政府综合统计与部门统计关系，本文主要内容关键词为：部门论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国政府统计(又称官方统计)是由政府综合统计和政府部门统计所组成。政府综合统 计是指国家统计局和地方各级人民政府统计机构的统计；政府部门统计是指国务院和地 方各级人民政府各部门的统计，简称部门统计。
政府综合统计与部门统计都是在我国实行计划经济时代开始建立起来的。自从我国经 济体制改革的目标确定为建立社会主义市场经济体制以来，对政府综合统计与部门统计 及其相互关系都提出了新的挑战，要求我们认真研究，作出科学的回答。
研究理顺政府综合统计与部门统计的关系，加强部门统计的管理，对于探索和完善我 国的统计管理体制，特别是横向管理体制；提升政府综合统计部门的权威性和协调能力 ；提高统计数据的准确性、及时性；减轻基层统计调查对象的负担；降低统计调查成本 ；规范统计资料的发布等方面都具有十分重要意义。
本文通过回顾我国政府统计的建立，分析政府统计存在的主要问题和原因，提出理顺 政府综合统计与部门统计关系和加强部门统计管理的对策建议。
一、政府综合统计与部门统计的建立
(一)政府综合统计的建立
为了适应有计划、大规模经济建设的需要，1952年8月，中央人民政府决定，成立国家 统计局。1953年1月中央人民政府政务院发出了《关于充实统计机构加强统计工作的决 定》，决定贯彻以后，县以上地方各级人民政府普遍建立起统计机构。从此创建了我国 政府综合统计。
政府综合统计建立以后历经几次撤并，直到1978年经国务院批准成立中华人民共和国 统计局，是国务院的直属机构。根据《中华人民共和国统计法》的规定：“县级以上地 方各级人民政府设立独立的统计机构，乡、镇人民政府设置专职或者兼职统计员，…… 。”
政府综合统计部门担负政府统计的主要任务。包括，劳动、农林牧渔业、工业、运输 邮电业、建筑业、固定资产投资、批发零售贸易、餐饮业、科技等统计和国民经济核算 。并依照《统计法》的规定，负责组织领导和协调本行政区域内的统计工作。
(二)政府部门统计的建立
1953年4月中央人民政府政务院财经委员发布了《关于充实中央财经各部统计机构的通 知》，《通知》贯彻以后，国家综合管理部门、工业管理部门、社会管理各部门相继组 建部门的综合统计机构。我国政府部门统计工作全面正式建立。
政府部门统计机构担负既要完成政府综合统计部门布置的统计任务，又要完成部门的 统计工作任务。
政府综合统计机构和政府部门统计机构的建立之日，也就是我们常称的统计工作的“ 双轨制”开始形成。它们之间的关系在中央人民政府政务院《关于充实统计机构加强统 计工作的决定》中作了明确规定：“各级人民政府的各业务部门均须遵守国家统计局颁 布的有关统计方面的指示和规定，并应按照国家统计局的规定，向同级人民政府的统计 机构按期填送报表。除国家统计局所规定的报表外，中央人民政府及各级地方政府的业 务部门并得按其业务需要，在取得国家统计局或同级统计机关的同意后，颁发各种补充 报表。”[1]
(三)试图调整政府综合统计与政府部门统计分工合作的两次探索
1.第一次探索。
1960年3月，中共中央在《关于反对官僚主义的指示》中指出：“要精简和统一管理农 村统计报表，彻底克服报表混乱现象。”6月19日中共中央批转了国家统计局党组《关 于加强农村统计报表工作的报告》，中央同意国家统计局党组的建议，特别是关于报表 统一归口的建议。《报告》提出了发往农村人民公社的统计报表实行统一归口。根据统 一归口的要求，凡发往农村人民公社的统计报表，除个别部门经过统计机关批准外，部 门一律不能向人民公社颁发统计报表。都由县级人民政府统计部门统一归口发往人民公 社。在实施过程中，不适当地把农村统计报表统一归口扩大至县级以上业务部门。由于 归口范围过宽，政府综合统计部门不堪重负，难以满足各业务主管部门对统计资料的需 要，也会影响国家综合统计部门自己任务的完成，不得不到1961年下半年作了调整。
2.第二次探索。
