试析农村公共产品供给的现状、问题及方略，本文主要内容关键词为：方略论文,现状论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三农”问题严重制约着当今我国经济的发展，成为我国社会经济中突出的问题，影响着农村经济的持续发展与农村社会的稳定。农村公共产品供给不足，是“三农”问题的一个重要表现方面。因此，统筹解决城乡公共产品供给矛盾，增加农村公共产品的供给是解决“三农”问题的有效手段，对于促进传统农业转向现代农业以及农村工业化的实现都具有重要的现实意义和长远的战略意义。
一、农村公共产品的涵义和特殊性
1、农村公共产品的涵义
农村公共产品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排他性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安，文化、卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合治理，防灾减灾、气象、公共科技资源服务、病虫害防治，行政、法律和社区服务等。
根据农村公共产品的功能和不同发展阶段的需求变化，农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。经济发展型指对农业生产和农村经济发展起支撑和促进作用的公共产品，如农村基础设施、农田水利设施、农业气象、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息等；公共服务型指保障农村社区稳定和农村基层政权运转的公共产品，如乡村基层政权组织的公共管理、公共服务、公共安全、经济发展规则等；社会保障型指为提高农民社会福利水平和基本生活保障的公共产品，如农村基础教育、农村公共卫生和医疗、农村养老保险、农村医疗保险、农村社会救济、农村文化与体育设施等；生态保护型指有助于推进农村经济、社会与生态和谐共存，农业与农村经济持续发展的公共产品，如农村生态保护、环境建设、村庄绿化、农业灾害防治等。
2、农村公共产品的特殊性
农村公共产品是公共产品一个组成部分，它除具有一般公共产品的属性外，由于农村社区的特殊性，农村公共产品还具有其特殊性。
(1)农村公共产品具有边缘性和生产分散性。首先，由于农村处于中国行政区划的最基层，生产规模小且经营分散，决定了农村公共产品的边缘性和分散性。由于乡镇以上各级政府提供的全国性或地方性的公共产品都可延伸到农村，因此，农村公共产品同时具有多层次性。其次，农村分散生产经营状况决定了一些在城市中可以由私人提供的产品，在农村则需要由政府以公共产品的形式提供。比如新技术、新产品，在城市中可完全表现为一种企业行为，可是在农村，每一项农业新产品、新技术推广之初，由于农民对技术的信任度低，表现为对新产品、新技术的排他性，造成新技术、新产品的市场需求不足，推广者面临市场风险，导致推广困难。由于新产品、新技术对农业生产全局具有战略意义，因此，新产品和新技术的推广，需要国家来提供或者政府给予一定的补贴。
(2)农村公共产品供给的外部性。农村公共产品的供给具有较强的“外部性”，因而公共产品的生产或供给往往是与“公共财政”相联系的，成为政府活动的重要组成部分。公共产品供给制度由公共产品供给的决策制度、公共产品的资金投入或者成本分担制度、公共产品供给的资金使用与管理制度三个基本要素构成。决策制度是公共产品供给制度的基础，公共产品的成本分摊制度是根本，而资金使用与管理制度则是公共产品供给的保证。
改革开放前，农村公共产品的供给主要靠国家。人民公社制度的基本特征是政社合一，无论是生产队还是公社一级，都在一定程度上履行政权职能，同时也是一个经济组织。在这一体制下，公社区划范围内对公共产品的需求主要靠公社内部解决。人民公社体制的废除，实行家庭联产承包责任制后，但并没有改变人民公社时期的公共产品供给的体制，并一直延续到今天。从公共产品供给的决策制度看，农村公共产品供给决策程序是“自上而下”，即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的意识，由“上级”决定提供公共产品的品种和数量，没有建立起公共产品需求的供给机制，不能真正反映农村社区内多数的需求意愿。从公共产品供给的成本分摊制度来看，农村税制改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大型水利工程、农村电网等外，国家把地方建设的任务交给地方政府(主要是县乡政府)，不再像农村改革前通过拨款加以支持。目前，对农村的投入方针是，农村主要的、大型的、跨区域的公共产品筹集是中央、地方和农民个人三方共同负担，由于中央财力有限，对于不能带来政绩或社会福利的公共产品难以有效供给。农村公共产品供给的基本格局是纯公共产品由政府财政承担(主要体现为党政机构的行政支出)，准公共产品不能有效供给，或由农民自己承担。所以，与城市公共产品供给相比，农村公共产品的供给呈现为体制外供给。
(3)农村公共产品具有不可缺失性。农村公共产品供给中“软”公共产品供给不足，当地政府在有限的财力约束下，更愿意投向“硬”的公共产品如道路、水利基础设施等，因为这些都可以作为“政绩”，具有可见性，而对科技成果推广应用、信息供给以及相应的制度安排为主的“软”公共产品不愿提供，或提供不足。特别是对农村私人产品产出效率影响较大的政策支持和信息支持系统。在农村(农业)投入效益相对低下的情况下，信息的供给应该说是带有补偿性质，它讲究的更多的是整个社会的整体经济效益，那么，提供信息的只能是政府来组织信息这一公共产品的供给。在农村工业化程度较低，税源较少，政府因财力不足无法生产更多的农村公共产品条件下，政府可以及时、有效进行政策支持，进行信息产品的供给。具体来讲，如信息系统的建设、农业技术培训、农业技术推广以及市场系统建设等公共产品，政府供给都不足，这些公共产品都属于准公共产品，政府完全可以通过制定政策，让社会各方面的资金来提供农村的这一公共产品的需求。
