走出科层制治理：服务型政党社会管理的路径——以上海社会组织党建为例，本文主要内容关键词为：社会论文,为例论文,政党论文,党建论文,上海论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D26
[文件标识码]A
[文章编号]1006-7426[2013]02-0055-05
在中国现有宪政体制下，党的领导同社会组织的发育与成长密切相关，社会管理无法离开这一语境。社会组织管理事实上存在三重格局：一是党的领导，二是政府负责，三是业务主管。这一逻辑衍生的社会管理体制呈现多元化态势，有些地方还有更加分化的制度安排，比如上海市的“五位一体”管理体制，其主体结构由上海市社会工作党委、市社团局、各级业务主管单位、工青妇等人民团体以及相关专业单位党组织组成。显然，这个由各级党组织组成的管理体制难免会继续科层制的管理惯性，即强调通过权力的强制性来配置资源的管理模式。在政党政治学的角度，这只是党的“治理”，而不是“服务”，即缺乏以政策服务配置资源的管理模式。十八大报告提出了建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的目标，对于社会组织的管理，服务型政党的执政方式应该是未来的发展趋势。这一定位同理论界倡导的公共服务理念也是契合的。以下结合上海案例，[1]谈谈服务型政党的社会管理模式及其实现。
一、党建覆盖与归口领导：社会组织管理的上海经验
(一)党建全覆盖
截止到2011年12月31日，上海市已登记注册的社会组织共有10289家。其中，社会团体3647家，占35.45％；民办非企业(以下简称“民非”)单位6517家，占63.34％；基金会125家，占1.21％。社会组织雇佣工作人员逾21万人，其中党员约4万人，约占20％。必需指出的是，数据中的21万多从业人员仅限于在民政局注册的社会组织，大批未注册和非法人组织所涉及的人数大概十倍于此。也就是说，针对200余万群众参与的社会组织，是任何国家都无法忽视的一支政治力量。因此，早在1994年，中共中央出台的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中，就提出把社会组织纳入到党建轨道。各地在试点实践的基础上，借用传统党建的“组织堡垒”和“支部建在连上”等经验，开始了社会组织党建工作，其指导思想是：有群众的地方就要有党员、有党员的地方就要有党组织、有党组织的地方就要有组织活动。这就是全国普遍的“党建全覆盖”模式。上海也不例外，社会组织党建情况参照表1。
表1显示，在已经登记注册的合法社会组织中，党员所占从业人员的比例比较大，其中社团组织比例达到45.44％；民非比例最少，也有16.00％；党员比例最多的是基金会，超过一半达到54.95％。另外，党组织关系在社会组织的比例尽管只是个位数，但数量也令人鼓舞。
在上海，社会组织的“党建全覆盖”经验有两个：一是根据党章规定建立党组织。以社会组织的结构状况与党员数量为据，将社会组织党组织分成七类，成立规范的党委、党组、党总支、党支部、临时支部、联合支部或党小组。目前，上海市社会组织中具备设立党组织的社会组织比例并不大，占26.48％(其中设立党委为0.50％、党组为0.35％、党总支为1.31％、党支部为12.21％、临时支部为3.54％、联合支部为8.57％)、成立党小组的比例为5.78％。二是实施党建联络员制度。对那些不具备建立党组织的社会组织，由上级党组织指派联络员负责将这些组织纳入党建轨道。这类党建全覆盖的比例是40.26％。也就是说，上海市通过科层制的组织化建设，实现“党建全覆盖”的比例是72.52％，尽管仍然有27.48％的社会组织游离在党组织系统之外，但党的领导已经全面树立。
(二)归口管理。
在上海“五位一体”格局中，归口管理是科层制治理的另一种有效形式。这种管理依据是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》的相关规定，即社会组织的成立需要经过业务主管部门的同意。在上海市实践中，具体的归口管理分为四类：业务主管单位管理、挂靠单位管理、属地党组织管理、行业党组织管理等。这里有交叉，有些关系至今没有理顺，基本是建起一个架子，等待完善。调查的数据显示，归口单位中依托工作业务主管单位的比例最高，挂靠单位、属地党组织等比例相当。详见表2。
