我国高等教育财政改革的理论思考，本文主要内容关键词为：高等教育论文,财政论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 我国当前高等教育财政管理职能的根本转变，集中体现在管理职能的多样化与各种管理职能的协同作用上。改革高等教育财政的基本思路是：建立基金制，实行拨款预算单列，构建合理的拨款模式，健全拨款的保障机制和约束机制。
关键词 高等教育财政 管理职能 拨款模式
一、高等教育财政的内涵与特点
一般意上的财政，指的是国家为了维持其存在和实现其职能，强制地、无偿地占有一部分国民收入而形成的一种分配关系。而高等教育财政，指的是在发展高等教育事业中，有国家参与的一种分配关系。它代表着国家利益在某种程度上向有关高等教育机构拨发经费、调控高等教育的经费开支，并通过相应的经济手段和法律手段管理和发展高等教育事业。〔1〕高等教育财政是国家财政的一个重要组成部分， 它对高等教育资源的配置起宏观调控的作用，有着一般财政的共性。
高等教育财政也有着区别于一般财政的内在特征：（1）公益性。 高等教育事业是国家的公益事业，高等教育财政向其投资是无偿的，与企业部门的投资行为和偿还方式是不同的。（2）社会性。 高等教育事业是一项全社会的事业，具有广泛的社会基础。除了政府的主渠道作用外，还有其他投资渠道的参与，这表明了高等教育财政投资主体的多元性。（3）长效性。高等教育财政投资的效益受时间的限制， 一般周期较长，不可能像物质生产部门的投资那样立见成效，但长期效益十分明显，一点不逊色于相同时期内物质生产部门的短期效益的总和。由于高等教育的社会经济效益的实现是在产业部门而不在学校实现的，其作用常被人们所忽略。
我国当前的高等教育财政与过去的传统意义上的“高等教育财政”，已有明显的不同，其变化主要表现为如下几方面：
1.高等教育财政投资方式由中央统一计划拨款改为分级计划拨款。1980年，国家财政体制改革的一个重要举措是中央和地方“分灶吃饭”，中央财政负担各部委所属高校的经费，地方所属的高校经费则由各省、市、自治区财政解决。不论是中央财政拨款，还是地方财政拨款，统称为政府拨款。这种变化的直接结果是办学权的下放和地方投资高等教育积极性的提高。
2.高等学校办学经费由政府包办、单一拨款，向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡。1978年以前，我国高等教育经费的98%来自国家财政。1985年，在改革高等学校的助学金制度后，高等教育经费中已包含了少量的学杂费和培养费。1987年，国家开始推行非义务教育的成本分摊和补偿制度，把原来的助学金制度改为奖学金、助学金和贷学金制度，并鼓励高校拓宽经费来源渠道。1993年后，根据《中国教育改革和发展纲要》的要求，全面推行国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生杂费、校办产业收入、社会捐资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。这一改革，进一步明确了投资主体的多元化、投资形式的多样化格局，强调了国家财政的主渠道作用。
3.高等教育财政拨款的依据，由过去的“基数加发展”改为目前的“综合定额加专项补助”。〔2〕“基数加发展”的拨款模式， 实际上是由政府财政根据各高校的规模及日常开支的需要核定一个拨款基数，以后各财政年度的经费开支预算即在上年基数上，按财力状况增加本年度的发展经费。这种拨款模式虽然简便易行，但没有核算生均成本费和考虑规模效益问题， 因此不易克服盲目性和罅不正当的开支行为。 自1986年起，高等教育财政对高校的拨款改为“综合定额加专项补助”。“综合定额”是根据上年度生均成本费和本年度在校生规模（包括本年度计划招生数）核定的，“专项补助”则根据学校的特殊需要，经学校申请，教育主管部门批准后拨给。