1986年5月，国家体改委、劳动人事部根据党中央、国务院关于经济体制改革和机构改 革的精神，召开了16个中等城市机构改革试点座谈会。《座谈会纪要》指出：“局(公 司)承担的统计、审计、财政、物价、劳动工资等行政管理职能，可逐步集中到市相应 的管理部门。”[2]
国家统计局12月召开了16个机构改革试点中等城市统计工作改革座谈会。会议提出把 撤销的业务主管部门的统计工作任务和统计人员等条件由专业管理部门移交给政府综合 统计部门。将原来通过专业管理部门中转搜集企业统计资料，改变为直接向企业搜集统 计资料。
由于种种原因，中等城市机构改革步履艰难，大环境受阻。政府综合统计部门原企图 接收业务主管部门的统计工作也未能付诸实施而宣告结束。
(四)简要结论
1.从我国经济发展水平落后、地区间发展极不平衡，以及整个国家的管理体制等实际 情况出发，我国统计工作管理体制一开始就形成了“双轨制”。
2.我国政府综合统计与部门统计，一开始就没有一个完整科学的统计设计框架，而是 分别根据自身的需要，逐步形成自己独立的统计调查项目体系，平行发展。
3.政府综合统计与部门统计的相互关系一开始主次是明确的。
4.通过农村统计报表的统一归口和中等城市机构改革中专业管理部门统计职能移交的 探索，证明我国政府统计由政府综合统计与政府部门统计组成，有它们客观必然性。
二、政府统计存在的主要问题和原因
自从我国进入体制转轨，社会转型的重要变革时期。近20年来政府机构经过多次改革 ，政府各部门的职能也发生多次调整，不仅使政府综合统计与部门统计原来在计划经济 体制下存在的问题进一步加剧，而且又面临着新的严峻挑战。
政府综合统计，政府部门统计以及两者关系方面存在的问题主要表现在：
(一)政府综合统计存在的主要问题
1.政府综合统计部门存在一定程度的大包大揽思想。本来可以由部门进行的统计调查 项目，由于种种原因政府综合统计部门愿意自己直接调查。
2.政府综合统计部门为部门服务意识不强。根据现行的统计法规，政府综合统计部门 的职责，对部门管理、监督检查、审查强调得多，而没有把为部门服务放在与管理同样 重要的位置。
3.政府综合统计部门中管理部门统计工作的机构设置和力量配备过于薄弱，与繁重的 工作任务不相适应。
4.现行统计体制抗干扰性差，纵向体系不畅，横向协调乏力，分工不够明确，职责交 叉重复，管理不够规范。统计制度方法不够完善，在计划经济体制下建立起来的统计制 度方法还在起重要的惯性作用。
(二)政府部门统计存在的主要问题
1.部门统计调查项目过多。有的部门调查项目不属于政府调查性质。
2.部门统计调查项目之间存在重复，调查结果相互冲突。
3.有的部门统计调查项目，调查方案设计简陋、粗糙。
4.部门统计工作近几年来出现削弱趋势。
5.各部门的统计工作发展极不平衡。
6.部门统计的定位和服务宗旨以及职能诸方面的质疑。企业对部门统计调查的合作程 度下降到了历史的最低谷。
总之，部门统计的内容仍然落后于形势发展；统计数据质量不稳定、不平衡；统计调 查范围不全，且有萎缩的趋势；非全面调查的代表性下降；统计渠道不畅，甚至断裂， 很难修复；统计对象配合程度下降。长期存在的重复交叉的部门统计调查依然存在，统 计信息发布的混乱现象没有改观。
(三)政府综合统计与部门统计相直关系方面存在的主要问题
1.政府综合统计部门对部门统计的横向协调乏力。《统计法》第十八条、第九条和《 部门统计调查项目管理暂行办法》第四条对政府综合统计机构统一管理和协调部门统计 调查都有明确规定。但在实际执行中，有的部门的统计调查项目不主动向政府综合统计 部门报送审批或备案。
2.部门统计与政府综合统计在统计调查项目、统计指标等方面存在着不必要的重复、 交叉和矛盾。已成顽疾，长期得不到解决。
3.政府综合统计部门与部门统计在统计数据公开发布方面存在混乱现象。《统计法》 第十四条和《统计法实施细则》第二十条对统计数据的公布都有明确规定，但是在实际 统计工作中，有的部门擅自抢先公布统计数据，在党和政府以及社会公众中造成混乱， 给政府综合统计部门造成被动。
4.政府综合统计部门对行业协会、商会、联合会等中介组织的统计工作情况不清，缺 乏明确的指导方针和分类管理办法。