值得一提的是，上海市社会组织的归口管理尽管有“业务主管部门”和“挂靠单位”等非党组织的机制，但民政系统依然把是否开展党建活动作为一项“规定动作”严加把关，党组织的活动与党务工作是一项重要的考核内容。不过，上海市目前仍然还有相当一部分社会组织没有归口的党组织，总数为2827家，占全部社会组织的比例为27.52％。调查显示，这些社会组织要么是规模较小，要么就是行业特殊，属于党员人数普遍不足的社会组织，特别是技术类的民办非企业单位，其党员人数太少，还无法成立党组织，归口管理单位对此也无能为力。三类不同社会组织的未归口情况见表3。
另外，上海市根据社会组织的运作规律还探索了归口管理的新方式，即在基层设立服务社会组织的枢纽站机制。[2]这个枢纽既是连接政府与社会组织的桥梁，也是落实党建工作的机制，履行本领域的党的领导工作。由于尚未形成体制化的制度，这里略去。
二、结构——功能视角下的党的领导：科层制治理的展开及其缺失
(一)科层制治理的特征
科层制治理的显著特征是借助执政党的公共权力优势，通过组织化途径实施的社会管理模式，具有强制性的特征。以下从结构-功能角度归纳上海市科层制治理的主要特征：
第一，纵向上，建立高层党组织，对口管理下级社会组织。在市级层面，上海市委于2003年8月建立隶属市委的市社会工作党委，各区县相应建立隶属区县委的社会工作党工委。[3]社工委的主要职责是开展“两新”组织党建工作，与隶属于街道党工委的综合党委一起，形成具有上海特色的“市区两级党工委、三级管理”格局。在街道层面，借用上世纪90年代中期的街道社区综合党委体制，承接上级党组织的职能，并设置了基层党支部、专职党务工作者、党建指导员等，从事党的组织化管理工作。
第二，横向上，依托社团性质的联合会和民非性质的服务中心，通过政府委托或授权，对相关社会组织实施归口管理和提供服务。主要履行三项功能：一是行使代理登记、注册、年检、变更等常规职能；二是充当社区非法人的社区民间组织的挂靠单位，间接赋予其合法社团的法律地位；三是为民间组织提供信息服务、资源供给、沟通渠道，并进行常态性管理。
第三，管理机制的复杂性。由于科层制治理涉及“条”与“块”不同层面，党的领导往往需要花费太多的精力去协调和整合，否则将导致公众参与和政治认同度的低下。[4]党对社会组织的领导惯用体制内科层式权力体系，习惯于通过正式渠道进行沟通，缺乏一定的灵活性，因此在事务性工作、社会性重大活动、社会公益性工作等方面，党的领导在协商、协同与协作等方面成本巨大。
第四，科层制结构与社会管理功能的整合需要持续创新面。上海的科层制治理涉及社会组织管理部门太多，有市区两级组织部、社工委和民政局，在街道社区有综合党委。专职社会组织党建工作的部门是社工委和综合党委。但由于体制缺陷，社工委和综合党委都无法有效履行管理职能。与此同时，党对社会组织的活动与经营情况缺少了解渠道，而了解这一情况的民政、工商登记注册部门又不参与党建组织管理和活动管理。在科层制结构上，长期以来开展的“党建覆盖”工作已形成了党组织依托对应行政部门的组织建制，尽管能够发挥政治保障、组织动员、资源整合、凝聚团队的作用，但在社会组织的发展功能上并未实现“党务促业务”的服务效果。这主要是因为科层制治理下的社工委单独设置体制造成的：虽然社工委能够集中优势开展党建工作，但由于与被领导的社会组织业务不存在天然的联系，社工委同社会组织的关联度不足。从这个意义上说，党务与业务脱节，党务如果不能起到促进业务的作用，也难以发挥党组织在社会组织的影响力、凝聚力、创造力和战斗力。
(二)治理重于服务：党领导社会管理的失衡
在政治学的角度，执政党对社会组织的领导可以归纳为两个方面：执政与服务。执政是为了实现党的意识形态追求，服务是为了增加执政合法性。因此，党领导社会组织的使命需要面对两个挑战：一是如何实现党的政治社会化。让社会组织在认知—感知—接受的过程中接受党的领导；二是如何为社会组织提供有效服务，在发育社会的同时，提高社会动员的能力。以此判断，党的领导在治理与服务上显然是失衡了，表现为重治理轻服务。具体有：
1、科层制结构与社会管理功能的失衡。
