论新加坡学校管理的标准化，本文主要内容关键词为：新加坡论文,学校管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对各级各类学校实行标准化管理，是新加坡对教育行政管理实行中央集权制的重要手段，同时也是使学校管理向科学化和制度化管理过渡的重要措施。新加坡在长期的学校管理实践中主要实行以下三个方面的标准化管理：学校产品的标准化；学校工作程序和过程的标准化；学校管理人员培训的标准化。本文拟就新加坡的学校管理的上述三个方面及其各自的优缺点，以及今后的改革方向作些阐述。
一、学校产品的标准化
1959年，新加坡实行自治，政府着手对旧的教育目的和内容加以调整，以促进教育体制的改革，颁行了统一的新学制。该学制对马来语、汉语、泰米尔语和英语等四种语言一视同仁，并平等地对待各种学校。随后，新加坡政府又制订了普教、职教的多层次分流学制。在颁行这两个学制的基础上，新加坡采取了改进学校管理、提高教学质量和效率的第一个措施——进行学校产品的标准化。
学校产品的质量和学生受到的学校教育的质量是密切联系的。学校的产品质量指的是学生在学校里所学到的知识、获得的技能以及所发展的能力等。新加坡政府认为，这种产品的质量在很大程度上可以通过普通全国考试结果来衡量，于是，作为促进学校产品标准化的普通考试制就在新加坡创立并推广开来。1960年以来，小学毕业考试(PSLE)以四种不同的官方语言进行。而且从1961年起，在规定年限范围内的私立学校的适龄儿童也可单独报名参加考试。同年，华文学校中的6-3-3学制被新的6-4-2制取代。到1966年，教育部开始对所有语种的中小学毕业生和高中毕业生实行学校毕业考试，这意味着普通教育中学校监督和学校产品评估等方面的管理构架于该年基本建成。进一步的标准化则是在1971年完成的。这一年，新加坡学校的所有语种的学生在完成了初中第四学年的学习后，第一次参加了新加坡－剑桥普通教育证书一般级(G.C.E"O")的考试。
使学校产品达到标准化的另一重要手段就是在全国各校开设统一课程。例如，从1966年开始，在所有中学，第二语言成为必修课；1969年，第二语言论文写作必须按比第一语言的低两年水平开设并记分，同年，第二语言进而成为毕业考试的必考科目；1968年，科学和算术在大多数不以英语为教学媒体的小学里改为用英语教学；1969年，木工、金工和基础电学则分别在英语源流、马来语源流、泰米尔语源流的中学一年级开设；1974年，融合了公民学、历史和地理的新学科“生活教育”被采用并完全以母语进行教学，等等。
通过教育部推行的学校产品标准化，全国的学校有了统一的衡量标准，可以客观可靠地衡量学生的学业水平。从不断提高的考试成绩来看，新加坡学校产品质量呈明显的上升趋势。小学毕业考试(PSLE)成绩逐步提高，1964年的通过率为61%，1980年提高到83%，到了1989年又提高到88%。在G.C.E"O"级考试中，至少通过三项以上"O"级考试的学生占考生总数从1965年的53%提高到1980年的69%和1989年的88%；通过五项以上"O"级考试的学生占考生总数由1965年的不足9%增至1980年的40%和1989年的69%。G.C.E"A"级考试成绩也不断提高，同时获得两个"A"级和两个"AO"级证书的学生从1965年的53%（包括普通论文）提高到1989年的69%。
通过统一考试制、开设统一课程和使用相同教学大纲等手段来使学校产品标准化、规范化，可以保持最低限度的标准，正是这个标准为国家提供了衡量全国学校的学业水平的有效的准绳，便于国家、学校及时了解学生的学业成就，同时也便于学生了解自己的状况。新加坡的分流学制正是依据这种产品标准化的结果而得以一直实行下来。
虽然就总体而言，通过学校产品标准化，新加坡的教育质量有较大提高，但我们仍然不能忽视它所产生的负面效果：由于普遍采用具有淘汰性质的普通考试制，致使大量基础差的学生因通不过考试而辍学；另一方面，通过纯粹的普通考试制来衡量学校产品的质量的做法本身就值得进一步探讨；第一，由于学生个性千差万别，学习基础有好有差，并非都能适应统一课程、统一教学大纲，它容易扼杀学生学习的主动性和多样性，许多学生达不到预期的教育标准，导致教育资源的严重浪费。因此，近年来新加坡也在学校产品标准化方面作了适当的改革，那就是开办自主学校。它允许学校自行选择教材、教科书，在统一考试制方面也作了一些改革，如增加了成就测验、大学入学考试中增加面试等形式，以便更有效地衡量学生的学业成绩。
