论我国农村中小学教师的社会保障制度建设，本文主要内容关键词为：制度建设论文,社会保障论文,中小学教师论文,农村论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教师社会保障是社会保障的一个重要组成部分，它是以教师为保障对象和主体的一种制度形式。目前，我国农村中小学教师社会保障制度极不健全，社会保障处于国家保障体系的边缘，保障问题往往被忽视，严重影响了队伍的稳定和发展。农村中小学教师社会保障问题关系到农村基础教育的均衡发展，关系到教育公平公正，关系到社会主义新农村建设。因此，完善农村中小学教师的社会保障制度，促进其社会保障的有效实施，是当前我们所面临的一项紧迫任务。
一、农村中小学教师社会保障制度建设的总体状况
由于社会保障制度不成熟，加上农村地区经济相对落后，导致了农村中小学教师的社会保障制度问题尤其突出。
（一）农村中小学教师社会保障体系不完善
农村中小学教师社会保障体系主要包括社会保险制度、社会福利制度和社会救助制度，社会保险制度又涵括养老保险制度、失业保险制度、医疗保险制度、生育保险制度以及住房公积金制度。我国农村中小学教师社会保障问题众多，发展不成体系，尤其是在广大贫困的西部地区问题尤为突出。社会保障险种逐渐推广，但教师的知晓度和认同度较差，多数农村教师对自己目前享受的社会保障评价很差。农村中小学教师社会保险制度尚不完善，失业保险、生育保险制度严重缺失。农村小学教师占全国小学专任教师总数的80%左右，农村初中教师占全国初中专任教师的70%左右。但近年来，我国中小学的数量大幅减少，农村尤其严重，很多农村教师面临失业的巨大压力，而社会保障滞后，严重影响到工作积极性，甚至影响农村社会的和谐稳定。
（二）中小学教师社会保障城乡运行严重失衡
农村教师与城市教师待遇差距过大，很大一部分农村教师对自己的待遇感到不满。随着改革开放的推进和经济的稳步发展，教师的收入水平虽然有了提高，但是我国教师社会保障存在城乡差距越来越大。2002年以后，农村教师和城市教师收入水平的差距不仅没有减小反而拉大，并且农村教师的收入低于全国平均水平。我国经济发达的东部地区，农村教师社会保障发展较快，保障水平相对较高。而我国广大西部农村地区，教师的基本待遇问题甚至还未得到解决，西部农村地区的民办教师问题、代课教师问题仍然很严峻。教师的养老保险是相对来说较为满意的，但农村教师医疗保险和事业保险不尽如人意，生育保险制度更是严重缺失。除此之外，教师对住房公积金制度也有很多意见，大部分农村教师奋斗了很多年仍然买不起住房。
（三）农村中小学教师社会保障立法滞后发展需要
建国60多年以来，我国初步形成了具有中国特色的社会保障法规体系，但我国社会保障立法跟不上社会发展形势，存在着不少问题，社会保障立法的权威性和科学性不够。目前，社会保障立法多是部门立法和地方立法，至今社会保障制度没有上升为国家统一立法的国家意志，政策代替法律的现象严重，也就是说社会保障法律被社会保障政策所代替。农村教师社会保障各项目分别按照国家、省、县不同文件政策标准来执行，具有一定的随意性，给“五险一金”（医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险、工伤保险和公积金）的落实造成了困难。此外，我国目前有关社会保障的法规、规范性文件、条约等，涉及教师社会保障问题的并不多，有关农村教师的社会保障问题更是无从提及。农村教师社会保障的立法及政策严重滞后，农村中小学教师社会保障事业没有国家法律来保障，难以得到健康发展。
（四）农村中小学教师社会保障制度发展不平衡
农村教师社会保障以县级统一标准，由于地理位置、经济条件的限制，同时还存在着党委、政府的重视程度和经费的保障尺度等现实差异，不同地区发展极不均衡。农村中小学教师社会保障的实施既有参保时间早晚的区分，也有险种多寡的差别，还有险种缴费基数的变化，更有参保人员范围的宽窄。据调查，农村仅有30%的县市区为中小学教师办理了“五险一金”，其余或多或少有险种的缺失，部分地区至今没有住房公积金。农村中小学教师实施社会保障的起始时间有很大差异，表现在不同地区实施时间参差不齐，同一地区执行险种的时间有的各不相同。不仅如此，各地执行的社会保障个人缴费基数也不尽一致，比如有的地方医疗保险、养老保险和失业保险的个人缴纳部分基数包括了月工资、奖励金和目标奖，有的“五险一金”单位缴纳部分因财政拨付教育经费不足，无力支付单位应缴纳部分，致使单位应缴纳数额空账运行。此外，农村中小学教师参保人员的范围和险种，存在着教师编制内或编制外的身份差别，还有公立学校与私立学校的区分，部分地方专门规定农村教师参保人员的范围仅限于公立学校在编教职工。