社会管理功能的定位应着眼于社会认同度，以提高党的执政合法性为目标。这是核心，也是方向性问题。理论上，执政有效性的衡量标准是社会组织认同执政党及其政府、自觉履行法律义务以及参与社会和政治生活的程度。[5]社会组织对执政党及其政府有着特殊的政治期望，通常有三种状况：有效性程度高的状态，政策与形势有利于社会组织的发展。它们是积极的政治参与者，能够理解政治信息的含义，并对执政党及其政府表示极大的支持；有效性程度中等，政策与形势处于变革或不明朗的状态，它们是无为的顺从者，消极地、被动地接受法律与制度，漠视现实社会中的政治信息，也不积极参与政治社会生活；有效性程度低，政策与形势不利于它们的发展，它们是积极的维权者，通过不同的渠道向社会发表自己的见解和主张，反对执政党及其政府的意识形态和政策，严重时甚至会发生极端的抗争(上访、游行、报复等)行为。
近年来，我国的改革开放积累了大量社会矛盾有待解决。2011年，全国共发生13.9万起群体性事件，除了官僚系统逐渐显露出的事件迹象，尤以征地拆迁、环保、国企改制等领域的事件量最为集中。[6]值得一提的是，这些领域恰恰都是社会组织活跃的地方。因此，科层制治理的关键之一是使结构性体制必需能够实现同社会管理功能达成一致，能够使社会组织在执政党—国家—社会的框架下秩序运行。居高不下的群体性事件发生率间接反映了这种失衡的严重性。
2、党的领导与社会组织协同的失衡。
国外研究发现，公众对社会组织的认同要大于对政党的认同。[8]社会组织具有相对独立的政治态度(倾向性)是一种自然现象，其价值恰恰在于能够以相对独立的社会与政治倾向去弥补政府与市场的不足。但是失去价值观导向的社会组织有走向反面的可能，因而党组织的任务就是通过党员和党组织的机制，为社会组织成员提供有价值的政治示范，为社会组织充分发挥作用提供思想和政治保证。但是，现实中的协同往往是执政党的一厢情愿：
一方面，党的思想引领不甚符合社会组织的运作规律，难以吸引社会组织的参与，协同机制无法达成。现有党的意识形态、价值观、政治信息等传播是以直接灌输方式展开的，实践效果并不好，无法使社会组织在行为中实现自觉、主动与内化。调查发现，上海的有些社会组织及其成员往往以各种理由拖延甚至拒绝建立党组织就是反感这种灌输。另一方面，“党务”没有真正能够达到促进社会组织“业务”的目的，遭遇社会组织的消极抵制。不可否认，党对社会组织的领导还处于探索阶段，特别是在“谁主管、谁负责”体制下，社会组织被分割到不同行业、不同领域、不同部门，党的领导基本流于务虚状态，不能为社会组织发展提供必要的服务，不但社会管理的协同机制难以形成，而且社会管理还将陷入高成本、低绩效的怪圈。
3、行政管理与党建活动的失衡。
根据韦伯的官僚制理论，科层制的惯性会受到一系列结构性和程序性制度的制约。我们在上海的调研发现，实施归口管理是行政性规范，但在工作实际中赋予了党的领导成分，彻底改变了科层制的结构与程序。比如，上海市民政局在圈定社会组织的门槛时，“兼管”社会组织党建工作，本质上是民政部门的“党政不分”。这种失衡还表现在“业务主管部门管理”的层面，由于社会组织不是主管机关的“正统业务”，本部门的工作任务本已繁重，因而往往无暇顾及、甚至忽略对社会组织的管理，党的领导更加处于边缘化状态，既缺少相应规范，尤其是程序性规范严重匮乏，降低了主管单位党组织的社会管理绩效。总之，科层制的制度制约使社会组织的行政管理与党务管理出现了“两张皮”现象，根本上是缺乏服务理念指导的结果。
4、党组织的服务能力与社会组织党员的诉求出现失衡。
社会组织的党员结构可以从组织性质与成员素质两个层面考察。一方面，社会组织的性质决定了其有别于市场私人组织和政府公共组织的第三部门属性，代表了社会领域的不同利益集体。由于社会需求存在差异性，社会组织的党员结构呈现多元化状态。另一方面，社会组织成员素质存在差异性。在微观的层面，非但不同社会组织存在差异，即使是同一类型的社会组织，其党员异质性也比较明显。[9]就当前党的服务水平和能力看，根本无法照顾到这些差异性，社会组织及其党员的需要无法得到充分满足。