5.政府综合统计与部门统计的统计信息共享性差，不能充分发挥统计信息整体效应。
(四)政府综合统计与部门统计关系不顺，协调乏力的主要原因
1.目前国家统计局的规格与担负统计行政管理的职能不相称。作为统计调查活动的管 理者，负有组织领导和协调全国统计工作的国家统计局是国务院的直属机构，是副部级 ，而被管理的国务院其他部门，是正部级。这是造成政府综合统计与部门统计关系不顺 ，协调乏力的体制性原因。
2.政府综合统计部门与各业务主管部门在统计业务上的关系，在历史上是领导关系， 但《统计法》改为指导关系，这是造成统计管理体制上横向协调乏力的法律原因。
1963年国务院颁布的《统计工作试行条例》第六条明确规定：“各级业务部门和企业 事业单位的统计工作，在统计制度方法和统计任务方面，并受同级或当地统计机关领导 。”[3]《统计法》第十八条规定：“国务院和地方各级人民政府的各部门……在统计 业务上受国家统计局或者同级地方人民政府统计机构的指导。”
就是这一字之改，将领导改为指导，这就使横向协调乏力在所难免。
3.“先天不足”，“后天把关不严”是造成政府综合统计与部门统计交叉、重复的又 一重要原因。
所谓“先天不足”是指政府统计创建初期就缺少一个整体统计调查项目的设计总框架 。政府综合统计主要满足物质产品平衡体系(MPS)的需要。而部门统计根据部门管理和 发展需要，建立相对独立的统计调查项目体系。其结果物质生活的主管部门的统计调查 势必与政府综合统计发生重复、交叉。
所谓“后天把关不严”是指国家统计局或县以上地方各级人民政府统计机构在审批部 门统计调查项目时，由于种种原因，明知有重复、交叉、矛盾的统计调查内容也认可批 准。
4.有效调节政府综合统计与部门统计分工合作，缺乏科学的制度保障。
国家统计局对理顺政府综合统计与部门统计的分工、合作以及加强部门统计的管理曾 经提出过一些原则意见，但在实践中或因缺乏可操作性，或者配合性较差，无法实施和 坚持，没有建立起一套有效的科学的政府统计内部沟通和商议机制，缺乏制度保障。
三、理顺政府综合统计与部门统计关系，加强部门统计管理
理顺政府综合统计与部门统计关系是一项艰巨的系统工程，可以分两个阶段。第一阶 段的总目标是改善关系，即不改变目前双方定位为前提；第二阶段的总目标是调整关系 ，即以改变双方现有定位为核心，作体制上调整。
(一)理顺政府综合统计与部门统计关系，应遵循的基本原则
1.要充分发挥部门统计在整个政府统计中的重要作用。我国经济、社会发展极不平衡 的大国，以及经济管理体制的特点，不可能没有部门统计。无论实行何种经济体制，部 门统计只许加强，不能削弱。
2.政府综合统计部门既有对部门统计履行管理的行政职能，同时要增强为部门服务的 意识，把管理与服务有机的结合起来；通过服务，达到管理的目的。
3.要坚持“整体。协力、互补、共享”的原则，所谓整体，是指政府综合统计与部门 统计都必须服从统一的整体统计设计框架。所谓协力，是指政府综合统计与部门统计， 以及部门与部门之间在统计工作上要相互支持、密切配合、通力协作。所谓互补，是指 政府综合统计与部门统计之间以及部门统计与部门统计之间，根据统一的统计设计框架 ，做到科学分工、相互补充。所谓共享，是指政府综合统计与部门统计之间以及部门统 计之间提高统计资料的透明度和公开性，增加统计资料公布频率、建立互相交换统计资 料的制度，最大限度地实现统计信息共享。
4.坚持“整体设计、集中管理、分散实施”的原则。所谓整体设计，是指要设计一个 既适合国情，能满足管理国家和部门以及国民经济核算的需要，又能与国际接轨的统计 调查项目的整体框架。所谓集中管理，是指国家统计局根据统计法和部门规章的有关规 定，对各部门的统计调查项目进行集中管理。所谓分散实施是指在理顺关系的基础上， 科学合理地确定国家统计局与各部门统计调查项目的分工，避免交叉重复。
5.坚持对部门统计实行分类管理的原则。
根据各部门的管理体制和统计工作的基础将部门分为以下四类，实行分类管理。
