要素流转制度创新与农业现代化，本文主要内容关键词为：要素论文,制度创新论文,农业现代化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业发展问题是中国经济增长的根本问题，根据经济增长理论，农业是社会发展和经济增长的主导条件。著名经济学家舒尔茨认为，发展中国家的经济成长，有赖于农业的迅速增长；而传统农业不具备迅速增长的能力，要使农业发展，必须实现农业的现代化，实现传统农业向现代农业的转化，即传统农业通过不断应用现代先进科学技术，提高生产过程的物质装备水平，不断加速农业结构和农业的专业化、社会化分工，以实现农业总要素生产率水平的不断提高和农业的持续发展。
目前，我国农业生产经营效益下降，农民收入增长缓慢，农业现代化发展遇到很多阻碍。1997年以来农村居民的人均纯收入增幅显著下降。农村居民总收入包括生产和非生产性经营支出以及上缴的各种税费，并不能反映农村居民的可支配收入情况，农村居民人均纯收入则可以更好地代表农村居民的可支配收入情况。农村居民的人均纯收入也有与其总收入相一致的变化特点：1990—1999年，农村居民人均纯收入平均每年增长14.1％，其中1990—1996年农村居民人均纯收入平均每年增长19.1％，但1997—1999年平均每年仅仅增长4.7％，其中1998年增长3.4％，1999年增长2.2％，是改革开放以来农村居民人均纯收入增长最慢的一年。从农村居民人均纯收入的构成来看，农村家庭经营纯收入1990—1999年平均每年增长12.1％，其中1990—1996年农村居民人均家庭经营纯收入平均每年增长17.5％，而1997—1999年平均每年只增长2.1％，其中1998年农村居民家庭经营纯收入出现了改革开放以来的第一次下降，下降幅度为0.5％；1999年农村居民家庭经营纯收入进一步下降了1.2％。与此同时，1990—1999年农村居民劳动报酬纯收入平均每年增长18.3％，比同期农村家庭经营收入增幅高4.2％，其中1990—1996年农村居民劳动报酬纯收入平均每年增长21.7％；1997—1999年，农村居民劳动者纯收入增长虽然有所下降，但仍保持11.8％的较快增长，比同期农村家庭经营收入增长快9.7％。从农村居民纯收入的构成比重变化来看，1990年农村家庭经营收入占其纯收入总额的76.7％，到1999年这一比重下降到65.5％，9年间下降了11.2个百分点；而同期农村居民的劳动纯收入占其纯收入总额的比重由1990年的20.55％上升到1998年的30.0％，9年上升了近9.5个百分点。上述变化说明，农村居民纯收入增长幅度的大幅度下降主要是农村家庭经营纯收入增长大幅度下降的结果。
随着我国加入WTO，农业现代化进程还将面临国外先进农业的挑战，因此，为了有效推进我国农业现代化建设的进程，迫切需要实现制度的重大突破和创新，尤其迫切需要实现土地资本化、农民市民化、科技产业化，才能有效地推动农业现代化的发展进程。
一、土地资本化
土地是农业生产最基本的生产资料，具有数量有限、位置固定等特点。土地产权包括占有、使用、收益和处分四种基本权利。其中处分权是最显著的权利。目前农民对土地还没有完整意义上的产权，农民手中的土地实际上并不能资本化，这将限制比较贫穷的农民获得农业再生产所需资金或贷款的机会，农民基于土地的权利也更加容易被侵害。因此，土地资本化可以更好地保障农民权益、提高农民融资能力，推动农业现代化的发展。
目前土地制度的局限性主要表现在如下几个方面：
一是土地产权不清晰，使土地不能按照稳定的有利于生产的方式进行调整。随着新的农村人口的增加，农村劳动力又不能向外转移，土地上承载的人口压力越来越大。农民所享有的土地承包经营权是与“成员权”联系在一起的，也就是说，你是这个集体经济组织的成员，你才享有这个集体经济组织土地同等的承包经营权。一旦你的成员资格丧失，你的土地承包经营权也随之丧失。而且，随着集体经济组织内部成员的增减变化，每个成员的土地承包经营权也要相应变化。因此，农村土地就需要经常性地调整，这种根据人口增长所作出的调整不利于农业生产。这种权利结构是承包土地农民社会保障功能的必然结果，它有利于农民生活和农村的稳定。但这种权利结构也造成了土地承包经营权的相对封闭性，不利于土地资源的流转和有效配置；它导致产权的不稳定，使农民不能形成长期稳定的预期，从而影响农民对土地及农业生产的长期投资的积极性，也容易产生农业投资的短期行为，降低对农地退化、水土流失的关注程度，因此也不利于农业生态环境的保护和农业的可持续发展。
