低的条件下，必然会束缚生产力的发展。“三级所有、队为基础”的制度，缺乏多样性和灵活性，不能适应农村经济发展的要求，不能调动广大农民的积极性。
4.家庭联产承包责任制阶段：把集体所有、统一经营使用的土地制度变革为集体所有、家庭联产承包经营使用的土地制度
“三级所有，队为基础”的土地制度阻碍了生产力的发展，必将为新的制度所代替。以1978年冬安徽省凤阳县小岗村农民的“包产到户”为开端，中国开始了又一次重要的土地制度变革，即将纯粹的土地集体所有制变成为土地集体所有、农民家庭承包的所有权和经营权相分离的土地制度。
二、土地家庭联产承包责任制度
1.家庭联产承包责任制推行的三阶段
家庭联产承包责任制从其产生到最终确立，大体上经历了3个阶段：
(1)家庭联产承包责任制的萌芽和起步阶段（1978年秋—1980年4月）
在这一阶段，以安徽凤阳县小岗村为代表的中国普通农民，在极其贫困的条件下，实行了以家庭承包经营为目标的改革实践。安徽是个农业省，但在“左”的路线指导下，长期没有解决吃饭问题。1978年，小岗生产队决定把生产队的土地分了，实行包产到户。由于责任明确，方式灵活，到年底，这个合作化以来从未向国家交一斤粮食的生产队，第一次向国家缴了公粮。
对农民自发的包产到户，中共中央经历了从不允许、允许例外、小范围允许到全面推广的过程。而在这一阶段，则是从不允许到允许例外。1978年12月，《农村人民公社工作条例（试行草案）》明确规定：“不许包产到户，不许分田单干。”1979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中对“包产到户”严格限制在“某些副业生产特殊需要和边远山区”，“交通不便的单家独户”的范围内。
(2)家庭承包制的全面展开阶段（1980年5月—1981年底）
在“包产到户”遇到种种阻力的关键时刻，1980年5月，邓小平与中央负责同志就关于农村改革问题发表了重要谈话。邓小平公开支持农民实行包产到户的讲话，对于打破一些人的思想僵化和畏惧心理，发挥了重要的作用。
1980年9月，中共中央75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包干到户。”这是肯定包产到户的第一个中央文件，它对于推动农业体制改革，产生了重要的影响。
(3)家庭承包责任制的全面完成阶段（1982年春——1984年初）
1982年1月，中央批转了《全国农村工作会议纪要》，第一次正式肯定了包干到户也是一种生产责任制。指出包干到户是建立在土地公有制基础上的，是社会主义农业经济的组成部分。1983年1月，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》，进一步对家庭联产承包责任制作出高度的评价，它标志着家庭联产承包责任制作为农村改革的一项战略决策的正式确立。
1984年，家庭联产承包责任制扫尾工作全部结束。家庭联产承包责任制的推行，从根本上动摇了人民公社体制存在的基础，人民公社“三级所有，队为基础”的集体经营体制，至此被家庭承包经营所取代了。
2.家庭联产承包责任制的效能
家庭联产承包责任制的推行，纠正了过去长期存在的管理高度统一集中和经营方式过分单一的弊端，同时发挥了集体和农民两方面的积极性，大大促进了农业生产的发展。
(1)家庭承包制对农民具有重要的产权意义。家庭承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农户通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域内，农户成为一个独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权。
(2)家庭联产承包责任制适应了农业生产的特点。首先，农民家庭经营适应了农业生产的自然特性。农业生产的对象是有生命的植物，受自然气候等外在因素影响较大，因而更依赖于劳动者的主动性；而家庭联产承包制确立了农户的主体地位，能够最大限度地发挥人们的主观能动性。其次，家庭承包制适应了农业生产的季节性特点。家庭经营在组织家庭劳动上具有较大的弹性和灵活性，忙时能够即时调动家庭劳动力，闲时能够合理安排农业剩余劳动力。