(4)农村公共产品具有结构上的双重性。农村公共产品的供给并非全部不足，在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于能增加政府社会福利的一些公共产品供给上，呈现出一种较高的供给热情，特别是对于一些能为政府增加福利的准公共产品，即便是在农民没有需求，或是这些公共产品超出了农民实际承受能力的情况下，当地政府也在积极供给。比如对需要达标的乡村道路建设、自来水设施建设、农田灌溉设施的建设等，即使政府没有财力也要通过对农民的强迫性摊派进行建设。这样不仅形成公共产品供给的相对过剩或暂时过剩，也增加了农民的负担。
二、农村公共产品供给的功能
1、农村公共产品的功能
农村公共产品供给对于促进传统农业转向现代农业，以及农村工业化都具有重要的现实意义和长远的战略意义。
(1)农村公共产品供给会降低包括生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农村私人活动的总成本，从而提高农村私人生产活动的效率。
(2)农村公共产品的供给可降低农业的自然风险和经济风险。如发达的水利设施可以提高农业抗自然灾害的能力，先进的病虫害防治和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损失，完善的农业保险体系会进一步分散风险，提高农业生产的稳定系数；准确的市场信息系统会降低农产品的市场风险，增加农产品生产和销售的稳定性，减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。
(3)完善的农村公共产品供给可促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续化的发展，可直接或间接地促进社会分工的发展，进而有利于提高整个社会的劳动生产率。
(4)农村公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。市场的连接和沟通，市场信息的聚集、传播和扩散，市场物流的进入和输出，市场商品的贮存和储备，市场的管理和清算，以及进出市场人员的公共生活服务等，都无法离开必要的物质技术基础，否则无法运转。
2、增加农村公共产品供给的必要性
(1)增加农村公共产品供给，是促进新阶段农村居民生活走向高水平“小康”的客观需要。公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前，城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共产品消费，尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在拉大，公共产品的严重短缺，已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高，难以满足农村农民生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求，甚至在不少地区，“行路难、就医难、上学难”等问题依然严重，一些地方因缺少基础设施，仍不能使用现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决，许多地区基本达到初步“小康”的情况下，农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变，因而增加公共产品的供给就成为新阶段“小康”建设所面临的一项主要任务。
(2)增加农村公共产品供给，是新阶段促进农民增收与减负的迫切需求。当前，农民收入虽然呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定的制约。要想富先修路，“路”与“富”这一简单的关系，足以证明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见，只有增加其供给，才能为新阶段农民增收提供有力支持。
(3)增加农村公共产品供给，是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后，农业面临越来越大的国际竞争压力，农业的基础和战略地位面临新的挑战，国家粮食安全系数期待加强，迫切需要通过公共产品供给的增加，从根本上改变农业的弱质状况，形成新质的物质技术基础。目前，公共产品供给的不足，已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”，实现进一步发展的主要制约因素。因此，加快公共产品的供给，是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择。
(4)增加农村公共产品供给，是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任，造福一方”，多为农民“办实事、办好事”，其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见，增加其供给，体现“三个代表”的要求，有利于提高党和政府在广大农民中的形象，体现新阶段党在农村工作的新重点、新政策和新作风。
三、我国农村公共产品供给的现状