二是土地产权不清晰，损害了农民的利益。目前的土地公有制或集体所有制，其土地产权并不清晰，在实际上，经常成为“政府所有”，具体表现在三个方面：首先，各级政府从经济社会发展的全局出发，对农村土地的使用和规划作了各种规定和限制，对阻止耕地减少具有一定的作用，但这种与传统计划经济体制相对应的政府机构的设置，并没有随着市场农业的发展进行精减或调整，乡村组织机构的职能并没有根本转变，而财政又不能保证其行政及有关费用，从而出现了各种要求农民承担的“转移支付”，即各种摊派，进一步加重了农民的负担。农民从小块土地上获得的有限产出除了上交税费外还得承担各级政府的摊派费用，使农业生产上获得的剩余进一步减少，削弱了农民农业再生产的投资能力。乡村组织能够实现摊派的根本原因就在于“土地的政府所有”。其次，这种土地产权的不清直接导致农民的使用权和收益权受损。由于“土地的政府所有”，还出现另一种对农民利益更加直接的侵害。政府可以按自己的意愿来规定与农民承包合同的内容，并可以根据市场或经济形势的变化对合同进行强制修改以保证地方政府的利益，其后果是在减少农业生产获利的同时，进一步扩大了农业生产的风险，把农业生产的自然风险、市场风险转嫁给了农民，严重损害农民的利益和生产积极性。这种由于土地所有权不清晰而导致的使用权和收益权的残缺，迫使部分农民在不利年份中选择“土地抛荒”。第三，由于“土地的政府所有”，使政府在事实上获得了土地所有权中最具决定意义的“处分权”。随着城乡工业发展对土地的需要，政府利用对土地的“处分权”，从农民手中以低价征得土地，再以高价转让给土地使用者。这除了进一步增加了农民土地使用权的不稳定性以外，还在一定程度上剥夺了农民从失去土地这一仅有的生产资料中获得补偿的机会。
三是土地分配不能按照有利于规模经营的方式进行。现有制度安排下，为了在土地分配时公平起见，必须考虑农地质量及肥沃程度、灌溉条件、距离远近等生产条件，进行小块分割、搭配后分配给农户，导致农户手中的土地比较零碎，不利于规模经营。这还导致了土地合作生产、流转、集中的成本过高，从而阻碍了土地的规模经营。资金上，产权不明导致小块土地上的有限产出还不能形成有效的农业积累和再投资。由于土地集中起来经营并形成一定规模需要有一个过程，通过投资获得较高的收益更需要有一个较长的时期，因此，这种土地的不稳定性、法律上的不确定性将极大地阻碍农业土地的集中和规模经营，从而阻碍了农业经营效益的提高。
综上所述，目前农民土地制度安排存在着很大的局限性，最根本的是土地产权不清晰、不能实现土地资本化，导致农民的权益受损，不利于农业的现代化发展，阻碍了农业经营效益的提高，使农民陷入相对贫困的境地。为了实现土地资本化，提高农业的生产经营水平和效益，推动农业现代化的早日实现，必须进一步进行土地制度的改革与创新，主要思路有：“农民所有”或“永佃制”。
实行农民所有，就是把土地的所有权彻底交给农民，让耕者有其田，这是最有效、最彻底的解决方案。事实表明，完整的产权将具有较高的经济效率。它不仅可以解决农业现代化问题，而且还有利于克服农民或土地经营者的短期行为，减轻或阻止水土流失，改善农业生态环境，实现农业和农村生态的可持续发展。但是这种改革和制度变迁面临的困难较大。因此可以考虑第二种方案：实行“永佃制”。
“永佃制”就是国家或集体拥有土地的最终所有权，也就是“田底权”，可以单独转让而不影响“田面权”；农民享有“田面权”即永久使用权，可以继承、出租或转让。实行“永佃制”的最大好处是使产权界定具有稳定性，同时也为土地资本化创造了条件。这是形成稳定预期、使投资者行为长期化的必要条件，而且目前的土地制度下进行“永佃制”改革相对比较容易一些。不足在于它依然是一种土地产权相对残缺的制度，现行土地制度中存在的一些不足还会继续出现。因此，在进行“永佃制”改革时，还必须实行一系列配套改革。