4.高等教育财政通过实施“预算包干、结余留用”的新办法，推动高等学校内部财务管理的改革。高校内部财务管理改革的核心问题是给予各高校经费使用自主权，强化成本意识和效益意识。新办法突破了“统收统支、结余上缴”的传统模式，为形成“定额拨款，预算包干，统一领导，分级管理，多方筹资，调剂使用，建立基金，自求发展”的新的财务管理模式奠定了基础。
5.国家通过立法保证高等教育财政拨款的稳步增长，减少随意性。《教育法》中明确提出了“两个指标”和“三个增长”：至2000年，国家教育经费要占GNP的4%，预算内教育经费要不低于政府财政支出的15%，中央和地方财政预算内教育拨款的增长必然高于同期财政性经常收入的增长速度，各级教育生均预算内教育经费支出每年必须有所增长，各级教育生均预算内公用经费支出每年必须逐年有所增长。为此，国家教委协同国家统计局联合发布了《国家教育经费执行情况检测制度（试行）》办法，规定每年都将发布检测报告，以法的形式监督教育经费增长的实施情况。高等教育财政拨款，已从“人治”逐步转入“法治”轨道。
二、市场经济体制下高等教育财政的管理职能与作用
高等教育财政既是一种分配关系又是一种分配活动。作为一种分配关系，我们可探讨它的性质、特点和规律性，而作为一种分配活动，我们还必须进一步研究它的管理职能和作用。在市场经济体制下，高等教育财政管理职能的最显著变化，是由集中统一管理变为以经济手段为主的分级管理和宏观调控。这具体地体现在高等教育财政管理职能的多样化及其各种管理职能的协同作用上。
1.高等教育财政以国家名义在不同水平上向高等教育机构拨发经费，以达到合理配置高等教育资源的目的。
各级高等教育财政，在汇集了各渠道的教育资源尤其是教育经费后，根据中央和地方发展高等教育事业规划以及各高校发展的实际，在兼顾可能与需要的同时，按现行的拨款模式，有计划地、逐年地对高等学校核拨经费。在不同水平上，高等教育财政对教育资源的配置有着不同的职责与作用。（1）在类级水平上的配置， 即各级财政（中央和地方）对“文教卫生类”的资源配置。高等教育财政不直接参与类级资源的配置，但它对类级资源的配置负有一定的监控职责，即分析和考察“文教卫生类”资源中，配置给教育的资源总量是否足够，比例是否合理以及将采取哪些相应的对策和措施，等等。在这一阶段上高等教育财政的调控作用并不十分明显。（2）在款级水平上的配置， 即教育部门内部各级各类教育之间的资源配置。高等教育财政的职责是分析和考察高等教育资源占整个教育资源的比例和总量是否合理，它在多大程度上能满足国家发展高等教育的需要。在这一阶段上，高等教育财政的作用是协调可能与需要之间的矛盾，并直接参与教育资源的配置。（3 ）在项级水平上的配置，即各级各类教育内部的资源配置。高等教育财政的职责是分析和考察不同类型高校、不同学科专业资源配置的结构、比例和总量是否相对合理，并根据国家和地方的高等教育发展战略所制定的目标，调动各种渠道的资金来源，有计划、有步骤、有重点地优化资源配置。在项级水平上，高等教育财政的宏观调控作用最为突出。总的来说，合理配置高等教育资源，是高等教育财政的最基本职能。
2.通过建立高等教育财政信用与银行信用〔3〕， 调动高等院校办学的积极性。
高等教育财政信用，是借用一般财政的管理形式，根据有借有还的有偿原则，在社会上吸收闲散资金并以信用方式运用和管理财政资金，发展高等教育事业的一种形式。它在发展高校科技产业，开发高技术产品和扩大办学规模等方面有特殊作用。但由于适用于高等教育财政信用的主要方式是发行高等教育债券，而高等教育债券的风险性大、收益率较低，因此其职能与作用的发挥有一定的局限性。高等教育银行信用，实际上也是行使一般财政管理职能的形式之一，它主要通过吸收存款、发放贷款，以企业化经营的方式，开展其融资业务活动。目前，我国各高校的工资发放，基本上采用高等教育银行信用的方式。它能限制部分流动资金的长期闲置，为发展高等教育事业服务。此外，高等教育银行信用还可根据一定标准，如地区差异、培养目标以及相关职能，下设若干个高等教育基金会。高等教育银行信用可利用这些机构从事募捐、吸收存款等活动，并以中介服务的身分，向本行业低息贷款，或利用基金利息，以专款专用的方式直接用于发展高等教育事业。高等教育的财政信用与银行信用是高等教育财政的一般职能，在条件许可的情况下，均能发挥一定的作用。