二、学校工作程序和过程的标准化
随着学校数量的增加、规模的扩大以及学校内部结构的不断复杂化，学校的管理工作变得越来越复杂，管理的分工也越来越细。学校所具有的“科层组织”的某些特征，要求学校管理采用相应的管理理论来指导并采用更加严密的管理手段和方法。再者，为了更好地推行1979年颁行的第三个新学制，实现分流制及双语教育的新教育目标，新加坡学校必须改进管理工作，提高管理效能。其有效途径就是使学校工作程序和过程标准化，即根据对学校管理工作规律的认识，制定相应的规章制度，建立一定的教育教学工作和行政事务工作秩序，使各项工作尽可能做到程序化、制度化，形成一套工作的要求、秩序和习惯。其主要表现在：
①为学校工作程序和过程标准化提供领导组织力量的保证，随着1979年被确定为学校评估年之后，所有的123所中、小学校都委派了副校长。
②使教学管理过程和课程管理过程程序化和标准化，成立了新加坡课程发展中心(CDIS)，通过提供“质量课程软件包”，以改进教学的过程。
③为学校招生工作制定一套完整的制度化的程序，1979年7月29日，将《学校招生计划指标和组织形式》分发给校长，而后各校则提交了该计划的副本。
④实行学校鉴定制度，1980年以来，教育部组织各校开始进行正式的学校鉴定。学校鉴定包括两个组成部分：一是学校内部鉴定，即自我鉴定，由学校自己每年进行一次，它包括学校的组织和管理、教学计划、课外活动计划和学生福利计划等四个领域的鉴定内容。学校根据这四个方面的信息来评估其设立的短期和长期目标实现程度，识别出各项计划中的长处和弱点，并选定将要使用的策略和资源以取得预期的效果。这个计划执行、监督和检查的反复循环过程能帮助学校正确地评估自己，因而能逐渐提高效率。二是学校外部鉴定，每四五年进行一次，由教育部的教学督导、专家督导和指导官员组成的督导小组执行。外部鉴定是一个负有说明义务的实践，通过它全面检查学校的方方面面，评估学校的整个计划的效率。
⑤使用现代化管理手段，1979年的“学生数据库”作为以计算机为基础的管理信息系统的一部分而被采用。学校管理中引进计算机先进技术以及一些教学和管理软件，促进了学校工作程序和过程的标准化进程，并有利于管理人员及时和精确地决策、规划和实施控制。
⑥加强管理指导。1981年8月长达251页的《校长手册》的出版，它实际上是国家教育政策、管理程序和指导校长如何处理日常事务的策略的可操作性很强的管理指南。
通过这些途径，学校管理工作逐渐从无序的、随意性大的管理开始走向标准化管理，并逐步过渡到管理有法可依、有章可循的轨道上来。诚然，这种标准化也产生了消极的一面：由于这一阶段的学校管理环境逐步复杂起来，这种依程序和制度进行的较为刻板的学校管理已远远不能适应变化的要求，这种标准化也在一定程度上束缚了校长的创造性和主见性的发挥。
三、学校管理人员培训的标准化
学校并不是严格的上下衔接的科层组织，而是一个“松散结构”；学校与家庭、社区、社会构成一个相互联系的统一体，乃是一个开放系统，这个开放系统必然对管理人员提出更高的管理能力和素质的要求，以及具有一定的人文、社会、管理知识，等等。所以加强对管理人员的培训成为当务之急，被教育部提上议事日程。1986年11月至12日中旬，新加坡12位资深校长被教育部派往英、美考察研究，其后写成并出版了名为《追求学校的卓越》的报告，使这一议事日程更加紧迫。其间，教育部进一步下放教育管理权限，与此相适应，校长就更加需要独立处理问题的技能和能力。因此，这一时期的重点是强调和注重学校校长的培训，相应地，对学校科、室的中层干部甚至教育部的行政官员的培训计划也开始配套施行，逐渐形成了从人员选拔标准、课程标准、实习标准到证书标准，从职前、在职到继续教育培训等一套完整的标准化的程序和制度，这就是学校管理人员培训的标准化。
1982年，面向在职正副校长和教育部总部的专业人员的教育管理在职培训计划，在“联合国发展计划”(UNDP)的帮助下首次实行。教育部学校局局长领导了这个UNDP计划。在UNDP报告中所作的许多建议中，比较突出的有四个方面：①鼓励管理者学习管理理论并把学习和实践结合起来；②鼓励管理者努力发展他们的专业能力以及要在管理责任中依靠专业权威而不是依靠法律权威；③如果当局能把重点放在研究活动上并为成果的传播提供有效途径，管理者就可以从事研究活动；④在未来教育管理者培训计划中必须充分展示示范校长的天才。从以上建议中可知，校长及教育部的专业人员培训计划非常注重理论水平的提高、管理技能及研究能力的培养，特别注重与学校管理实际的联系。