二、农村中小学教师社会保障制度建设的问题分析
我国是一个农业大国，义务教育的重点在农村，难点在农村的贫困地区。在农村建立一支具有良好素质、结构合理、相对稳定的教师队伍，是加快农村基础教育发展、提高教育质量的重要保证。但从我国现实看，农村教师的社会保障却处于整个教师社会保障体系的边缘，严重影响了农村教师队伍的稳定和发展。我国农村中小学教师社会保障制度是教师社会保障制度的一个难点，问题很多。
（一）覆盖面很小，实施范围有限
我国农村中小学教师社会保障内容、范围有限。社会保障的内容可分为三个层次：核心内容，补充内容和间接内容。核心内容是针对直接保险需求的，主要是养老、疾病、伤残、失业、死亡等有关项目，在各国的社会保障制度中均涉及到。补充内容主要指妇女、老人、儿童、住房等有关福利，各国的社会保障制度一般情况下也会涉及到。间接内容是教师职业培训、付薪休假等层次较高的项目，一般是处于特殊情况、在国力较为强盛的形势下才会涉及。我国的社会保障制度，一般只能涉及到核心内容和补充内容。我国农村教师队伍庞大，加之社会保障内容不合理，实施范围有限，所以很多农村地区教师的社会保障无法得到实施，严重阻碍了农村教师社会保障制度的发展和完善。
社会保障缺乏公平，保障对象非全民化，这是我国社会保障最突出的问题。在我国，真正能够享受到社会保障的人只是全社会成员的一部分。目前的中小学教师社会保障对象集中在公办学校的在编或退休教师，难以适应多种隶属关系、办学体制、办学形式、用工制度的需要，社会保险制度难以及时覆盖民办教师。我国存在巨大的城乡差距，很多从事农村教育事业的教师基本被摈弃在国家的社会保障体系之外，他们的保障基本依赖于家庭和土地，这种状况极不利于农村教育事业的发展。我国社会保障制度中巨大的城乡差别、部门差别、职工身份的差别，是与社会保障的公平性和全民化要求相背离的，这也是我国社会保障制度急需改革的方面，否则农村教师的社会保障问题根本无法得到解决。
（二）社会化程度低，保障功能差
真正的社会化有两方面含义，一是覆盖全体成员的，二是社会保障制度必须是法定的、完善的，管理机构必须是统一思想的且具权威的独立结构。社会保障的内容繁多，必须有选择地，按轻重缓急逐项设置。一般而言，老年、疾病、工伤、失业、生育、住房、死亡是最基本的内容，其中年老、疾病、失业是全体社会成员最普遍的，也是风险最大的，同时也是与社会发展联系最密切的，因而重点解决这三项保障内容十分迫切。这三项内容已经在学校中初步建立，但是未能够与教育体制和经济体制的改革相配套，因此存在很多问题。
改革开放后，教师在不同办学体制、不同行业之间流动的机制也日益完善，但许多教师乐于继续享受单位制带来的一切，仍希望自己的生、老、病、死要与单位荣辱与共，严重缺乏自我保障意识。一旦实行教师聘任制后成为“社会人”，就感觉与单位之间的脐带剪断了，也就意味着自己社会身份的丧失。公办学校办理保险都有点言不由衷，更何况民办学校，造成教师社会保障覆盖面窄，保障内容不均衡的问题。在封闭式的教师管理体制下，教师的保障全系于学校和政府，教师一旦离开工作岗位，其身份立刻改变，即使几年后又重新回到教师岗位，其社会保障也难以延续。此外由于民办学校的社会保障与公办学校不协调，严重影响了民办教育的发展。我国农村教师社会保障发展不平衡，存在明显的地区差异，因此要建立一个完善的农村教师社会保障制度困难重重。
（三）管理体制分散，政出多门
由于历史的原因，我国社会保障政出多门，形成多头分散管理的局面，管理体系混乱，在全国未能形成一个统一有效的社会保障体系。近年来在教师社会保障制度的改革中，由于各系统、各地区出台的政策和措施不一，制度不规范，缺乏配合，互相掣肘，形成部门割据、各自为政的局面，不可避免地使本来有限的社会保障资金严重浪费，人为地增加了工作的难度。我国社会保障的管理体制混乱，已严重影响了社会保障事业的顺利发展。这些弊端不利于进行社会保障的综合平衡，不利于制定战略目标和中长期发展规划。另外，保障资金过于分散，不能使有限的资金发挥更大的作用。现在我们的社会保障体系分属许多部门，实行封闭式的条条管理，这样很难建立一个统一的教师社会保障管理机构。
（四）法律法规不健全，科学性差