更进一步，党的领导无法跟踪社会组织党员的诉求趋势。比如，社会组织针对环保、弱势群体、集体福利、公共文化与教育、社区发展等不同领域的公益性诉求，党的科层制领导体制总处于滞后状态。[10]特别是由于社会诉求而引发的群体性事件中，社会组织中的党员与干部基本上是缺位的、失语的。这里，不是要求党员干部去阻止群体性事件的发生，也不是要求他们不可以参与这些社会运动之中，而是说明了科层制领导体制事实上已经制约了基层社会诉求向党和政府的反映，社会舆情不畅，从而导致党和政府政策调整的滞后。
三、服务型政党的社会管理原则
在我国，执政党社会管理目标的实现不能离开科层制语境，因而服务的理念确立、服务能力的培养与提高、服务方式的选择与创新等，既需要考察社会组织的本质，也要照顾到执政党的思维惯性和行为方式。如果单纯以就传统的政治立场、观点和方法看待服务型政党的转型，在社会管理实践中难免会使处理问题的行事准则和行动路线发生偏移。
从结构功能的角度看，党对社会组织的领导应该融于服务之中，转型的原则宜采取渐进模式。这也是我国整体性改革的基本思维，三十多年来的改革经验表明，渐进式改革策略是次优选择。比较分析，同推倒科层制治理的激进改革模式相比，渐进式改革策略具有社会动荡小、改革成本低、风险可控和试错前进的特征，既能够保证体制的连续性，又有革故鼎新的微调。如果能够将党的领导融于服务之中，便有助于发挥科层制治理与服务式执政的优点，使党的领导收益最大化。其策略原则有：
第一，以服务理念克服科层制治理的惰性。早在改革开放之初，邓小平同志就指出官僚制和官僚主义的弊端，并将其作为改革的对象，他深刻指出了体制之痛：“当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[11]无疑，党采取科层制治理模式具有现实合理性，同服务型政党建设并不矛盾，甚至是互补的，因为党的公共权力指向是为人民服务，这一价值设定能够证明执政寓于服务的必要性。在实践的层面，服务理念因为有了这一价值取向，便能够促进科层制治理的制度体系更加公正与合理，有助于克服科层制治理中存在的高高在上、不讲效率、不负责任、脱离群众等负效应。
第二，反思科层制治理的体制缺陷，注重修改、补充和完善。作为一种执政方式，科层制治理模式是无法被替代的，需要保留原科层制治理的大框架，以现行党的领导体制为基础，不宜推倒重来。比如，上海的社会管理体制亟须解决三个问题：一是解决社会工作党委无依托、无实体的地位窘境：二是解决民政部门行政管理与党务监督两张皮的问题，要充分挖潜党建依托行政资源的优势；三是解决社会组织业务主管部门无暇顾及、力不从心甚至放任不管的党建状况，使党的服务能够拓展到社会管理的每一个领域。
第三，服务型政党的执政目标同实施方案之间要相互调适，突出服务的阶段性成果，而不是一步到位，一劳永逸。基本原则是要注意党的服务在实践环节的有效反馈，要适时调节、不断微调。特别是在改革初期，由于种种原因，体制适应难免有这样和那样的困难，要及时根据反馈结果，渐进推动。
第四，科层制的体制内诸多主体要在社会管理过程中形成共识，彼此调适，在良性互动的格局中实现执政与服务的动态均衡。也就是说，保持公共权力与政策服务的适度平衡，使权力为社会服务。即便在服务方式的探索过程中出现这样或那样的问题，也要在不断“试错”中保持平衡，“摸着石头过河”，不断调整，直至满意或达到改革目标。
四、服务型政党的社会管理及其实现
首先，从党建全覆盖走向服务为先，以党务促业务。
如果社会组织党建没有出现“党务促业务”的效果，本质上是没有达到党的执政目标。在党的执政思维中，“为人民服务”是始终不渝的宗旨，由此催生的“执政就是服务”、“管理就是服务”、“领导就是服务”等理念，是对党的宗旨的积极回应。现在，确立服务为先的执政理念已经成为全党的共识。由于社会组织的业务性较强，党的政治领导最为重要工作就是为社会组织提供的发挥作用的制度安排。[12]实践已经证明，单纯在社会组织中建立党组织等做法，是不能充分发挥社会组织参与社会管理的协同作用的。如何使社会管理同党的领导达到契合呢?一方面，党要凭借执政的优势地位为社会组织发展提供政策服务，关切社会组织的诉求，创造并提供公平、开放的发展环境：另一方面，党要为社会组织的协同机制提供充分的信息服务，克服科层制治理中的信息不对称弊端，减少社会组织参与社会管理的边际成本；再一方面，党要为社会组织提供人力资源的制度支持，帮助它们解决人才不足、人才流失问题。
其次，强化党在社会管理中的服务功能。