第一类，对综合经济管理部门，以及实行垂直领导、自成体系的业务主管部门。这类 部门可以根据整体设计框架和确定的科学分工，由部门自行组织本系统的统计调查。
第二类，对上下基本自成体系，负有全行业管理职能的部门。
这类部门的统计调查方案，可由政府综合统计部门向部门提出综合性的建议要求，共 同论证、设计，实施由部门负责。有的也可以由政府综合统计部门与部门联合布置，但 实施以部门为主。
第三类，对负有某一领域管理职能，但组织机构没有设置到基层，或虽有基层机构， 但没有力量独立完成统计任务的部门。对这类部门的统计调查项目，应由部门设计，提 供调查方案，由部门实施。资料需要取自其他部门时，由政府综合统计部门组织协调。
第四类，对从事生产经营活动为主的专业经济管理部门。这类部门的统计调查往往与 政府综合统计交叉，重复较多；是理顺政府综合统计与部门统计的难点和重点所在。
(二)理顺政府综合统计与部门统计关系，加强部门统计管理的对策建议
1.第一阶段，改善政府综合统计与部门统计关系的主要对策建议。
(1)清理和整合部门统计调查项目。
①清理部门统计调查项目。
通过清理，使政府综合统计部门能比较深入了解业务主管部门对统计信息需求，以及 现行部门统计调查项目的内容。
通过清理，发现未经授权代主管部门行使统计职能的行业协会、商会、联合会的统计 调查项目，不再具有政府行为的性质，改为民间统计调查。
通过清理，取缔非法、违规的部门统计调查项目。清理部门统计调查项目要形成制度 。清理工作先试点，后分期分批，采取自查和审批相结合。
②整合部门统计调查项目。
在清理的基础上，对部门统计调查项目进行科学的整合。整合分两方面进行：
首先是部门内部整合。部门内整合的目的是消除部门内部重复。
其次是部门之间的整合。开展整合部门间统计调查项目，政府综合统计部门担负协调 的任务，关键是要解决统计资料共享问题，消除整合的后顾之忧。
(2)实施部门统计调查项目的法制化管理。
国家统计局颁布的《部门统计调查项目管理暂行办法》是管理部门统计调查项目的重 要法律依据。
①各部门要按照《部门统计调查项目管理暂行办法》的规定，严格执行审批或备案制 度。严格杜绝不向政府综合统计部门报批、备案统计调查项目的违法、违规事件发生。
②实施对部门统计调查项目的有效期管理制度。
③实施向社会公布部门统计调查项目的制度。充分发挥社会公众(包括调查对象)的监 督。
(3)建立部门联系制度。
部门联席会议可以加强部门之间统计业务的沟通，会议可以分层次、分口召开。政府 综合统计部门在组织部门联席会中，要充分发挥组织协调作用。
(4)建立部门向政府综合统计部门定期报送部门统计调查的综合性统计资料和部门有关 的行政记录制度。
政府综合统计部门要设计一套由部门定期提供统计资料及有关行政记录的统计报表制 度。部门自行组织的统计调查项目，将调查资料，特别是综合性统计资料按规定报送给 同级政府综合统计部门。
(5)规范部门统计信息发布制度。
政府综合统计部门和政府各部门都要严格遵守《统计法》和《统计法实施细则》有关 统计资料公布的法律规定。
(6)建立统计信息共享机制。
首先要确定共享的统计信息内容。其次要明确共享方式。最后，建立统计信息共享的 利益补偿办法。
(7)组织有关部门共同承担边缘性统计调查项目。
对跨部门的边缘性统计调查项目，需要由政府综合统计部门负责组织协调有关部门参 加，共同承担统计调查任务。参加的部门共同负担统计调查各项投入，共享统计调查成 果。
(8)政府综合统计部门要进一步增强服务意识，提高服务水平，密切与部门的合作。
认真贯彻国家统计局颁布的《关于进一步增强服务意识加强部门合作的决定》。
首先，进一步增强为各部门服务意识，改进服务态度和方式，规范服务。其次，进一 步拓宽为部门服务的内容。第三，不断提高统计信息服务的时效性。
(9)建立中国政府部门统计专用网络平台。
通过专用网络平台介绍经过批准或备案的政府综合统计和部门统计调查项目，以及有效期限；介绍政府综合统计部门和各部门现有的统计信息资源；介绍有关统计法规、统计工作方针、规划和战略目标，以及统计方法，统计标准和统计指标；介绍政府综合统计部门的机构设置和法定职责；以及介绍部门寻求统计调查的合作伙伴。充分发挥网络平台的“交流、服务、管理”功能。