目前，我国社会保障的立法还是很不完善的，存在着不少问题，主要表现在：社会保障立法的权威性不高，社会保障立法的整体性不够，社会保障立法的科学性不强。此外，有关社会保障的法规、规章、规范性文件、条约、习惯法等，涉及教师社会保障问题的并不多，有关农村教师的社会保障问题更是无从提及。所以，农村教师社会保障的立法及政策制定严重滞后，农村教师的社会保障问题根本无法得到落实。社会保障的立法不健全、制度不落实，使社会保险的统一性、强制性、权威性职能难以充分发挥，影响到社会保障的有效管理和稳定运行，影响了教师社会保障事业的整体发展，使得构建一个完善的农村教师社会保障制度缺乏必要的法律依据。
从中小学教师社会保障政策形成程序看，各项社会保障制度改革基本与其它事业单位一道，以相关行政主管部门为主进行政策设计，是自上而下的方式，缺乏各部门之间、官员与学者之间的充分论证，必要的征求意见只是形式，教师参与更谈不上，其结果往往是方案本身就带有部门偏好色彩及明显的业务局限性。从试点的可行性来看，未形成有效的试错与纠错机制。客观地说，政府往往是将试点定位为推广的前奏，而非试错和纠错的过程，其结果往往导致有缺陷的方案付诸实施，使得社会保障缺乏前瞻性，政策出台仅局限于资源的再分配，造成管理体制不顺，制度操作性不强等问题。
（五）公众支持不够，缺乏群众基础
我国的社会保障事业缺乏足够的群众基础，社会支持度不高。社会保障在国民经济中占有重要的地位，社会保障开支有时可达国民收入的1/3，社会保障已成为我们社会的一个重要组成部分。因此应该把社会保障看作一个统一的整体，而不要看作是公民有权获得的互不相关的津贴的聚合体。人们对社会保障的态度相当矛盾，一方面他们抗议说它花钱太多，另一方面又欣然使用而不计成本。实际上人们并不真正了解为什么花了那么多钱，他们既把这看作理所当然，又对为它破费表示不满。有人怀疑社会保障的管理过于宽松，怀疑失业者日子好过，或者认为他们得到的补贴比实际给他们的多，进而更怀疑大批人一边干活一边接受补贴，特别是在黑市或地下经济中挣钱。这极大地破坏了群众对社会保障的支持，不愿参加社会保障。加之国家的保障机构支离破碎，使得社会保障在公共关系方面很不成功。社会保障得不到国民的全力支持，加上农村教师处于社会保障的边缘，所以要建立一个完善的农村教师社会保障体系，尚有很长的路要走。
三、农村中小学教师社会保障制度的改革创新
我国农村中小学教师社会保障制度建设的近期目标是建立和健全农村中小学教师社会保障制度和管理服务体系，进一步扩大农村中小学教师社会保障的覆盖面，充分体现社会保障制度“广覆盖”特性，将所有农村教师纳入整个社会保障体系，充分体现社会保障制度“全民性”特点，努力达到健全整个农村社会保障事业的目的。我国农村中小学教师社会保障制度建设目标的实现，必须立足于制度创新，推进体制机制改革，完善社会保障体系。
（一）确立保障原则，推动保障事业科学发展
根据劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要的相关规定，建立健全农村中小学教师社会保障制度和管理服务体系，实现资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化和法制化的发展目标，我国农村中小学教师社会保障制度的建设必须遵循以下基本原则。
1.以人为本原则。社会保障制度更要充分发挥其全民性特征，将全体国民纳入社会保障体系，其中更应该包括一直处于社会保障边界的贫苦农村地区的中小学教师。政府对中小学教师进行保障，要围绕促进教师的全面发展来进行，应当坚持以人为主体、前提、动力和目的，对广大农村中小学教师的价值全面肯定、尊重，全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才和尊重创造的方针，以满足广大农村中小学教师的根本利益为出发点和目标，建立健全农村中小学教师社会保障机制，并使之得到有效、健康运行。
2.公平优先原则。公平和效率的关系主要体现在两个方面：其一公平是效率得以实现的基础，其二效率是公平的外在表现特征。现阶段，在社会保障制度设计理念上，要更加注重公平。正是由于社会保障制度无法贯彻落实公平原则，导致我国广大农村中小学教师的社会保障难以实施。我国社会保障制度不仅应该充分发挥其全民性特征，更应该坚持公平原则，努力为我国农村中小学教师做好各项保障工作，这样能更好地加快我国社会保障制度健康地向前发展。
3.城乡一体化原则。促进社会事业发展的城乡一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济全面、协调和可持续发展。我国教师社会保障发展不平衡，城乡之间存在一定差距，因此在社会保障体系建设上，应当转变重视城市轻视农村的发展思路，以建立覆盖全体农村中小学教师的社会保障体系为发展目标，建立完善农村中小学教师社会保障机制。