多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。目前，农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高、供给不足，而且供求结构不合理，现代化水平低，总体功能、效率低，供求矛盾突出。一些新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施，如供气、供热、供水设施等发展几乎尚未起步。总体上看，农村公共产品供给主要存在以下问题。
1、公共财政投入不足
从对农村公共产品总投入情况看，改革开放以来财政农业支出占财政支出的总体比重是较低的，如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3％左右。从财政投入的结构来看，财政对农村的支出主要提供支援农业生产和农村水利气象等部门的事业经费和基本建设支出，这两项一般都占到94％左右，农业科技三项费用所占比重不到一个百分点。即便如此，有限的财政支农资金也还不能完全到位。据统计，大约有30％的支农资金不能及时到位或根本不到位，被短期或长期挪作他用。1993年国家财政和金融渠道向农业的投资为1265亿元，实际用于农业的只有713亿元。1994年对农业的投入净流出814.3亿元，财政支农资金出现严重的“农转非”现象。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资每年应增长8％，投资份额应占到农业总产值的0.6％左右，我国实际上远没有达到联合国的最低要求。与发展中国家相比，发展中国家对农村基础实施的投入的一般水平为10％左右，而我国只有3％左右，可见，我国财政对农村公共产品投入过低，不能满足和适应农村经济发展的需要。
农村基础设施落后制约了农村经济的快速发展。多年来国家用于农业建设的投入不足，2001年，国家对农业基建投资为1704亿元，仅占同期国民经济各行业基建投资总额的2％，虽然2004年比重提高到4.7％，但比其他行业相比，仍然很低。从中央财政支农比例看，上世纪80年代财政用于农业的财政支出的比重基本在10％左右，1999年降至8.2％，2000年至2003年则不足8％，2004年回升至8.2％，各级政府支农财政资金平均计算不足6％。财政的支农支出徘徊不前，农业基建投资和财政支农资金投入的不足造成了农村基础设施落后。
2、农村文化教育供给不足
农村文化教育供给不足，不能满足农村经济和社会事业的持续发展需要。农村教育发展水平同全国平均水平相比还存在较大差距。九年制义务教育，按照世界其它国家的通行做法，理应实行全免费教育，但我国的义务教育仍收取并不算低的杂费。即使财政负担的义务教育费用部分，由于农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制，而县乡财政普遍困难，所以农村义务教育经费普遍低于城市。比如，1997年城市学生的人均教育经费为1397元，而农村学生的人均教育经费仅为316元，城市学生的人均教育经费大约为农村学生的4倍，而城乡初中生的人均教育经费分别为2414元和316元，城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍。在农村教育经费较低的情况下，农村义务教育在师资、教学设施及其他条件均较城市差。据国家统计局调查，我国农村居民人均受教育年限为7.6年，比城市少3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75％。而在农村劳动力中，初中及初中文化程度以下占90％以上，大专及以上程度的仅占0.5％。其中没有接受过任何技术培训的高达76.4％。农民文化水平低，吸纳新技术的能力差，难以适应市场经济的竞争环境，从而严重制约了农村经济社会发展。
3、农村医疗卫生不足
农村基本卫生服务方面表现为：医疗卫生资源明显偏向城市，农村居民看病难、看病贵、受医程度低，是当前农村迫切需要解决的问题之一。农村居民缺乏公共卫生和基本医疗服务，农村医疗服务主要指标明显低于全国平均水平，与城市相比差距巨大，农村卫生医疗服务明显不足和卫生资源不平衡。无论在东部沿海发达地区，还是中西部地区，城乡医疗和公共卫生都存在着巨大的差距，首先，卫生资源存在巨大差别。占全国人口近70％的农村拥有的公共卫生资源不足全国总量的30％；农村每千人平均拥有不到1张病床，而城市约3.5张；农村千人只拥有1名卫生技术人员，而城市则在5名以上。其次，卫生经费投入存在很大差距。1991～2000年，全国新增卫生经费投入中只有14％投入到农村，而14％中的89％又成了“人头费”，真正专项的农村卫生经费只有1.3％。而在1998年政府卫生经费投入的587.2亿元中，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％。也就是说4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。农村医院特别是乡镇卫生院严重缺乏具有较高技术职称的专业人员，人员结构不合理，服务能力差，卫生院运行艰难，效率低下。由于我国农村合作医疗保障体系刚刚起步，绝大部分农村人口没有医疗保险，农民是最大的自费医疗群体。近年来农民收入增长缓慢，昂贵的医疗费导致农民因病致贫现象逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力有限，农民收入下降，影响了农村的社会进步和经济可持续发展。
4、农村公共服务缺乏