一是使土地产权界定比较明晰，责权利具有对称性。如：根据对称性的要求，在家庭承包经营责任制中，如果国家规定了耕地种植范围，农户土地使用权残缺，那么，责任和风险必须由国家来承担，也就是说由此造成的损失应由国家给予农户补贴，或者给予价格支持，改变政府定价比市场价格还低的不合理的局面。农户虽然没有收益的独享权，但税率、承包指标若定得合理，没有政府各种摊派，同样也能形成较强的生产激励。还应通过立法规范和约束地方政府的行为，使家庭承包责任制由行政化轨道转向法制化轨道，用法制保证农户的地位和利益，做到产权界定明晰与权责利关系对称，这样，就可以在产权残缺的条件下，仍然可以提高资源配置效率，获取较高的制度经济绩效。
二是建立完善的土地流转机制。因为实践表明，一家一户耕作几亩地的生产方式不可能使农业生产获得规模化、集约化经营的效率和效益，也就不可能使生产得到大发展、大提高。明确规定土地经营权的流转权限将进一步推动土地这一至关重要的农业生产资料的优化组合，促使农业生产向适度规模、高效益的方向转变。土地经营权流转的主体包括原始出让人、原始受让人、再转让人和再受让人。为了保证农村土地经营权流转的顺利进行，我们认为应该以法律形式界定土地经营权出让人、转让人和受让人的权利、义务以及流转的程序。至于流转的方式，可以有转包、托管、入股、土地合作社等多种方式。同时在流转机制上要提高效率、降低流转的成本。政府应当引导和建立流转服务机构，提供土地经营权价值评估、法律文书、公证等专门化服务，促进土地流转顺利进行。
二、农民市民化
由于我国所采取的特殊户籍制度、人口政策和二元社会结构形式，致使我国的农业土地上承载着太多的农业人口。即使是那些自然条件十分恶劣、土地很贫脊的地区，过多的农业人口也不能流出，从而使自然资源条件、农业生产环境和农民的生存状况均出现进一步的恶化，农业经营效益也出现下降，土地的自然再生能力被大大削弱，很多地方已形成严重的恶性循环。在一些自然条件相对比较好、土地比较肥沃的地区，过多的人口同样会阻碍规模经营，而使农业经营回报率下降。因此，只有使农民市民化后，才能使城市居民敢于到农村去创业，才能使农业富余劳动力及时得到转移，从而保证流入农村地区的技术人才可以自由地流回大中城市，即所谓的“来去自由”，在制度上保障务农者弃农做工、经商、从政的机会，使农业真正成为只是社会分工中的一种行业，而不再成为束缚公民自由流动的桎梏。目前，在我国的广大地区，完全的人口自由流动不可能一步到位，鉴于我国人口众多、农村剩余劳动力转移压力大的国情，今后几年可考虑先在人口100万人以下的中小城市，同农村实行一体化的户籍管理制度，执行按职业登记的统一户籍政策。依据这种户籍政策，城乡人口来去自由，他们可以携带资金、技术等进城，或到农村发展符合国家产业政策的工业以及农业项目。在此基础上，对于100万人口及以下的城镇和乡村，建立城乡通开的劳动力就业市场。在市场上，不论是城市居民还是农村居民，均可在平等的就业政策条件下公平竞争。对于100万人口以上的大中城市，可考虑先行放开和扩大一些劳动密集型产业的就业市场，引入竞争机制，采取非歧视性就业政策，吸引农村剩余劳动力进城就业。待条件成熟时，城乡一体化的户籍管理制度的改革，可进一步向100万人口以上的大中城市全面推进。通过城乡户籍制度及其相关制度的改革，让农民逐渐获得与城市人同等的国民身份和公平发展的地位。
此外，为了彻底解决城乡人口的双向流动，促进城乡工业的一体化发展，还必须进行一系列的配套改革。
首先要加快资本市场化改革，应积极引导国有商业银行以及非国有银行，进入农村拓展金融业务，支持这些银行在农村设立营业机构，开展存贷款活动。国家应按照市场化原则，适当放宽对乡村企业贷款利率的浮动范围。同时，探索并建立适合乡村企业特点的经营管理制度和操作程序，包括基层信贷审批权限、企业授信范围和资格认证、贷款抵押担保条件等，以鼓励和支持农民或“城里人”在农村发展劳动密集型产业和农产品加工业。与此同时，国家还应支持和帮助城市企业、外资企业到农村举办投资公司，引导这些企业对劳动密集型产业和农产品加工业进行投资。