3.通过建立助学金和贷学金制度，鼓励更多的考生报考艰苦专业和实现高等教育就学机会的相对均等。
高等教育助学金是国家向学生提供的一种财政性补贴。各国在提供这种财政性补贴时，通常基于公平与效率双重考虑。公平原则：主要是通过一定的财政资助，使贫困家庭子女在入学以后能够顺利完成学业，以实现就学机会的相对均等；效率原则：主要通过一定的财政补贴，使高等教育保持较高的入学率，进而达到充分利用高等学校资源的目的。80年代中期以前，我国高等教育实行的助学金制度，更多的是基于对公平原则的考虑。这种资助形式虽然也起到一定的助学的作用，但是弊端也不少，如不能起奖优罚劣的作用，有平均主义倾向，加重了高等教育财政负担，等等。为此，从80年代中后期起，我国高等教育对学生的财政性补贴制度改为以成本补偿制度为主，辅之以奖学金、贷学金、助学金和勤工俭学制度等。此时的助学金制度在资助对象上作了较大的调整：主要用以鼓励和资助那些报考农林师范地质院校和艰苦专业的学生，以促进高等教育的全面发展；其次用以资助少数家庭确有困难的学生，以实现就学机会的相对均等。奖、贷学金也是一种财政性资助，但资助对象和资助目的有所不同。前者是根据学生的学习潜力、实际表现或业绩而颁发的，它不基于低收入家庭的经济需求；后者则是根据学生家庭的实际收入状况，按照一定标准，用低息贷款的形式来帮助贫困家庭的学生完成学业，它具有延长交费时限的作用，同时又有补贴性质。总之，无论是助学金制度，还是奖、贷学金制度，它们均各有其重要性的一面，都是市场经济体制下，高等教育财政行使其管理职能的特定方式。这些制度能否长期存在和共同发挥作用，则必须视不同历史时期经济发展水平、高等教育政策的倾向以及各种因素的变化而定。
4.鼓励多渠道集资，间接调控高等教育事业的发展。
通过多渠道筹措资金，优化高等教育资源配置结构，形成新的高等教育投资格局，是高等教育财政在市场机制作用下间接调控高等教育预算外资金的重要职能之一。多渠道集资，一方面可以缓解国家财政投入的不足，另一方面也可调动地方、团体及个人办学的积极性，还能增强高等教育财政调控的活力。高等教育财政筹资新格局，包括财、费、科、产、社、基等方面，是由预算内资金和预算外资金组成的。预算内资金是一种政府性投资，主要由中央、省（直辖市、自治区）和市财政拨款等构成，目前各方的拨款比例维持在1∶1∶1的水平上， 今后改革的趋势是逐步扩大和提高省级政府的比例。预算外资金则是一种非政府性的投资，主要由社会团体筹资、校办产业创收、教育发展基金、学生学费和企业科研合同经费等构成。近几年来，我国部分高校的预算外资金已超过了预算内资金，但在整个国家的高等教育经费投入中，财政预算内资金与财政预算外资金之比仍维持在6∶4的水平上。预算外资金的多寡和稳定与否，主要与社会需求以及市场机制的直接调控有关。国家对发展高等教育事业的主体作用的相对削弱，意味着市场直接调控作用的增强，同时也预示着高等教育财政在代表国家行使职权时，应把更多的财权下放给各高校，而它的管理职能则表现为以必要的经济手段和财政政策，影响和间接调控高等教育预算外资金的使用方向。
三、高等教育财政改革的基本思路
我国高等教育财政的改革，已有相当的成效，但存在的问题仍不少。下面就如何深化改革提出几点思路。
1.通过建立高等教育基金制〔4〕， 逐步改变高等学校的隶属地位，使其真正成为面向社会自主办学的法人实体。
我国高等学校的改革，十分强调“面向社会自主办学”。改革高等教育的财权与事权，建立和完善新的高等教育拨款机制，是实现这一目标的重要环节。