农民急需的生产性公共服务供给严重缺乏。实行家庭承包经营后，农民的生产具有分散的特点，但统分结合的双层经营体制，首先要求由政府或集体投入而农民自己又无力自给的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育等服务。其次由于农民文化程度低、信息闭塞，常常因缺乏市场供求信息而盲目生产，所以经常出现产量增长、收入反而下降的状况，要求政府为农民提供及时的全国性区域性市场供求信息，近年来已经成为农民的迫切需要，而这些公共产品严重短缺。相反，一些农民不需要的或较少需求的非生产性公共服务却供给过剩。一些发展较落后的农村修建非生产性公共设施，如戏台剧院等。
此外，目前我国部分农村干部认为“谋发展”就是直接办企业，不计成本招商引资，造成了一些严重后果，有的亏损倒闭，形成乡镇政府巨额债务；有的污染严重，生态破坏。必须改变这种盲目招商引资、入股投资等企业行为，切实将经济管理职能转到为市场主体服务上来，同时承担起依法监督企业生产经营活动的责任上来，以及培育引导行业协会发展的任务。
四、农村公共产品供给不足的主要原因
我国农村公共产品和服务供给不足、结构失衡、效率低下的问题有着极深层次的历史原因和背景，财政与金融资金难及农村地区是一个原因，但农村综合改革滞后则是主要体制性因素和原因。
1、农村公共产品供给决策机制没能反映农民的实际需求
我国农村公共品供给的决策程序是“自上而下”的政府的主导型，这种决策程序难以表达农民对公共产品的愿望和需求。农村税费改革后，虽然规定农民可以对一些村级公共品实行“一事一议”，但只限于一些临时的或受益面较小的公共品，在大量的农村公共品供给中农民很难有机会直接表达自己的需求和愿望。同时，由于乡政府所追求的目标与农民的要求并不是总是完全一致，为了达到乡政府的目标，农村公共服务的供给主要不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的要求决定。这样的公共产品供给决策程序导致制度外公共服务供给脱离农民的实际需要，造成农民不需要的公共产品供给膨胀，而农民急需的生产性和涉及农村可持续发展的公共产品严重短缺。
2、农村公共产品供给缺乏规则
目前，农村公共产品的供给存在没有一套合理的公共产品供给规则，农民承担了很多本应该政府供给的公共产品供给成本。具体来讲，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，作好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但乡政府履行这些职能时所需的费用，现行政策允许全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”，也就是说，这五项公共产品的分担，没有纳入财政收支的范围。除了对乡级农村公共产品的投入，农民还得对村级农村社区承担其相应的公共产品支出。现行政策规定村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产等；公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出；管理费用于干部报酬和管理开支。从政策规定的用途来看这三项“提留”属于村级组织提供的公共产品的成本分担。而这些成本在城市中完全由政府供给，这样无形中农民就比市民的支出成本提高。与此形成明显对比的是城市居民不仅没有额外分摊公共产品成本，而且大量享受着政府的转移支付以及政府对城镇居民的暗补，如电、水、气、公共交通和公共设施补贴等。
3、农业税费没有全部用在公共产品上
我国农村以乡镇为基层政府，农村的税费大部分为其所用。统计资料显示，在我国乡政府的财政支出中，人员经费占60％～80％的比例。其中，三分之二是中小学教师工资，其余的用于公共安全、公共卫生、交通服务，与农民最相关的农田水利及技术服务占很次要的地位。究其原因，其一是政府收取的税费并没有全部用到公共产品上。由于我国原有计划体制的影响，政府机构承担很大的直接资源配置功能。但基层政府所占有的税费，在改革初期，为发展地方经济，大量公共资源被用来生产私人产品，其中失败的投资，成为地方政府的债务，这些债务的偿还占用了部分的税费。其二是一些地方公共产品不能完全被当地居民所受用。例如，基础教育在大多数地区完全是乡镇政府的责任，而其生产的“产品”(人才)却并不能完全为地方受用。这些公共产品的受益范围超越了地方，而投入却完全由地方承担，产出却有其他地域受益。
4、农村公共产品的供给效率低下
公共产品供给应遵循效率原则。但由于我国农村公共产品供给机制是至上而下的，较少顾及需求者，使得现行的农村公共产品供给效率低下。
(1)农民急需的公共产品供给严重不足。家庭承包制使得农民的生产分散化，由于各农户的生产对象和生产过程存在共性，都需要良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育等，而农民收入普遍较低，由每个农户提供这些公共产品是不可能的，也是缺乏效率的。但这些公共产品是农民所急需的，所以必须由政府或集体进行供给才能有较高的效用。农民由于交通不便，信息闭塞，常因缺乏市场供求信息盲目生产，出现产量增长而收入反而下降的现象。急需政府提供全国性的市场供求信息，已成为农民的迫切愿望。就目前而言，在我国大部分农村，这些农民急需的公共产品供给还是严重缺乏的。