1983年，教育部开始提倡高级教育官员在教育学院学习修正过的教育硕士课程，所有参加培训的学员必须学习计划中的两门必修管理课程，并从事学校组织和管理方面的论文研究，以便深刻地研究校长工作和学校管理技能的性质，从而更好地进行管理实践。
除了注重在职领导的培训外，对未来校长的职前培训也开始实施。1984年7月教育学院与教育部第一次协作，为未来学校校长开设了一年全日制的培训课程，并颁发了教育管理证书(DEA)。1985—1989年的五年期间，教育部总共任命了174位小学副校长，其中115位（占66%）是DEA的毕业生。同期新任命了123位中学／初级学院副校长，其中55位（占45%）是DEA毕业生。受过在职或职前培训并获得教育管理证书，成为学校管理人员任职资格的重要条件。为了给未来校长培训创造更优越的条件，教育学院已开发了“学校高级官员评估系统”的软件。
由于学校管理环境的逐渐复杂化及动态化，需要一个团结、高效的领导集体协同工作，要求校长个人既在专业领域又在管理领域具有相同的技能无疑是非常困难的。于是，应允许学校校长将有不同能力的人组建成一支管理队伍来帮助他管理学校。为此，1983年，开始执行培训学校各科室未来领导的试验性计划。起初是部分时间制的培训课程，后改为一年全日制训练课程（小学教育高级专业证书和中学教育高级专业证书），1987年压缩成九个月的全日制训练课程。1988年9月《地方在职管理人员培训手册》的发行标志着学校管理人员的培养已达到普及化和制度化，它使教育部及学校管理部门对其职员培训的需要有一个明确的概念并为它们如何规划提供了依据。
这种制度化、程序化的学校管理人员培训，首先，有利于新加坡为教育管理部门特别是学校培养大批教育管理人才，提高教育管理队伍的整体素质；其次，由于规定了学历、学位及教学年限等入学标准，未达到这些规定条件的，则无望申请参加培训，从而保证了培训的水平，同时提高了培训者在公众心目中的地位；第三，这种制度化、程序化的培训也便于组织实施，从而提高效率；第四，由于受过培训的管理人员具有大体一致的管理知识、技能、能力标准，也便于他们在各学校之间的流动。
然而，这种标准化、程序化的培训制度也有其弊端：过于标准化和规范化，有追求形式而不讲究内容之嫌，因为只要符合了入学要求、参加了培训，往往都能拿到证书，而忽视了培训内容与管理实际之间的相关性；另外，标准化的培训制度，实际上是一种按部就班式的刻板制度，它规定从教师、科室领导、副校长到校长等各级管理人员层层递进式的晋升培训要求，无疑这种要求十几甚至二十几年漫长的晋升并不利于那些有领导天赋的人迅速进入领导岗位发挥其才干。第三，这种整齐、划一的培训也不利于个人积极性和创造性的发挥。
近年来，随着学校管理人员培训中日益暴露的不足以及实际需要的不断增加，新加坡逐渐开始在培训形式的灵活和多样、内容的深度和广度等方面进一步探索，以便改进和完善该制度。
四、评析及展望
经过30年的发展，新加坡学校产品、学校工作程序和过程、学校管理人员培训的标准化的管理机制已经稳定地运转起来。正是通过标准化管理，促进了新加坡学校管理效率及教育质量的提高，增强了教育的社会效益和经济效益，因此可以说，新加坡实行的学校管理标准化是卓有成效的。
然而，任何事物都有两面性，管理的标准化却也导致整齐、划一、僵化，束缚人们的创造性，这种静态的管理缺乏弹性，不能适应教育管理内、外动态环境变化的要求。这是受新加坡特殊的教育行政管理体制本身以及教育管理理论的影响所制约的。
第一，就教育行政管理体制而言，新加坡实行高度的中央集权制。在教育部的统一领导下，制定的学校管理的各项规划、规章制度，用国家的名义，以法律的形式固定下来，利用行政手段和法律手段在全国各校普遍推广，达到标准化目的。美国学者富兰克林·博比特也认为，要做到量化（相当于标准化）学校管理，对资金数量、智商分数、成绩分数均应进行测试；试图从量的方面来提高“效率”，就要实行中央集权制，由督导来确定整个实施过程的方向。因此，教育行政的中央集权制是实行学校管理工作标准化的有利条件。然而，另一方面，就教育行政机关与学校的关系而言，实行教育行政的中央集权制，国家的教育管理权限过大，以国家名义推行的标准化管理，使得处于被服从地位、权力小的学校只得不顾自身的具体客观条件而一律遵旨照办，影响了标准化的有效性；教育改革和发展的方向之一是鼓励学校根据各自的条件，把学校办出特色，形成“特色性办学成果”，而教育管理的中央集权制注重标准、统一，它的这种导向作用容易扼杀学校的特色，不易使它的特色充分表现出来，流于平庸和大众化。
