当前分配领域的突出问题与治理对策，本文主要内容关键词为：突出问题论文,对策论文,分配论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济体制改革的不断深入，收入分配的方式、结构以及机制和体制等发生了根本性的变化，绝大多数人从这些变化中获得了利益，收入分配改革的成效是显著的。但是，当前分配领域存在的问题也很突出，主要是国家所得太少、分配秩序混乱以及部分社会成员之间收入差距过大等。这些突出问题直接关系国家宏观调控的能力，关系改革、发展和稳定的大局，关系国家的长治久安。理顺分配关系，是我们面临的一项重要而紧迫的任务。
党中央、国务院强调要把解决分配领域的突出问题提到重要日程，把调节个人收入分配、防止两极分化，作为全局性的大事来抓，进一步规范收入分配。课题组对当前分配领域存在的突出问题与治理对策进行了专题研究，形成以下初步意见：
一、近年来收入分配的主要变化
改革是利益调整的过程，利益格局的变化必然要在收入分配上反映出来。这些年来，党和政府在收入分配方面始终坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，积极倡导效率优先、兼顾公平的原则，坚定不移地实行允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策，收入分配发生了一系列显著的、可喜的变化。
1、城乡居民的收入机会增多，收入种类增加， 收入结构发生了变化。
改革开放以前，我国城乡居民的收入来源较为单一，农村以务农收入为主，城镇以工资收入为主，几乎没有额外的收入渠道。1978年，全国城乡居民储蓄余额只有200多亿元，平均每人每年存款不到22元。 随着改革开放进程的加快，农民除了务农之外，还有机会进入乡镇企业和城市务工，非农收入所占比重不断增大。据统计，1995年，乡镇企业职工达1.28亿，约占农村劳动力的28%，农民人均纯收入净增部分的50%来自乡镇企业；全国约有8000万农民进入城市务工，有的农民工人均年收入超过5000元。城镇居民除了获得工资收入之外，利息、股息、红利等资本和财产收入的比重有所增加。据有关部门对城市职工生活状况抽样调查资料推算，1996年，在职工家庭收入增加额中，48%是由工资水平提高带来的。城市职工家庭储蓄面达79%左右，平均每户储蓄额为1.8万元；国库券、国债拥有面为14%，平均每户约960元； 加上股票和其他金融资产，平均每户拥有金融资产超过2.2万元。
2、国民经济市场化程度提高， 资本和劳动力以市场为导向的流动局面已经出现，初次分配逐步引入市场机制。
改革开放以前，我国初次分配是排斥市场的，由于生产要素的所有者与使用者不能进入市场，要素所得的份额和数量只能以非市场的方式确定，以行政的方式分配或配给。近年来，资本、劳动力等生产要素通过市场配置的比重逐年提高。目前，全国约有9200家股份制公司，这些公司近年来共向社会筹资约1500亿元，通过内部职工集资约350亿元，筹集外资约600亿元；目前沪深两地的上市公司已超过700家，这些公司通过发售新股及配股等形式进行融资；截止1996年底，我国已发行各类企业债券2064亿元，今年中央和地方企业债券的发行规模又增加了250亿元。此外，随着私营、三资等非国有企业吸纳劳动力的能力增强，劳动力增量部分进入市场的规模逐年扩大。据统计，1996年，全国新就业人员共有705万人，其中，到私营、三资等非国有企业就业的有167万人；全国城乡3.1万个各类职业介绍机构，共介绍890万人次就业。培育和发展资本、劳动力等生产要素市场，为初次分配引入市场机制奠定了基础。目前股息、红利以及债券利息等个人收入分配，主要是按照市场方式进行的；非国有企业职工的工资水平并不是由哪个政府部门规定的，而是由供求双方在劳动力市场上协商、约定的。
3、加强个人所得税征管，加大农村扶贫投入， 建立城市居民最低生活保障制度，初步建立起分配调节机制。