(2)涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。其一，我国农民总体文化水平较低。农民文化素质低下，农民吸纳科学技术的能力较差，思想狭隘，难以适应市场经济改革带来的变化，制约了农民在市场中获取效益的机遇，同时也制约了农村劳动力的转移。提高农民文化素质成为发展农村经济的关键。然而由于将农村教育丢给地方政府，而地方政府受财力的限制，使得大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。其二，农村医疗保障普遍缺乏，农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和可持续发展。其三，农村的生态环境恶化，造成土壤肥力下降，水资源匮乏，旱涝灾害频繁，环境污染严重等。虽然近年来，国家采取了一系列措施，加大退耕还林、退牧还草等投入，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、措施和资金投入，一些地方政府追求短期的经济效益，支持或鼓励经济效益好、但污染严重的企业扩大规模，把环保的责任留给下一任政府，给农村的可持续发展带来重大的危害。
(3)部分公共产品的提供损害农民利益。目前，政府提供的公共产品并不能使全部农民受益。由于政府决策的偏差，影响了资源的有效配置。在农村中，普遍存在着在未认真调查评估的情况下，就草率决策，甚至采用强制措施，给农民带来严重的后果。有些政府部门为了本部门的利益，在向农民提供良种、化肥时，以次充好，损害农民利益。
5、供给主体错位
由于分税制改革仅仅停留在财政层面上，没有在各级政府间合理划分财权和事权，形成财力向上集中，事情在下。农村税费改革后，在没有足够的中央和省级转移支付的情况下，乡镇政府实际上处在进退两难的境地，为了生产和供给乡村公共产品，一方面，乡政府如果不能满足乡村基本的公共需求，乡政府的存在价值就被置疑；另一方面，如果为了满足生产和供给，乡级政府只好摊派，加重农民负担，使乡政府违背了政策规定，加重了农民的负担。这样，农村税费改革虽然减轻了农民的负担，但是同时却又将乡政府推向了另一种合法性危机，受财力所限和规范化财政的刚性约束，不可能有效生产和供给乡村公共产品而满足日益增长的工农业的发展，农村公共产品的提供必须依赖中央和地方政府转移支付。
根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共服务的提供，地方政府则负责地方性的提供，跨区域性的公共服务由中央和地方共同提供或几个区域联合提供。而现在，中央政府与地方政府公共产品供给责任上划分不尽合理，乡政府的事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的责任。
6、信息供给不足
农村市场信息不充分增加了农民生产经营的风险。目前，由于农村信息机制和风险分担机制不健全，大多数农民都存在着缺乏信息，信息不对称和面临不确定性选择的难题。一方面，由于不掌握市场信息，使得无法根据市场信息来有效的调整生产结构，造成机会损失；另一方面，由于市场信息滞后造成市场错位，造成一哄而上和一哄而下的盲目性，使得短缺和过剩交替出现，农民私人产品的价值无法实现，严重影响了农民收入的稳定增加。常见之于报端的某地大量农产品积压，大量果树自毁等事件的发生，都是市场信息滞后的结果。如果政府能及时准确地提供信息这种公共产品，农户得到的受益将大大增加。
7、专业市场供给滞后
我国农业问题关键在于小农户与大市场的矛盾，由分散的独立生产者所生产的大宗农产品要分销给城乡众多的消费者，需要一套有组织的完善的销售网络体系。但农户家庭作为农业生产组织的基本单元，并不能支撑起日益庞大的农副产品市场化的发展，单个农户和市场之间缺乏有效的连接机制。目前，农业、农村中存在两种市场交易方式：农村集市贸易和专业市场。农村集市贸易属于市场经济的底层，农业市场化改革初期集市交易的兴起，意味着市场经济底层的构筑，市场化改革的推进也使专业市场交易在部分农村、农业中出现，但发展严重滞后和不足。有研究表明，由于中国60％-70％甚至更高比重的农户要自己解决农产品的运销问题，从而在流通环节损失的利润每年就高达200亿元。发展专业市场可以使农民多受益，专业化的市场能够汇集需求推动分工的深化，分工深化又可以反过来推动市场的扩大，这样的不断地循环，为农民的生产以及增收既提供了市场也提供了机遇。
8、供给渠道单一
长期以来，乡镇财政支持的公共产品供给普遍透明度低，而且，乡镇人员机构偏多、职能错位和效率不高普遍存在。同时由于受经费限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品质量的要求，既影响了农村经济社会的发展，也造成了农民对政府的不满。
五、增加农村公共产品供给的方略
公共产品的规定性、内在要求和发展规律要求政府在增加农村公共产品供给制度上起主导作用，制度安排合理与否，对有效供给起着重要影响。现实状况表明，造成农村公共产品供给不足的原因是多方面的、复杂的，既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。因此，增加农村公共产品供给必须深化改革，完善与创新公共产品供给制度和机制。
1、转变政府职能
增加农村公共产品的供给，应从实现以人为本、“五个统筹”、全面、协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品的战略内涵、意义和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照新的发展观的要求，彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然关系的传统发展观念；摆脱传统的、根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念影响，以及思维方式、习惯和定势的束缚；要进一步推进政府工作的改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立正确的政绩观，增强责任意识，搞好政府各部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的增加和发展。加大农村政策的支持力度，为农村公共产品的增加提供有力的政策支持。要切实把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，不折不扣地落实党和国家及各级政府对农业、农村的政策。要积极进行农村政策的完善与创新。
