增进党与人民代表大会间的和谐关系的思考，本文主要内容关键词为：人民代表大会论文,和谐论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008－4088（2008）12－0017－06
中国共产党的十七大提出了坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度的时代要求。党的十七大报告还明确指出，“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。[1](P29) 回答和践行这一时代命题，需要正确处理加强党的领导与发挥人大作用的关系，进而构建和增进党与人民代表大会间的和谐关系。以下从理顺党与人民代表大会的关系、坚持和改善党对人民代表大会的领导、通过人民代表大会实现依法执政、在人民代表大会之中实现党对立法的领导五个方面作出阐述。
一、理顺党与人民代表大会的关系
1、党与人民代表大会都代表着人民的利益和意志
在当代中国，“共产党执政，首先需要处理好执政党与人民代表大会机关的关系。因为共产党是由工人阶级先进分子组成的代表最广大人民根本利益的政党组织，人民代表大会是由全国各族人民选举的代表组成的国家权力机关，代表着全国人民的意志和利益，在与人民的关系方面，两者的共同点在于：都不容置疑地代表着人民的利益和意志。”[2](P180)
从实质上说，中国共产党的主张与人民群众的意志是一致的。宪法和法律是人民群众意志的体现，也是党的主张的体现。实施宪法和法律，就是按广大人民群众的意志办事，就是贯彻党的主张和政策。因此，体现人民的利益和意志，一个基本的方面就是坚持使党的政策、主张经过法定程序转化为宪法和法律。
2、区分党的执政权力和人民当家做主的统治权力
在当代中国，中国共产党是执政党，掌握执政权力；在当代中国，广大人民群众通过各级国家权力机关来执行自己的意志和体现当家做主的地位。党的执政权力和人民当家做主的统治权力，是两种职能不同、不能互相替代的权力。
质言之，要将党的执政转化为人民群众的自觉行动，就必须使党的路线、方针、政策通过国家权力机关转化为体现人民群众意志的具有普遍约束力的法律加以贯彻执行；党要通过人民代表大会进行依法执政，实现党的执政追求。
在当代中国，共产党的领导机关不是由人民选举产生的国家政权组织，党的领导人也不是由全体社会成员选举产生的。党与全体社会成员间的这种关系，决定了党对广大人民群众的领导必须通过国家政权机关才能更好实现。
党的十七大强调指出：“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一”。[1](P28) 党领导人民建设社会主义民主，不是为了民主的形式，而是为了让人民通过各级人民代表大会当家做主，成为国家和社会的主人。因此，要实现人民当家做主，就必须坚持和完善人民代表大会制度，切实保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能，满足人民群众管理国家和社会事务的需要。
3、规范党委与人大关系的最高法律依据
在依法治国时代背景下，党依法执政的最高法律依据是宪法，处理党和国家政权关系的最高法律依据也是宪法。因此，坚持依法执政，规范党委与人大的关系，构建党与人民代表大会间的和谐关系，须遵守宪法这一最高法律依据。
党进行依法执政，人民代表大会开展立法活动，都要遵守宪法这一最高法律依据。“在具体的工作中，特别是要强调‘党在宪法和法律范围内活动’的原则，要反对任何组织和个人在宪法和法律面前享有任何性质的特权。”[3]
二、坚持和改善党对人民代表大会的领导
1、坚持党对人民代表大会的领导
中国共产党是中国的执政党，党的执政地位是历史的选择、人民的选择，已经明确载入了我国宪法。“在任何一个法治国家中，执政的基础必须具备法律上的合法性特别是合宪法。”[4] 我国宪法规定的四项基本原则，首先就包括坚持中国共产党的领导。