发挥执政党的服务功能，就是利用党所掌握的公共权力服务于社会组织。具体服务至少有四个方面：一是导向功能。即以主流价值观与意识形态对社会组织进行政治引导，彰显社会组织的公共性，促进社会进步。社会组织是独立于政府、市场之外的第三领域，具有相对自主性，它们有自己的一套价值理念、行为准则、社会服务目标等，适当和及时的引导有助于发掘社会组织的协同作用。二是整合功能，主要对社会组织的不同利益进行权威性整合。社会组织是一定社会阶层或团体的自发性组织，它们有着不同的特殊利益追求，执政党及其政府的利益整合目的是为了实现有效的社会管理，如政治稳定、社会参与、集体福利、公共安全等。通过利益整合的服务提供，社会组织能够把自己的主张、愿望与诉求及时向党和政府反映，并获得转化为可行性政策的机会。三是动员功能，主要表现为资源动员，既满足社会组织自身发展的需要，也促进经济、政治与社会发展对资源的需要。四是沟通功能。科学的服务方式能够有利于执政党较好地把握社会舆情，对社会关切做出及时调适。社会组织作为社会发展程度的晴雨表，党在多大程度上体现了沟通功能，则党的执政有效性就有多大的保障。可以说，党的沟通功能是为了更好地处理政党与社会的关系，促进社会管理与维系社会秩序。[13]
再次，创新党在社会管理中的服务方式。
作为基层单元，社会组织同执政党有着一定的政治距离，如果执政党以高高在上的姿态提供“服务”，其结果可想而知。因此，拉近距离需要党主动实现“重心下移”，即将党的组织活动下沉和延伸到社会组织兴趣集中、利益集中、诉求集中的领域之中。这不但是党创新服务方式的需要，也符合社会组织的属性特征与活动规律，有助于保障党的领导的有效性。为此：一方面，服务体现了执政党与社会组织的关系是信任—合作关系，而不是单纯的强制—服从关系。信任与合作是社会管理协同机制的基础，不信任与不合作的终极结果是政治排斥、社会对立甚至政治抗争。因此，凸显服务的执政方式有利于在党和社会组织之间形成良性互动的格局。另一方面，服务方式要体现社会管理的公平性，党要创造规范的激励与约束机制。对于社会组织而言，党组织属于体制外的监督机制，当自律意识弱化情况发生时，党的领导能够起到制度化的监督作用，并能够有效约束社会组织的行为。当前，社会组织的社会信任程度并不高，党的介入有助于改善这种状况。再一方面，服务方式要体现党组织的活动嵌入性，而不是直接的公共权力介入。在社会管理的角度，强调发挥社会组织的协同作用并非是单纯的社会控制，而是为了实现有效的社会管理。执政党的嵌入式服务不是要替代社会组织，而是嵌入到社会组织之中，以社会组织为主，目的是要激活社会组织的动力机制。通过结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入、政治嵌入等方式，党可以将服务输送到社会管理的不同环节，[14]以实现对社会组织的个体、组织网络等不同行动者的政治影响，从而形成多元和多层次的网络，达成相互依存和共生的政治局面。
最后，以体制化服务实现对社会组织的吸纳。
党应利用掌握执政地位的优势，体制化地在政治代表、培养和录用精英、制定发展目标、利益表达和聚合、社会化和动员等方面，为社会组织提供全方位服务，以提供执政认同度。如果放弃了服务，社会组织的发育与成长将演变成为对执政党的挑战。[15]鉴于执政党擅长科层制治理的制度惯性，体制服务的重点是确定党行使公共权力的边界，否则可能会走向强化科层制治理模式的极端。为此：一方面，党要探索促进政党—国家—社会三方协调发展的制度化机制，形成社会组织在社会管理中的决策、监督、维权等规范的机制，使党的行为边界不超过法制的范围；另一方面，党要利用领导政府的资源优势，充分发挥政策的激励优先和效应放大优势，致力于解决社会组织党支部的活动经费来源常态化、党务工作者配比合理化、活动场所固定化、政治激励制度化等问题；再一方面，为社会组织精英提供体制化的上升通道，满足他们自我发展与自我实现的需要，特别要满足他们不断增长的政治参与需要。需要说明的是，政治吸纳机制并非简单地迎合社会组织精英，不是无原则地为他们“跑项目、跑审批、跑关系”，而是试图提以制度化的服务达到社会管理的目的。
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