在农村工作新阶段新形势下，一是要认真贯彻落实党在农村各项方针政策，加大扶农惠农政策的力度。二是加大投入，加强农村基础设施建设，引导农民致富。三是搞活经济，加强小城镇建设，指导和扶持乡镇企业、民营企业的发展，搞好招商引资，放活市场，发展龙头企业和特色农业，引导农民走产业化经营之路，在条件具备的情况下，引导农民组织专业化合作社或培养发展经纪人，搞活流通。四是加大对农村义务教育和农村合作医疗事业的改革力度，巩固以政府投入为主的经费保证机制，加快改革农村教育和医疗卫生的管理体制。五是依法贯彻落实基本国策，保护生态环境、执行土地规划和实行计划生育。六是加强对村民自治的领导，转变职能，转变作风，加强对村民自治的领导，调整好村党支部和村委会的关系，领导群众走富民强村之路，构建和谐社会。
2、建立各级政府提供农村公共产品的共同承担机制
一是各级政府应明确职责。农村公共产品的基础性、外溢性特征和供给的现状，要求政府发挥主导作用，加大有效供给力度。各级政府作为公共产品供给的主体，应着眼于全体公民、全部社区，尽快改变公共产品供给上的“重城市、轻农村”的政策倾向，真正承担起农村社会公共产品供给。二是重新界定各级政府的财政职能，合理划分各级政府的事权范围，明确县、乡农村公共产品的供给责任。按照农村公共产品构成上的层次，决定各级政府间责任，属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可以由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。三是加大对农村基层的转移支付力度，建立政府间合理的转移支付制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给，使农村公共产品的供给有足够的资金来源。要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系，加大对农村基层的转移支付力度，对于应有中央政府提供的农村公共产品，由中央政府提供所需的转移支付。
3、确立农村公共产品供给的优先序
在国家财力有限的情况下，公共财政不可能覆盖到农村所有领域，也不可在短期内大规模增加农村公共产品的供给。要依据公共产品供给的回报率和农民最需要的公共产品的原则提供公共产品供给。从全国而言，农村公共产品供给的优先序依次是科研、教育、道路、通讯、电力和灌溉。对东部地区而言，首先是建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度；其次是加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训；三是逐步建立和完善农村社会保障制度；四是农村文化建设。而中西部地区的农村公共产品供给的优先序主要是保障基层机构的正常运转（主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出）；确保农村义务教育政策的全面贯彻落实，重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置和师资队伍的培训；支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设；支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设，重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助；逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展，主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发；农业基础设施建设和农业科技进步，重点放在中部粮食主产区。
考虑国家财政的实力，农村公共产品的需求以及农民的关注度，在一定时期内农村公共产品的供给优先序按类型是，经济发展型为农田水利设施、农业技术推广与农民培训、乡村道路建设、农产品市场信息；公共服务型为乡村债务化解、乡村规划、公共服务；社会保障型为基础教育、公共卫生和医疗、农村养老保险、农村社会救助；生态保护型为农业灾害防治、生态建设、村庄绿化、环境保护。
4、构建多元筹资机制