“中国共产党是中国人民伟大事业的领导核心，这是经过中国革命、建设、改革的长期历史实践形成和充分证明了的，并已写入宪法。人大及其常委会要自觉接受党的领导，在依法履行职责的过程中，全面贯彻党的路线、方针、政策，使党的主张经过法定程序成为国家意志。把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，这是做好人大工作始终要坚持的最重大的政治原则和最根本的政治保证。”[5](P1－2)
中国共产党是中国执政党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。因此，作为国家权力机关的人大及其常委会接受党的领导，在同级党委的领导下开展工作，这是做好人大工作最重大的政治原则和最根本的政治保证。
2、改善党对人民代表大会的领导
党的领导主要是政治、思想、组织的领导。党通过思想领导、政治领导和组织领导保证党的纲领、政策的实现。“新时期党如何实施对人民代表大会的领导？它主要是政治领导。”[6] 党对人大的政治领导是政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。
在新的历史条件下，改善党的领导，主要是改善党的领导方式和执政方式。党的执政方式，主要表现为党对国家政权机关的领导方式。就执政党与国家政权的关系而言，要按照党总揽全局，协调各方的原则，科学规范党和国家政权机关的关系。党的领导应该是高瞻远瞩的战略领导，是总揽全局的大局领导；是组织协调重要关系和力量的原则领导，不是事无巨细的具体管理。党通过思想领导、政治领导和组织领导保证党的纲领、政策的实现。
江泽民同志曾经指出，“按照我国宪法的规定，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论，然后分头执行。”[7] 这就指明了规范党和国家立法机关关系的一个准则：党对立法机关的领导，主要体现在通过党的路线方针政策对立法工作进行政治领导、进行总体指导，在原则和方向上使立法机关的立法工作和党的大政方针和目标保持一致。
为此，党的十六大报告明确指出，“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志……”。[8]
三、通过人民代表大会实现依法执政
人民代表大会制度是人民当家做主的制度载体，也是中国共产党执政的载体。党通过人民代表大会制度实现依法执政，有助于将党的政治先进性、价值代表性与人民代表大会制度的民主合理性、程序代表性有机结合起来，保证党执政的形式合法性，巩固党的执政。
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是以人民代表大会为核心、中心和主要内容的，因此，依法执政的一项重要内容，就是通过人民代表大会实现依法执政，进而构建党与人民代表大会间的和谐关系。
党的十六届四中全会第一次科学概括了执政能力的内涵：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”[9] 据此，党领导制定宪法和法律是党的执政能力的重要组成要素和前提性环节，通过人民代表大会实现依法执政，就是必然的要求。
从执政方式上看，党的重大决策、政策，需要通过人民代表大会来审议和通过，这是民主执政、科学执政的一个重要方式，也是依法执政应当遵守的正当法律程序。“党委做出的决策，凡是关系到国家事务的，要求全体公民共同遵守的，属于人大职权范围内的，应作为建议或通过‘一府两院’提交人大或者人大常委会作出决定，……经过国家权力机关的审议，可以使决策更加完善，避免重大失误；再者，经过国家权力机关的决定，才能对各级国家机关和全体公民具有约束力。”[10]
因此，“各级党委应当支持各级人大、人大常委会依法履行权力职能，而不是干预或代替它们履行职能。各级人大及其常委会依照宪法和法律行使职能，这本身就体现了党的领导，因为宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。”[11]
四、在人民代表大会之中实现党对立法的领导
1、推荐和选派优秀党员进入人民代表大会