(3)与原来的集体体制相比，家庭联产承包责任制的家庭分散式经营更符合中国的文化传统。以血缘为纽带联系起来的家庭成员之间，经济利害关系高度地一致，劳动者为自己生产，具有很强的自律性，决定了他们的劳动和报酬不需要严格地监督、精细地度量，极大地调动了劳动者的积极性。
三、现阶段农村土地制度存在的问题与改革的思路
经过20多年的改革开放，我国广大农村已进入了一个“引导农民进市场，加快步伐奔小康”的发展社会主义市场经济的新阶段，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代比较已发生了很大的变化，家庭联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。1993年，党中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年”。如何在第二轮土地承包中把中央关于“集体土地实行家庭联产承包责任制，是一项长期不变的政策”具体化，尽快落实到实践中，实现农村土地使用权长期化，切实保障农民的土地权益，是摆在我们面前的重要课题。
1.现阶段的土地制度存在的主要矛盾
作为一项前所未有的土地制度，家庭联产承包责任制尚处于摸索过程之中，无疑还有很多缺陷，现阶段农业发展与农业经营体制面临的主要矛盾有：
(1)土地超小规模的平均化经营与社会要求提高土地的经济效益的矛盾。目前土地的超小规模的平均化零散经营，不便耕作，影响水利设施和农业机械化的合理使用，使科学技术推广受到限制，固定资产利用率低，经济效益下降，与社会对提高土地使用效率的要求越来越远。
(2)农民想增加对土地的投入与“怕变”的矛盾。有些地方频繁调整农民的承包地，大的调整五六年一次，小的调整年年搞，这种做法影响了农民对土地长期投入的积极性，影响农业的稳定增长。一些地方之所以频繁调地，说穿了，是基层干部把调地作为控制农民的手段，处事不公平，导致土地纠纷越来越多，农民土地使用权，事实上短而不稳，因而对土地长期投入的热情下降。
(3)土地资源紧缺与弃耕、薄耕的矛盾。由于进行土地分配承包时，只能在所在社区范围内承包土地，这种“社区界定”和行政壁垒使农民承包土地的数量、位置和质量受到很大的空间约束，土地配置的效率十分低下。据对四川某地的调查，弃耕、薄耕土地的主要原因有举家外出打工，逃避计划生育清理，以及强壮劳动力外出打工等，还有些缺资金、缺技术户以及少数懒农或以帮工为业放弃自己的承包地。
(4)“双层经营”中家庭承包经营与集体服务的矛盾。家庭联产承包责任制的真实涵义是分户承包经营，集体组织提供产前、产中和产后服务，即“双层经营”。而事实上集体组织提供的服务很不尽人意，有的乡镇农业服务组织，具有浓厚的家办色彩，为农民服务的意识差。此外，有些乡镇或村通过集资，从事一些必不可少的统一经营项目，难度大、效果差，集体组织缺乏人力和物力来充实为农业服务的职能，家庭经营与集体服务二者没有协调发展，不能相互促进。
2.导致矛盾产生的社会根源和制度根源
家庭联产承包责任制在实行过程中产生了上述诸多的矛盾，并非偶然，而是有其深刻的社会根源和制度根源，其社会根源主要在于：
(1)通常认为，土地对于农民的意义从古至今，大约经历以下几个阶段：第一，土地生产自给性农产品，是农民的衣食之源；第二，土地生产商品性农产品，是农民的收入来源；第三，土地是进入城市非农产业农民的退路，是尚未取得城市正规部门劳动者身份、没有享受到正规部门劳动者社会保障的新市民的风险保障；第四，土地的非农占用导致不动产急剧增值，成为投资投机的很好对象。目前，我国许多地方的农民尚处于第一、二、三阶段。一方面，在利益机制的驱动下，农民迈出家门，走进城市，开辟了增收渠道；另一方面由于城市就业趋于饱和，下岗工人增多，农民工挣钱愈来愈难，离乡背井的艰辛和缺乏稳定感使他们对土地更为看重。他们认为，在外有份收入，在家有块田，这样更稳当，也给子女留条后路。可见，土地承担福利保障功能的压力在短期内难以得到根本缓解，其后果必然导致了零散经营、粗放经营。