农村公共产品具有不同的性质和受益范围，因而其供给机制和制度安排也就有所不同。政府是农村公共产品供给的主体，但政府供给并不意味着完全由政府提供，因此，农村公共产品的供给，既要考虑公共产品供给的效率，又要保证社会公众的福利最大化。根据农业与农村经济发展的实际，在公共产品的供给上，应广辟渠道，逐步建立政府主导、社会广泛参与的农村公共产品供给新机制。农村公共产品的供给主体主要应是政府，但政府绝不是惟一的供给主体。在目前有限的财力下，政府不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此，必须在明晰产权关系的条件下，积极引进民间投资，变单一投资主体为多元投资主体，动员社会资源提供农村公共产品，这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力，另一方面也满足了农民对公共产品的需求。实际上我国目前已出现了如村级医疗卫生服务的民间供给和小型农田水利设施或大中型农机具的私人化等。政府应创造条件诱导和促进这些创新行为，以充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。为推动供给主体化的形成，一是采用许可证经营的方法，吸引市场资金提供农村公共产品。如学校、农资供应、小型水利设施、乡村卫生院等公共产品，以发放许可证的方式，吸引私营企业进入经营领域，让农民代表监督。在明晰产权、加强管理的前提下，确立多元化投资的思路，多渠道融资，按照“谁受益、谁投资”的原则，逐步扩大范围和增加内容。二是实行政府与市场共同分担的筹资机制。改变过去单一的政府投入机制和“以农为本”的筹资机制，逐步建立政府主导、多元主体参与的新机制，政府可以对不同类型的公共产品分别采用委托代理、公开招标等方式为农村公共产品筹集资金。
5、建立“由下而上”的需求表达机制
增加农村公共产品供给，提高农村公共产品供给效率，必须重构农村公共产品供给的决策程序和需求表达机制。一方面，农村公共产品供给制度应随着农村经济的发展推进改革，目前，应逐步将“自上而下”的供给模式变为“自下而上”的供给模式，满足广大农民对农村公共产品的实际需求，构建新的农村公共产品供给决策程序。另一方面，建立公共产品的需求表达机制，变由来自社区外部的各种因素来决策公共产品的供给为由社区内部需求决定公共产品的供给机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这也是推进社会主义新农村建设“管理民主”的一项主要内容，以充分体现村民自治。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见。
6、推进农村义务教育改革
普及和巩固农村义务教育是我国教育工作的“重中之重”。以健全农村义务教育体制为突破口，推进农村义务教育改革，促进农村义务教育健康发展是农村综合改革的重要内容之一。目前要按照“以县为主”的农村义务教育管理体制要求，逐步建立起各级责任明确，财政分级投入，经费稳定增长。从实际情况看，多数县市的财政明显不够。需要探索促进义务教育均衡发展、建立农村义务教育稳定投入的机制和措施，加大中央政府和省级政府对义务教育的投入。
推进农村义务教育，县乡政府一是要继续实行农村义务教育经费保障机制的改革，除推行免除农民子女义务教育阶段交纳的杂费、课本费，对农村贫困家庭学生补助寄宿生生活费外，将农村义务教育经费全面纳入财政保障范围，达到基本实现农村免费义务教育的目标；提高农村中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制。二是继续推进农村义务教育管理体制改革，加快教师人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，推行城市教师、大学毕业生到农村支教制度，优化教育资源配置，努力提高教学质量。三是大力发展农村职业高中教育，使农村后备劳动力资源具有较高的科技文化素质，以适应社会主义市场经济发展的需要和促进农村劳动力转移。
7、推进县乡财政管理体制改革
县乡财政管理体制作为县乡财政分配的基本制度，是县级政府用以调节和处理县乡之间各方面分配关系和财政管理责任与权限的重要手段。改革和完善县乡财政管理体制需从以下几方面着手：
一是科学划分政府间事权和支出责任，对地方支出责任界定进行大胆探索，逐步完善省以下财政体制。目前我国政府体系内财权和事权的现状是，层层向上集中资金，基本事权却有所下移，在自上而下转移支付跟不上的情况下，县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应的政府提供。很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供，特别是县、乡两级政府，承担着多方面、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付的配套制度，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，使制度安排尽可能使职责与财权对称一致。
二是建立上级政府对县乡农村税费改革转移支付的必要增长机制，以保证基层政权组织和农村有关事业正常的经费增长需要。目前中央对地方的转移支付方式有6种，即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助；转移支付在结构上分为一般转移支付(无条件拨款)和专项转移支付(有条件拨款)两类。“一般转移支付”主要体现为中央对地方的财力补助，地方政府可以自主安排支出，增加地方财政实力，解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题。这包括税收返还、原体制补助以及1995年开始实施的过渡期转移支付办法等。“专项转移支付”则主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，包括中央对地方实行的工资、社会保障、环保、抗灾救灾、扶贫帮困等方面的转移支付。今后必须充分运用转移支付这一财政政策工具，逐步使县乡财政持续、健康、稳定运转，确保县乡公共产品供给的均等化和公平化。