坚持和改善党的领导，一个基本的方面就是坚持使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过人民代表大会来实现党的执政目的。“党对人大的领导不能体现为党组织在人民代表大会之外的领导，而是要在人民代表大会之中实现领导。保持共产党员在人大及其常委会组成人员中的一定比例，是实现党在人大内部的领导的前提。这样可以坚持党在人大行使法定职权过程中的主导地位。”[12](P216)
因此，党须重视推荐和选派优秀党员通过选举依法进入人民代表大会，并发挥进入人民代表大会的党员代表的作用，让他们在依法履职的过程中发挥积极作用。为此，强调党须推荐优秀党员依法进入人民代表大会，是党立党为公、执政为民的需要，也是体现党的先进性、遵循执政的形式合法性的需要。
从形式上看，党从对本党党员、党组织乃至在组织上没有隶属关系的国家政权机关、人民团体等的直接领导，转变为通过推荐优秀党员依法进入人民代表大会并在人民代表大会之中发挥积极作用贯彻和落实党的立法政策和主张，是依法执政的一个体现；从实质上看，也是一个质的改进，不仅没有削弱党对立法的领导，而且贯彻党的领导所遇的阻力也大为减少。
2、党员在人民代表大会中的比例和党员的素质
在人民代表大会之中实现党对立法的领导，一个重要举措就是要保证中国共产党党员在人大代表和人大常委会组成人员中占据一定的比例，这是在立法活动中体现党的立法意图、落实党的立法主张的人数数量上的保障。
相对而言，保证中国共产党党员在各级人大常委会组成人员中占据一定比例（比如在半数以上），更有助于落实党的政策主张。这是因为，在中国的立法实践中，大多数的立法是由较大市以上的人大常委会承担的，而人大常委会作出决定和进行表决，通常都要以过半数通过为原则。因此，主张执政党党员在各级人大常委会组成人员中占据半数，也是党领导立法实践的需要。从全国人大的情况看，执政党党员人数具有半数以上的优势。“中共党员在全国人大代表和人大常委会委员中所占比例都在70％以上。”[5](P898)
与此相关，党要推荐和选派优秀党员进入人大各专门委员会。因为，在我国，人大各专门委员会是人大开展立法活动的基本单元。在人大各专门委员会开展立法活动时，执政党党员的人数在数量上占据一定比例，有助于贯彻执政党的立法主张和意图。
另一方面，党还须重视优先推荐懂立法、具备专业知识的优秀党员依法进入人民代表大会，使得党的主张在立法审议和表决等立法环节上更好地得到体现和完善，这是党领导立法质量方面的保障。
从历史上看，比如在抗日战争时期，党领导的抗日根据地政权实行“三三制”，共产党员人数在政权中只占三分之一，但是共产党员在素质、质量上的优势保证了党的领导作用的发挥。毛泽东就此指出：“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[13](P742)
在新的历史条件下，“在中国共产党执政的条件下，在人民代表大会制度中把共产党的领导与人民当家做主结合起来，主要应当靠共产党员的质量来实现党的领导和执政。”[2](P195)
3、推荐和选派党的各级领导人担任同级人大的主要领导人
“执政党不可忽视对国家政权机关领导岗位的掌控，这是通例。”[11] 中国共产党推荐和选派党的优秀领导干部依法进入各级人民代表大会，担任大多数重要职位特别是主要领导职位，是加强党对立法领导的重要保障。
从实践层面看，党历来重视选派优秀领导干部依法进入人大担任领导职务并通过他们的履职行为贯彻执行党的政策主张。从全国人大的情况看，历届全国人大常委会委员长都是党的重要领导人，近几届比如第八、九、十届全国人大常委会委员长都由中共中央政治局常委担任。这样做，有助于将执政党的政治权力中心与国家最高权力结合起来，使执政党的最高权力与国家的最高权力得到有机统一，有利于推进依法治国，保证人民代表大会所体现的国家意志的权威性和统一性，有利于贯彻落实党的政策主张，有利于加强和充实党对立法的领导，更好地实现依法执政。
从地方各级人大的情况看，地方各级人大常委会主任通常也是由党选派的党员领导干部担任。近些年，一个显见的现象是：很多地方人大常委会主任比如省级人大常委会主任由执政党的省委书记兼任。这样做，一方面有助于加强党对地方人大立法的领导，党对人大工作的领导在组织上有了保证，也有助于树立人大的权威地位；另一方面，也要考虑省委书记因为时间、精力、专业知识等所限而可能产生的无法充分履行省人大常委会主任一职的弊端。