(2)由于农民自身几千年来沉淀下来的小农意识的影响，农民普遍存在平均占有一切的观念，在土地分配上更为明显，由此，他们存在着按人口平均承包土地的愿望；同时他们又有保持土地承包政策长期稳定的要求。而土地一包三十年不变，会造成人口增加的农户缺乏土地耕种，人口减少的农户又种不好土地，结果出现荒芜耕地和粗放耕种的情况。
(3)农村的集体主义传统主要建筑于血缘关系，而且相对较弱，集体化所确立的集体主义原则是地域原则，我国法律规定农村土地属农村农民集体所有，但作为地权主体的集体——村组，其性质趋向于国家基层政权，其本身实力不足以承担土地所有权主体应行使的职能，从而造成在权属关系上的模糊。
导致家庭联产承包责任制产生现实矛盾的制度根源主要有：
(1)集体土地产权主体不清。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为含糊。如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中界定为乡（镇）、村两级，而在《农业法》和《土地管理法》中则乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。农民对土地权利的观念在一定程度上可以反映土地产权的稳定性。大量的调查表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权的概念是很淡薄的。
(2)农民的土地承包权不稳定。家庭联产承包责任制的实行，实现了集体土地所有权与使用权的分离。在绝大多数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地的调整是司空见惯的事，然而这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。政府关于将土地承包期在原先耕地使用权15年的基础上再顺延30年的政策，只在一小部分地区得到了执行。土地的频繁调整与过短的承包期限，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感，农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力，虽然政府要求农户和集体之间要签定书面的土地承包合同，但在现实中，随意解除土地承包合同，侵犯农民合法权益的现象经常发生，在不少地区，许多农民根本没有书面的土地承包合同。
(3)农民承包土地所交费用的性质不清，农民的应得权益得不到保障。现行农村土地制度规定农民拥有土地使用权、大部分经营权和剩余收益权（即“交够国家的，留够集体的，剩余是自己的”）。同时由于集体是农民的集体，是由一个一个农民组成的，因此，在一定意义上农民是土地的终极所有者，集体作为所有者的利益必须最终体现在农民身上。但实际情况不然，由于农民向集体组织交纳的不是地租而是“提留”，因此失去了承包关系确立前事先谈判的可能，只能按集体支出的状况来确定收费的标准。这就引起了怎样做能多收费就怎么定承包关系的一系列违反政策的做法，如缩短承包期，收回承包地，提高承包费，多留机动地等。
(4)现行土地制度的法律基础脆弱。一方面土地经营和占有缺乏法律保障，承包纠纷繁多，侵权行为时有出现，经营者在资金、技术、劳动等方面的长期投入，缺乏稳定的预期，这导致经营者积极性下降；另一方面，《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》中的诸多规定过于笼统，有关内容和行使程序的安排还不够具体明确，在运用中缺乏实际操作性，在许多地方出现了“有法不依”的现象。
(5)土地流转制度存在基本缺陷。从经济学的角度而言，目前尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力。由于土地所有权主体界定不清及权属关系混乱，土地抵押未展开，推动土地流动运行的金融动力不足，作为控制和调节土地流转的市场杠杆——地租和地价还未显现出来。土地流转受到土地市场发育状况的限制，受到宏观改革环境的限制，还受到土地资源稀缺性的限制，必然导致土地配置效率的低下。