其次要加快财政体制改革，实行城乡一体化的公共财政体制。改革的方向是建造一个能够满足全社会需要的公共财政体制，使不同地区、不同职业群体的公民和法人单位，都能够享受到相同的公共服务，并给全体公民和法人单位提供均等的发展机会创造条件。在下一步改革中，要在进一步完善分税制、规范各级政府财权的基础上，重新划分和确定中央与地方政府之间、以及地方各级政府之间的事权。减少财政管理层次，取消乡镇一级政府及其财政设置。基本设想是，将现行五级财政压缩为四级财政管理体制，取消乡镇一级财政设置，将该级的财权和事权上收至县级财政。伴随财权和事权的上移，可考虑改革乡镇一级政府机构，压缩机构和职能，裁减人员，最终将其改造成县一级的派出机构。按照财权与事权相对称的原则，重新建设和强化县级财政体制。通过这些改革，就是要减少管理农业的成本，铲除不断从农业过度抽取剩余和向农民伸手的体制温床。通过50多年的工业化和结构转换，我国国民经济的实力已明显增强。今后应改变国家财政分配向城市偏斜的倾向，弱化农业为工业化和结构转换进行资本积累的功能，减少对农民的索取。不断增加国家财政对农业乃至农村的支出总量和比重，用于直接改善农业生产条件和农民的生存环境，支持农民调整产业结构，实现农民市民化，缩小城乡差别。
三、科技产业化
实现农业现代化，必须用现代科技武装农业，使农业科技产业化。由于农业科技具有公共物品的性质，因此，国家应对农业科技创新、技术推广提供全面的条件保障，通过农业科技的大力推广，把科技由潜在生产力转化为现实生产力，促进农业由传统向现代转化。从影响农业推广效率的障碍性因素分析。各障碍因素依重要性排序依次是推广经费严重短缺列第一位，余下分别是，推广机构条件差、农民无投资能力、推广手段落后、农民怕担风险、科技成果本身应用成本高和农民思想保守（并列）、推广机构不健全和农民经营规模小（并列）、推广物资不配套、农民接受新技术有困难和推广机构管理混乱（并列），科技成果不适合当地条件排在最后。如果进一步分析除推广经费以外的障碍因素，发现都与推广经费的短缺有直接或间接的关系。
要充分考虑农业推广服务供给与消费上的非竞争性和非排他性等属性，完善政府的收入转移支付与价格补贴制度，确立政府在农业推广服务供给上的主导地位。政府的转移支付形式主要有两种：一般补助与专项补助。目前我国的转移支付形式中，除专项拨款外，其余形式都属于一般性补助项目的范畴。专项补助的政策目标应以提高地区间具有外溢性的特定公共服务项目，如基础教育、跨地区公路、水利设施、环保、农业推广服务等为主。
同时要用足用好“绿箱”政策。概要地说，WTO规则内的“绿箱”政策是指那些对生产和贸易没有影响或者影响非常微弱的政策，农业协议既不要求削减这些政策，也不限制将来扩大和强化使用这些政策。在WTO的规则中，对农业教育和科技的补贴属于允许实施的“绿箱”政策，但我国此方面的平均支持水平（1996—1998年）仅占整个“绿箱”政策总支持水平的0.1％，远低于发达国家和其他发展中国家。因此，建立符合国际经贸惯例的农业保护政策体系，实施“绿箱”政策，加大对农业科研与推广的投入力度，具有很大的政策实施空间，也是今后一个时期加强农业科研与技术推广工作的重要举措。
其次，加入WTO后，我国农业与农村所面临的不断提高农产品在质量、品种与安全性方面的竞争力需要，加强对现有农业推广人员、农业种养殖与加工大户以及基层农业管理干部的教育与培训工作，以满足农业推广人员的技术与知识结构调整，提高农民和基层农业管理干部的教育科技素质，增加农业推广的效率与效益。
第三，建立多元化农业投入体系，特别是鼓励私人部门（农业企业与农户个人）投资于农业科研与推广服务，建立技术供给的成本补偿制度，通过企业内部技术创新与技术交易市场化等途径，形成技术创新激励机制。此外还要通过资本运作，构建农业风险投资机制。农业技术特别是高新技术存在一些不确定性，因此应从制度上考虑设立农业高新技术产业发展的融资担保资金，主要来自政府拨款、金融保险、社会捐赠和定向募集，为农业高新技术的发展提供风险担保。
此外，应建立相应的配套政策体系。如：（1）根据农业技术与农业推广服务的公共物品属性，对科研单位、企业或个人投资开发的、社会效益显著的农业推广服务，实行政府后收购以及政府补贴等方式。（2）加强对农业知识产权的保护和管理。以《中华人民共和国科学技术进步法》和《农作物新品种保护条例》为依据，规范农业科技产业化过程中的市场行为，维护科技创新者的合法权益。切实加强农业知识产权保护的法律宣传、普及和培训工作，引导农业企业、农业科研单位和高等院校建立和完善知识产权管理制度。（3）科研机构转制为股份制企业时，允许农业科技人员以技术要素入股和参加收益分配。（4）税收优惠政策。开发自主创新和通过技术转让的农业科技新品种、新产品，经部省级认定后，给予所得税、增值税项目建设配套费等方面的减免。
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