（二）完善保障内容，推进保障社会化进程
推进农村教师社会保障的社会化进程，建立教师社会保障机制，首先将教师的公费医疗纳入社会保障范围之内，费用由国家、学校和个人共同承担，逐步过渡到农村教师医疗保障体系的社会化。其次扩大养老保险覆盖面，努力完善农村教师养老保险金制度，切实完善教师的养老保险制度。第三，要积极建立和完善失业保险制度，努力做好农村下岗教职工的基本生活保障和再就业工作，对需要照顾的退休农村教师和生活能力弱的农村教师，努力提供保障性福利，这些资金来源主要由国家负担，也可以通过社会团体开展献爱心和送温暖的活动来筹集，形成全方位的社会保障体系。同时，必须考虑我国农村教师社会保障的地区差异等问题，切实做好农村教师的社会保障工作，努力构建一个完善的农村教师社会保障机制。只有完善农村教师社会保障内容，才能提升农村中小学教师社会保障社会化进程，才符合未来我国农村中小学教师社会保障制度建设的发展方向。
（三）加大资金投入，确保教育经费落实
只有经费来源多渠道，保障方式才能多层次化。农村教育的发展，需要政府财政的大力支持，切实解决农村义务教育经费不足的问题。中央政府可以在调整支付结构，加大中央和省对农村义务教育的支持力度。鉴于农村义务教育摊子大所需资金多，当地政府财力有限，可以考虑吸收社会闲散资金，以支持农村教育的发展。社会保障基金是社会保障制度运行的物质基础，只有资金来源丰富，才能确保社会保障事业顺利发展。社会保障制度是社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。社会保障基金取之于民，用之于民，是广大劳动者安身立命的活命钱，绝不能挤占挪用。社会保障基金的完整和安全关系到广大人民群众的根本利益和政府信用。为使资金管理和运营的安全，必须建立健全各项社会保障基金的监管机构和监管机制。切实管好用好社会保障基金，确保安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。
（四）制定政策法规，完善社会保障立法
农村教师社会保障的立法及政策制定严重滞后，农村教师的社会保障根本无法实施，因此，必须提高社会保障立法的权威性和科学性。要增加有关农村教师社会保障问题的立法及政策，使农村教师的社会保障有法可循，有法可依。当前，要重点搞好农村教师的养老保险制度、失业保险制度和医疗保险制度的改革，使农村教师社会保障逐步扩大到每一位农村教师。“十二五”期间，应力争推出《社会保险法》和《社会救助法》，建立以《社会保险法》和《社会救助法》为核心的社会保障法律体系，为社会保障制度的建立和完善提供法律保障。要同步推出《基本养老保险条例》、《基本医疗保险条例》、《社会保障基金管理条例》，与“九五”期间已经出台的《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和“十五”期间出台的《工伤保险条例》共同构筑完善的城镇社会保险法律体系。随着失业保险政策的实施，应考虑将《失业保险条例》改为《就业保险条例》，将《社会保险费征缴暂行条例》改为《社会保险费征缴条例》。《社会救助法》应包括建立农村教师最低生活保障的具体内容，建立农村最低生活保障制度的同时，还要积极考虑现行的新型农村合作医疗的实现方式，吸收其优点，并出台适合农村教师社会保障的相应政策，努力推动我国农村教师社会保障制度朝着法制化方向发展。
（五）提高公众支持度，夯实群众基础
人们对社会保障的态度相当矛盾，群众对社会保障的支持力度不够，不愿参加社会保障，而且很多人对社会保障制度的误解更是严重，广大的农村中小学教师对国家的社会保障政策之类的现行内容知之甚少，误解也是难免的。有些教师对教师的生育保险制度有一点了解。很多教师对社会保障政策不了解，认为是在交糊涂钱。如果国家的保障机构不完备，社会保障在公共关系方面就会以很差的面貌示人，社会保障根本得不到全民的大力支持。因此，一方面，国家要努力使公共信息和教育服务充分适应社会保障的需要；另一方面，公众不要盲目去相信一些媒体关于社会保障的不正当新闻信息的报道，要用正确的心态对待社会保障问题。只有国家和全体国民共同努力，社会保障才能得到强有力的支持，才有可能构建一个健康的社会保障体系；只有在健康的环境下发展，我国农村中小学教师社会保障制度才能茁壮成长起来。