3.农村土地制度改革的主要思路
人民（农民）是历史的真正创造者，我国广大农民在实践中根据自己面临的实际问题，创造了或正在创造许多新的土地经营模式，这些模式尽管还不具有普遍意义，有的还存在这样或那样的缺点，但是这些创新和变革正不断完善现有的家庭联产承包制，其中具有典型意义的有广东省南海市首创的“土地股份制”模式，山东省平度市的“两田制”模式，以及以江苏无锡的“村办农场”模式。从他们的摸索和广大农民的长期实践中，我们认为当前我国土地制度的改革应当着眼于稳定家庭联产承包关系，即稳定农户的经营自主权，但是这个稳定不是将农户固定在小规模土地上的稳定，而是通过土地制度的创新和完善，使联产承包制稳定下来，并在此基础上，逐步培育适应土地商品化经营的土地制度，改革的主要思路应是：
(1)规范农村土地产权制度，探索和明确各项权利的具体内容，保证党的各项制度的有效性和权威性。近期主要是要明确土地的所有权主体的权利和义务；明确国家对土地管理和集体所有权的相互关系；明确使用权主体的权利和义务；明确国家、集体和农民的利益分配关系，切实减轻农民负担，调动农民生产积极性。
(2)加强农业立法工作，做到“依法治农”，为农村土地制度改革提供有效的稳固的法制保障。对于农村土地的所有权和使用权、处分权、收益权都必须通过立法予以规范，制定诸如“土地承包经营法”之类的法规，对所有者和使用者的各项权利义务进行规定，并且通过集体土地所有权证，农户承包土地使用权证，土地他项权利证书等相关文本的签发，给农村集和农民个体一个法律凭证，从而保证权利主体行使权；对于稳定承包权，要用法律的形式予以固定，明确和保护所有者及经营者的合法权益，调整和仲裁各种土地纠纷。
(3)完善国家对土地的宏观管理体系。具体操作内容应该包括，在进一步开展土地的数量、质量、权属关系、利用状况和基本条件调查的基础上，建立土地档案制度；完善地籍管理制度；颁布并实施土地承包和租赁的法律法规；健全承包与租赁合同管理制度；规范土地流转制度；监督集体组织对承包金和地租的使用，并以制度的形式，规定地租中一定比例用于农业基础设施建设和扩大再生产；同时继续完善耕地占用税的征收、管理和使用制度；运用经济手段，控制农用地向非农用地转移，加强对土地资源的开发利用。
(4)建立健全土地流转机制，在不改变家庭承包经营的基础地位的前提下，根据多数农民的要求，本着等值等量、有利于生产的原则，调整零散地块，使每个农户的承包地块相对集中；在人地矛盾较为突出的地方，根据协商一致、有偿互利的原则解决人地矛盾；在普遍实行有偿承包的基础上，根据自愿、有偿的原则，制定相应的政策，引导有其他就业门路的农户放弃承包耕地；在集体组织内部建立内部转包、转让的初级土地流转制度；在一定程度上剥弱土地超小规模经营的负面影响，普遍建立土地使用权的登记制度，为发育土地使用权交易市场打下基础。
(5)建立健全农村社会保障体系。农民想外出挣钱打工却又不愿放弃土地，他们把土地当作最后的生存保险。而随着农村社会保障体系的逐步建立和完善，能够弱化和部分替代土地的保障功能，从而有利于减轻农村土地制度向效率方向演进的成本，有利于促进农村土地的逐步规模经营的实现。
(6)农村土地制度改革既要整体推进，同时也要区分不同地区，因地制宜，寻找实现效率与公平兼顾的办法。土地制度的变革一方面应全面展开，整体推进，另一方面又要区别不同地区，不同情况，采取不同的措施。鉴于地区之间、乡村之间、户与户之间的劳力、资金、资源的不平衡性，各种有关土地的政策和措施要尊重客观条件，灵活多样，决不能犯“一刀切”的错误。如发达地区已具备了土地规模经营的条件，土地制度改革可以以提高效率为重点，通过规模经营获取规模效益，提高劳动生产率，而欠发达地区还是以公平为主，必须遵循农民的意愿。
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