第二，就所受的教育管理理论影响而言，其一是美国管理学家泰勒提出的科学管理理论。该理论最初是在企业中为提高管理效率而提出来的，但这并不妨碍它迅速地影响学校管理领域。当时适逢美国心理学家E·桑戴克所倡导的“教育科学化”运动，结果使两者紧密地结合起来，共同影响学校管理实践。他们将学校看作一个工厂，把教育过程看作是生产过程，教师工作过程被视为类似于工人的劳动过程，而学校产品即教育成果则相当于工业产品，可以通过制定一定的标准、采用量化的方法来记录、分析和比较，有些学校领导将泰勒的技术运用于编制预算、计划资金和控制教育成本等方面，以寻求教育的高效率。这种思想虽然流行于本世纪初，但其影响直到现在还能在世界各地辨其踪迹。新加坡推行统一的普通考试制，热衷于制定学校各项工作标准，采用各种量化方法以追求学校管理的效率等，无不留下科学管理思想的痕迹。科学管理首先运用定量分析方法解决管理问题，弥补了过去纯定性分析的不足，但事实上很难完全用定量的方法来分析评价教师和学生的情况，自然，学校管理的标准化就受到一定程度的影响，其可行性和有效性也受到挑战。
其二是德国社会学家马克斯·韦伯提出的科层组织学说。该学说认为科层组织最有利于提高管理效率。因为科层组织学说要求学校建立上下衔接的又有明确分工的行政组织网络；学校要制定科学、合理的规章制度，建立一套行为标准，如教学、考试、教师培训、总务管理，等等。这就要使学校工作程序和过程标准化，使得人人有章可循，既便于管理人员执行，也便于学校内部、外部的评估，而且它要求管理人员冷静、理智，减少人为因素的干扰，从而大大提高管理效率。不难发现，新加坡学校管理的标准化也深深地打上了科层组织学说的思想烙印。然而，学校在多大程度上被视为科层组织却是至今还是争论不休的问题。因此，教育管理在多大程度上可以搬用科层组织理论也就不能仓促下结论了。注重规章制度的健全、建立严密组织网络的标准化管理是必须的，但已远远不能应付复杂化和动态的环境变化。
如果将两个理论综合起来考虑，还可发现，这两种理论在一定程度上是更重制度而不重视组织中的人，这种片面性也导致了受其影响的新加坡学校管理标准化过程偏重于制度的标准化，而未充分注意人的积极性和创造性的发挥。
随着新加坡学校管理与正在增长的经济联结起来，学校的管理环境将变得更为动态化。这一方面要求校长能具有处理学校逐渐动态化的管理环境的能力，必然要求校长的管理权限进一步扩大，同时也要求未来的校长和教师本身是创造型并有革新精神的。所以新加坡未来的学校管理很可能在标准化的基础上，将更加突出人的积极性、主动性和创造性的发挥，实现从强调制度到强调人的作用的转变。因此，未来的学校管理中很可能包含某种形式的选择计划(some form of voucher scheme)，这种选择计划可以使学生和学生家长根据学生的意愿和能力水平决定其就读的学校，而自主学校模式就目前的发展趋势来说正好能体现这一选择计划的要求。
八十年代末，新加坡在全国挑选了最优秀的十所学校作为自主学校的试点，其管理形式与标准化的管理有显著差别：①每位校长将拥有自主选择有能力的学生的自由；②为了改进学校，学校与学校之间必须互相竞争，充分体现市场机制在教育中的作用；③无论学生选择什么学校，政府都支付学生的教育基本费用，以保证新加坡的每位儿童都能平等地享受到高素质的教育；④如果学校质量下降，对学生没有吸引力，校长将被撤换，学校要进行改组；⑤学生和学生家长也有选择就读学校的自由。
自主学校的经历已经证明：它有助于教育部对学校管理进行最大限度的权力下放，同时也更加依靠市场机制对教育的调节作用，让学校的生存主要取决于它能多大程度地给社会提供高质量的学校产品，取决于能否吸引足够的学生，从而有效地克服学校标准化管理所带来的整齐、划一和僵化，灵活地适应变化的形势，及时消除办学中的不利因素。
新加坡未来的学校管理将以过去30年已经取得的成就为基础继续发展，并将有更大革新。由于高科技、特别是信息技术的发展，未来的学校将很大程度上依赖于计算机等技术来组织教学，新加坡的学校管理必然会在标准化的管理基础上适应这一形势而向纵深改革和发展。
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