4、党员代表在人大中的活动要执行党的决定
在国外议会中，许多国家的政党特别是执政党都要求本党议员按照本党的决定进行投票和表决，违反者将受到党的纪律的惩罚，此后也将得不到该政党的支持。在中国，中国共产党党推荐和选派的党员在进入人民代表大会之后，在履职行为过程中，除了要依法履职，也要贯彻和执行党的主张和作出的决定。一般而言，在实践中，党员个人在人大中的表决，都能够做到与党的主张和作出的决定保持一致。但是，在理论上，是有例外存在的可能的。为此，有学者主张：“执政党应当在党内明确规定，执政党党员在各级人大中的表决应当与同级党委的决定保持一致，除党组织允许外，不得以个人意志为表决投票的意志。”[2](P198)
党员在当选为代表后，其党员身份是不变的。“至于党员代表，那就必须遵守党的纪律，发言、表决都不能违反党的方针、政策、决议、指示。你是代表，但首先是党员，不能因为当了代表就可以不遵守党纪。”[14](401)
为了使党员代表在人大立法表决中执行党的决定，党须注重发挥人大中党组的作用。党组在立法过程中发挥着整合、统一党员意见和主张的重要作用，有助于领导和凝聚党员代表，统一行动，实现党的决定。以全国人大常委会为例。全国人大常委会的做法之一是成立临时党组织，就重大问题召开中国共产党党员常委委员会议，先在党内统一思想，再通过党员去做工作，贯彻党的方针政策，达成基本共识后再由人大依照法定程序集体决定和解决问题。
5、不断扩大党领导立法可以依靠的优秀人才资源
党推荐优秀党员依法进入人民代表大会，是为党领导立法和做好立法工作服务的。与此相关，鉴于立法活动是一项科学活动①，从事立法活动的个体无疑需要具备一定的专业知识和必备的素质和能力，而这些人选不一定都集中在执政党党内，需要及时考察和吸收这些优秀人员成为执政党党员，不断充实和壮大执政党领导立法依靠的优秀人才资源。
改革开放以来，中国共产党的执政基础和执政所依靠的社会力量较之以往有了很大变化。随着我国经济和社会的发展，原有的“两个阶级（工人阶级、农民阶级）、一个阶层（知识分子阶层）”内部逐渐分化，产生了主要包括民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员和自由职业人员等6个方面人员在内的新的社会阶层。新的社会阶层是中国特色社会主义事业的建设者，是构建和谐社会的重要力量之一。这是中国基本经济制度、经济体制和产业结构变化的结果，正在深刻改变着中国的社会结构。
对此，党的十六大报告也指出，“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者。”[8]
“新社会阶层究竟有多少人？据中央统战部副部长陈喜庆估算，目前的新社会阶层人数大约有5000万，但加上在相关行业的所有从业人员，总人数约1.5亿，他们掌握或管理着10万亿元左右的资本，使用着全国半数以上的技术专利，并直接或间接贡献着全国近1／3的税收，每年吸纳着半数以上新增就业人员。”[15] 把新的社会阶层人士团结和凝聚在党的周围，团结和引导新的社会阶层人士发挥积极作用，将新的社会阶层培育成维持社会稳定、促进民主政治的中间阶层，是可以预期的。
为此，党的十六大报告明确提出：“要把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党在全社会的影响力和凝聚力。”[8]
如果执政党党外懂立法、具备专业知识的包括新的社会阶层人士在内的优秀党外人才承认党的纲领和章程，自愿申请加入中国共产党，无疑有利于扩大党的阶级基础和党的影响力，也有利于壮大党领导立法可以依靠的优秀人才资源，有利于在党的领导下扩大公民有序的政治参与。
收稿日期：2008－11－16
注释：
① 毛泽东在领导新中国制定宪法时曾指出：搞宪法是在搞科学。据此，立法活动何尝不是一项科学活动？
标签：人民代表大会论文; 依法执政论文; 立法原则论文; 政治论文; 中国共产党论文; 人大常委会论文; 法律论文; 时政论文;