我国高等教育财政拨款实行中央与地方“分灶吃饭”的体制始于80年代初。这种体制对后来的高等教育财政改革起了积极的推动作用，尤其对增加高等教育的投资总量以及发挥部门投资办学的积极性等方面起了重要作用。但是，这种体制也存在严重弊端。一是高等教育财权与事权分离，财权掌握在财政部门和计划部门，而事权则掌握在教委，凡国家高教政策的制订与实施、高教事业规划、专业设置、招生规模的确定等均由教委负责。这种状况使得各级教育主管部门很难充分发挥拨款手段对高等教育发展的宏观调控作用。二是高等学校成为行政部门的附属，不利于高校和专业的合理布局和发展，也不利于高校面向社会自主办学。改革和完善目前这种拨款体制的一条思路是，借鉴国外经验，建立适合我国国情的高等教育基金制。我国目前已出现了各种形式的基金会，包括各种高等教育发展基金会、各种奖贷基金会和科研风险基金会等。但这些都不是完整意义上的基金制。所谓高等教育基金制，是全方位行使国家发展高等教育事业的财权、事权的一项根本制度。西方一些国家和地区都不同程度地建立了类似基金制这样的机构，目的是为了协调政府控制与学校自治之间的矛盾。其中英国的高等教育基金制最为完善，也取得了一定成效。其主要功能是：制订教学和科研基金的分配办法，明确各学校使用公共基金应承担的义务，确保资金使用的效率和效益，负责教育质量评估并将评估结果同基金分配联系，起来维持资金资助的稳定性，保持学校的自治等。基金会的基金划分为教学和科研两大块，每年由政府财政拨给。教学基金是根据11个学科门类、两种模式（全日制、非全日制）、两个层次（本科生、研究生）和44个不同资助目的进行分配；科研基金则根据科研质量、合同和发展科研能力的需要等因素进行分配。财政部、教育部和科学部对基金会没有实质的控制权。目前，建立适合我国高等教育事业发展的基金制是有一定基础的。（1 ）在投资渠道多元化格局中，政府的主渠道作用并未改变；《教育法》中规定的“三个增长”，也将督促政府及时足额地拨付经费，这样基金的来源将有保障。（2）根据现行的“分级管理、分级负责”的原则， 可在中央、省和市三级分别建立高等教育基金会，实行由各级基金会向高等教育机构拨款的机制。这是一种兼顾整体与局部的做法，与国际上被证实为行之有效的多级模式相一致。（3）从国际模式看， 基金会有的属于教育主管部门，有的直接对政府或议会负责。根据我国的实际情况，可将设立的三级高等教育基金会分属于相应的教育主管部门，并由相应的计划、财务、审计部门监督。
2.实行教育经费预算单列，将教育经费在国家财政预算中的款级地位升格为类级，增加拨款程序中的公平性、透明性和效益性。
在我国现行的国家预算中，按预算等级依次分为类、款、项、目四级，教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，教育基本建设费属于基本建设类中的社会文教费款级。〔5〕从资源的分配来看， 国家预算首先在类级支出中分配，然后依次在款、项、目级中进行再分配，教育经费属于国家预算的第二次分配。再从财权（包括预算的编制、经费的分配权和管理权）的归属来看，教育事业费属于财政部门，教育基建费属于计划部门。整个拨款程度是循着财政部预算司→文教司→教育主管部门→所属学校这一主线逐级核拨的，至于财政部门预算司如何把“文教科学卫生事业费”切给文教司，文教司内部又如何调剂、如何把教育事业费切给教育主管部门，则缺少透明度；另外，计划部门是如何将基建投资总额一揽子拨付给各个部门，各个部门又根据什么标准将教育基建费核拨给学校，也不甚明了。因类级核拨程序缺乏透明度，使得各项教育经费支出数据要在次年的财政决算中才能得知，教育主管部门在掌握各级各类教育经费分配的全面数据方面陷入被动，对教育的增长情况也难以进行有效监控。要改变教育主管部门只有事权而无财权的被动局面，以及增强拨款程度中的公平性和透明度，改革的又一思路是：实行各级财政的教育经费预算单列，将教育经费在国家和地方财政预算中的款级地位升格为类级，使教育事业费和教育基建费在类级分配后，便统一起来由教育主管部门支配，进而实现教育经费事权和财权的统一。只有这样才能确保政府对教育的足量投入，克服教育发展与政府拨款相脱节的状况，提高教育投资的使用效益；才能减少教育经费核拨过程中的主观随意性，根据教育发展的轻重缓急和自身规律来核拨经费，兼顾公平与重点，进而实现教育资源的优化配置；也才能确保教育主管部门有效行使财政的宏观管理权和调控权。