三是进一步完善财政奖补政策，建立健全预算绩效评价考核体系。总结完善中央缓解县乡财政困难的“三奖一补”办法(即对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县乡财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助)，切实提高县乡财政的自我保障能力。
四是通过“乡财县管”、“县财省管”的改革，争取把五级财政转化为中央、省、市县三级。“乡财县管”使得乡镇政府财政体制上逐步转变为县政府的派出机构，相当于减少了一层政府财政；通过“县财省管”的改革，再减少一层政府财政。这样可以有效减少行政机构与人员。要按照“区别对待、分类指导”的原则，加快财政体制的改革。
8、建立完善的农村金融服务体系
随着国有商业银行的战略调整，农业发展银行职能由综合业务向单一粮食收购贷款的转变，以及农村信用社体制改革难以突破，农村金融体系的整体功能削弱，已难以适应农业和农村经济发展的需要。存在着：一是农村金融市场缺乏竞争；二是以农村信用社为主体的单一模式难以满足不同地区农户和企业多样化的金融需求；三是农村资金的大量外流趋势和贷款难；四是信贷等金融服务不能满足农业与农村非农产业发展和农民的需求。目前，全国各类金融机构的贷款余额中，农业贷款仅占5.5％左右。由于农村金融改革在所有者权益和治理结构上没有取得突破，治理结构不完善条件下控制风险只能通过加强管理贷款决策权的集中来解决，但集中的贷款决策权无法解决信息不对称问题，无法对需求变化作出灵敏的反应。
面对上述问题，农村金融体系的发展方向是，将一个主要通过行政指令来决定资源配置的、政策性和商业性不分的半计划经济模式的农村金融体系，转变为一个多样化的、以商业性金融机构和合作金融机构为主导、由政策性金融和民间金融作为补充的农村金融体系。
深化农村金融体制改革应继续推进农村信用社改革，把农村信用社办成产权清晰、管理科学、约束机制强、财务上可持续发展、坚持商业性原则、主要为“三农”服务的金融机构。建立国家农村政策性金融机构，形成农村政策性金融与商业性金融分工明确、共同支持农村经济发展的格局。结合邮政储蓄体制改革，解决存量部分的利差补贴问题。借鉴有关国家在社区发展与再投资的立法及实际经验，要求有关存款类金融机构对县域经济发展提供必要的信贷支持。发展农业保险，分散农村信贷风险。探索建立农村存款保险机制，保障农户存款与农村金融机构的可持续发展。逐步放开县及县以下贷款利率，确保农村金融机构的利差能抵补成本和风险。实事求是地认识民间借贷的作用，规范和引导民间借贷。积极探索新的农村金融组织形式和金融产品等，以保障农村公共产品供给有充足的投入渠道。
9、推进农村医疗体制改革
看病难、医疗费用高、医疗保障程度低是当前农村最迫切需要解决的问题。2008年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度。从现在农村的情况看，新的医疗体制是围绕合作医疗展开的。实行家庭承包制后，原有的农村合作医疗制度基本解体，农民基本是自费看病。2003年下半年以来，开始实行新型农村合作医疗制度，2004年覆盖面已有22％左右，有1.63亿农民参加，在一定程度上缓解了农户的医疗负担，但由于投入不足，病人自付费比例依然很高。现在提供的医疗服务无论数量还是质量都远远不能满足需要，保障程度很低。一方面农村医疗卫生服务供给能力和服务水平较低，另一方面医疗费用过高，超过农村居民的经济承受能力，多数农村居民基本处于大病小治、小病不治，农民由于看不起病而导致病亡的现象仍然十分严重。总的看，目前医疗卫生机构的服务水平和能力与让广大群众“用比较低廉的代价获得比较优质的服务”的目标相比，差距还很大，还不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。
因此，围绕解决农民看病难、看病贵的问题，大力推进和完善农村新型合作医疗制度，建立医疗救助制度，加强农村公共卫生服务和疫病预防控制体系建设。第一，建立严格透明的公共卫生服务预算制度，明确各级政府农村医疗卫生服务投入的责任，支持农村医疗卫生服务体系建设，改善服务水平和质量。第二，完善农村医疗卫生服务的政府监管、行业自律组织和消费者保护组织参与以及公众舆论监督。第三，加强乡村两级直接面向农民的医疗卫生服务体系建设，整合医疗卫生资源，鼓励城市医疗机构和人员以多种形式到农村服务。乡镇卫生院以提供预防保健和基本医疗等公共卫生服务为主。第四，积极稳妥地扩大新型农村合作医疗覆盖面，力争到2010年基本覆盖农村居民。第五，加强农村卫生和疾病的预防与控制能力，对贫困地区，政府要加强医疗扶贫，定期组织送医送药下乡，为农民体检、防疫。第六，建立和完善农村医疗救助制度。
10、建立健全农民权益保护体系
损害农民权益现象具有深刻的经济、政治、社会及历史文化根源。近几年，尽管从中央到地方各级政府连续出台并实施了多项保护农民权益的法律、法规、政策和措施，但从总体上看，维护农民权益问题尚没有得到根本性的解决，仍是当前社会经济发展中的一项重要工作。为此，一是应尽快出台《农民权益保护法》，建立政府支农长效机制。同时，随着财力的增加，逐步建立农民最低生活保障制度。二是加强农民土地权益保护建设，将农民的合法财产权利以及平等参与经济活动和社会事务的权利纳入法律保障范围。重视加强农村劳动力培训，通过培训帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，增强农民非农就业的能力。解决失地农民权益保障问题，以促进农村社会稳定与长治久安。三是积极推进对农村和农民的法律援助。帮助农民使用诉讼、仲裁和调解等法律手段维护自己的合法权益，健全农村地区县、乡法律仲裁机构，为农民提供以仲裁和调解手段为主的法律服务。
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