2.第二阶段，调整政府综合统计与部门统计关系的主要对策建议。
(1)国务院和县级以上地方各级人民政府成立全国或地方统计委员会。委员会对政府综 合统计和部门统计在统计业务方面都负有领导的职能。
如果国务院和县级以上地方各级人民政府成立统计委员会有一定难度。可将国家统计 局从现在副部级改为正部级。从体制上保证政府综合统计部门对部门统计工作横向协调 力度。
(2)修改现行统计法第十八条关于“国务院和地方各级人民政府的各部门，根据统计任 务的需要设立统计机构，或者在有关机构中设置统计人员，并指定统计负责人。这些统 计机构和统计人员在统计业务上并受国家统计局或者同级地方人民政府统计机构的指导 ”。为领导(重点号是作者所加)。从法律上保障政府综合统计部门对部门统计工作的横 向协调力度。
(3)进一步完善部门统计的定位。
在很长时间里，国家统计就是指政府统计，也就是官方统计，它是国家统计局和县以 上地方各级人民政府统计机构的总称。不包括国务院和县以上地方各级人民政府各部门 统计的。这就是过去对部门统计的定位。这就是传统上所称的“双轨制”，一轨是：政 府部门统计。一直到20世纪末，把传统上称的政府统计改称为政府综合统计，部门统计 仍称部门统计。对部门统计作了如下定位：“政府综合统计与部门统计组成政府统计， 部门统计是政府统计重要的组成部分。”[4]并且指出：“部门统计功能是一种政府行 为。”[5]但是对部门统计作这样的定位还是没有从根本上解决政府综合统计与部门统 计的关系。因此应该从法律上全面给部门统计定位。主要包括：部门统计的性质，政府 综合统计与部门统计的关系和分工合作，部门统计职责以及部门统计机构的设置和人员 的配备都应该有明确的法律规定。
(4)重新界定政府综合统计与部门统计调查项目的分工。
政府综合统计的主要职能：组织全国重大的国情国力普查和调查；负责国民经济核算 以及相关工作；对国民经济和社会发展进行分析监测。部门统计的主要职责是：为了保 证部门职能的正常履行而进行的统计调查。并且部门要完成国家的统计调查项目。
解决政府综合统计与部门统计重复、交叉的指导原则是：只要在部门统计能够保证提 供满足政府综合统计进行国民经济核算和宏观经济监测分析所需要的统计资料前提下， 应该逐步由部门一头进行统计。
(5)建立政府统计一元化体系。
所谓政府统计一元化体系是指政府统计的所有统计调查项目应该统一设计，建立整体 框架。要彻底解决政府综合统计与部门统计以及部门统计之间的重复、交叉、矛盾，应 该从统计设计阶段抓起。政府综合统计部门有责任负责统一设计政府统计统计调查项目 的整体框架。
统计调查项目整体框架确定以后，根据政府综合统计部门和政府各部门职能，分解统 计调查项目，进行落实，分头或联合实施，共同完成政府的全部统计调查任务。
(6)制定对行业协会统计工作的管理法规。
行业协会统计有官方统计和民间统计的两重性。特别是经授权代主管部门行使统计职 能的行业协会统计，更具有官方统计的性质。对这类行业协会统计要坚持利用、引导、 规范、培育的方针，正确引导它们向正确的方向发展。
政府综合统计部门应尽快制订行业协会统计的管理法规，规范全部行业协会(包括经授 权代主管部门行使统计职能的行业协会统计和民间的行业协会统计)的统计行为。
(7)吸收世界上采用“分散型”统计体制国家的有益做法和经验。减轻政府综合统计部 门的专业统计负担，扩大部门统计的内容。这方面美国和日本都有成功的经验可以借鉴 。
(8)按照世界货币基金组织(IMF)的数据公布通用系统(GDDS)的要求，改造政府统计统 计数据的公布模式。
本文提出理顺政府综合统计与部门统计关系的主要对策建议要付诸实施必将涉及我国 统计管理体制的选择、现行统计法规的修改、政府综合统计与部门统计分工合作的调整 、政府统计组织机构职能的完善等一系列重大问题的联动和衔接。在这个过程中，除国 家统计局和国务院各部门的密切配合外，关键在于国家最高行政机关——国务院和国家 最高立法机关——全国人民代表大会及其常委会的正确决策。