3.改革现行的“综合定额加专项补助”的项级拨款模式为多重目标合理组合的拨款模式。
“综合定额加专项补助”是目前教育主管部门对各级各类教育拨款的基本框架，属于国家预算的项级分配。如前所述，这种拨款模式由于考虑到了生均培养费（单位成本）一项，所以较之90年代以前实施的“基数加发展”模式更为合理。但这种拨款模式，考虑到的相关因素不多，加上所依据的生均成本指标是前一年的决算数而非符合本年实际的成本额，因此既反映不出当年物价波动对生均培养费的影响，又反映不出其他因素对资源利用效率的影响，还可能造成不讲效益、平均主义和浪费的现象。改革的思路是将现行的拨款模式改为多重目标合理组合的拨款模式，即根据公平目标、效率目标和效益目标等建立新的合理的拨款模式。考虑公平目标，就是要求教育主管部门在核拨高等教育经费时，应考虑各校各专业生均成本的差异和当量学生数的换算（一般以本科生为标准当量），以体现学校之间在占有政府资源上的公平性，同时也可减轻因不合理拨款而造成的学校在弥补资金缺额上的压力。考虑效益目标，就是要求教育主管部门要在全面考察各类高校办学的内部经济效益和社会经济效益的基础上进行拨款。考察高校办学的内部经济效益可从生均成本、经费使用效率以及规模效益等方面进行；考察高校办学的社会经济效益可从毕业生对人才市场和社会经济发展的适应程度以及科研成果的开发应用等方面进行。考虑效率目标，即要求教育主管部门在核拨经费时，还应参考各高校对人、财、物的使用状况，以此建立科学合理的拨款依据。此外，还应根据长远目标进行拨款，以保证基础学科和部分有潜质的学科的健康发展。上述各种目标的合理组合，便可作为拨款的基本依据。
4.借鉴经验，集思广益，健全适应我国市场经济发展的高等教育拨款机制。〔6〕
我国政府教育资源的有限性与社会及个人对教育需求的无约束性之间的矛盾，在计划经济体制下是难以化解的，而在市场经济体制下，这种矛盾可通过多元集资、兴办私立高校和挖掘办学潜力等途径逐步得到化解。市场调节高等教育资源的成效是显著而及时的，一旦个人需求扩张造成高等教育供给能力的膨胀，社会对高等教育供给能力需求的相对萎缩立即会从市场中反映出来，这从积极的方面看有利于政府的宏观调控。既然高等教育的供给能力可根据市场需要来调节，那么健全以市场调节为依据的拨款机制，对形成合理的高等教育供给能力，不仅可行而且必要。在这方面，国外有些拨款模式可供参考。一是英国式的报价拨款方式。它的最主要特点，是在政府对高等教育的拨款中引入市场导向机制，采用由各大学报价的方式来确定各自的成本总额及标准，以增强拨款中的灵活性。实施的结果是，许多大学逐渐放弃了各自不具优势和特色的学科领域，转而发展各自在效能及质量方面均具竞争优势的学科领域。另一是智利式的以学生为本的拨款方式。这种方式以各院校实际招收的学生人数为标准进行拨款，学生可自由选择学校并竞争政府提供的奖学金和贷学金，学校还可根据自身的实力、质量和优势自定收费标准（定高了不利竞争，定低了影响质量）。这种拨款方式的优点是，可引导高校参与生源和经费的竞争，能充分尊重考生的选择，还能促进学校办学质量和效率的提高。当然，上述两种拨款机制的运行，还必须有健全的劳动力市场和人才市场与之相配套才行。
注释：
〔1〕〔3〕参见柯佑祥：《高等教育财政导论》，载《江苏高教》1995年第2期。
〔2〕参见钟宇平《中国高等教育财政筹划刍议》， 载《高等教育研究》1996年第6期。
〔4〕参见魏新《关于我国实行高等教育基金制的研究》， 载《高等教育研究》1994年第4期。
〔5 〕参见王善迈《改革教育财政拨款体制提高教育资源配置效率》，载《教育研究》1995年第2期。
〔6〕参见韩宗礼《关于建立教育财政保障机制的思考》， 载《教育与经济》1996年第1期。
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