随着个人收入的来源多元化，我国收入差距出现了扩大趋势。党和政府十分重视调节收入差距，积极探索建立适应社会主义市场经济的分配调节机制。近年来，这方面的工作力度在不断加大。首先，加强了个人所得税征管。我国是从1980年开征个人所得税的，当年全国个人所得税总额只有20万元，之后便以平均每年超过60%的幅度增长，1996年已达193亿元。今年上半年，个人所得税收入已达123亿元，比上年同期增长42.5%。其次，加大了农村扶贫投入。我国是一个农村人口占相对比重的发展中国家，1978年全国年收入在100元以下的人口所占比重为35.37%，其中大多数集中在农村。改革以来， 党和政府非常重视农村扶贫工作。到1996年底，全国农村贫困人口已减少到4800万。从1997年起，中央财政每年增加了15亿元扶贫资金。目前中央用于扶贫开发的资金已达153亿元，加上地方政府的配套投入总计超过200亿元。再次，改革了城市社会救济制度，初步建立城市居民最低生活保障制度。1995年，国家着手改革城市的社会救济制度，即对城市救济对象逐步实行按最低生活保障线标准进行救济。截止1997年底，全国已有近300 个城市初步建立了最低生活保障制度，占全国城市总数的40%以上，还有204 个县城实施了这项制度。地方财政用于保障城市低收入者最低生活的资金已达11.5亿元，200多万群众受益。最后， 高度重视困难企业职工解困工作。随着经济体制转轨和产业结构调整，我国出现了职工下岗的问题，困难企业职工数量有所增加。据有关部门统计，截止1997年二季度末，全国国有企业和城镇集体企业中， 下岗职工近1000 万人， 困难职工1190.3万人，其中收入低于当地政府规定的基本生活费标准的特困职工295.49万人。1997年元旦、春节和迎香港回归期间，各地区和有关部门为1000多万困难职工发放了基本生活费，1997年上半年还帮助228 万下岗职工实现了再就业，使部分企业职工的困难状况暂时得到了缓解。
二、当前分配领域的突出问题
当前，改革已经进入攻坚阶段，各种利益矛盾日益暴露出来。这些深层次矛盾反映在分配领域，使分配关系更加复杂，收入分配的矛盾和问题更为突出。
1、垄断充斥市场、排斥竞争， 有些部门和单位凭借行业垄断和某些特殊条件而获得垄断利润，为其职工发放额外收入，甚至分配失去控制，因而造成分配秩序混乱。
当前，垄断充斥市场、排斥竞争的问题较为严重，具体表现在以下两个方面：一是有些部门和单位凭借行业垄断构筑市场准入壁垒，造成企业之间的竞争机会不平等，这些部门和单位甚至对服务对象强卖强买。比如，有的供电部门要求施工单位安装其指定的电表，否则不予验收；有的电信部门要求初次安装电话的用户，必须购买其出售的电话机等。二是某些部门和单位在吸纳就业方面采取垄断措施，比如只招收和录用本单位职工的亲属，造成劳动力之间的竞争机会不平等。在这些部门和单位，即使勤杂工的收入和待遇也很高，人工成本直线上升。
垄断的背后是利益，电力、电信、银行、证券等行业的垄断经营不仅获得了高额利润，而且为职工带来了丰厚的收入。据统计，1996年收入水平最高的三个行业依次是金融保险、科研事业和交通邮电，这三个行业的职工人数只占全部就业者的9.2%，人均年收入分别为9448元、 8966元和8778元，均高于同期国有经济单位职工人均年收入7600元的水平；金融保险业中6年工龄以下的职工人均年收入为7073元， 属于全行业最低组，但明显高于工业、地质勘探业中21年至25年工龄组职工的平均收入水平。金融保险业26岁至35岁年龄组职工人均年收入为9616元，高于其他所有行业的平均年收入，与城镇职工中收入水平最高的50岁至60岁年龄组的平均年收入只差30元。
需要强调的是，目前统计数字上反映出来的行业收入水平差距，远远低于实际差距和人们的感受。原因在于某些垄断行业不仅职工工资水平明显高于其他行业，而且工资之外的收入项目繁多，其数量甚至超出其他行业职工的数倍。中国社会科学院经济研究所课题组根据1995年全国1.5万户抽样调查分析，工资外收入的基尼系数高达0.34 （同期城镇居民收入的基尼系数为0.28），表明工资外收入的不平等分配程度更高，工资外收入更多地向少数职工倾斜。
2、尽管财政收入占国民生产总值比重下降的趋势有所遏制， 但是，财政支出增长过快，特别是行政管理和事业费以及企业亏损补贴等项支出居高不下，财政困难而触发的利益矛盾日益尖锐。
这些年来，我国财政始终处于一种紧运行状态。从收入看，财政收入占国民生产总值的比重，1979年曾达到26.7%，到1994年降至11.9%，1995年再降至10.7%，直到1996年才遏制了持续下降的局面。从支出看，近年来，行政管理和事业费支出增长较快。1990年—1994年间，全国行政管理费支出年均增长23%，高于同期财政支出增长速度近10个百分点；事业费支出年均增长19.9%，所占财政支出的比例为18.77%； 行政管理和事业费1996年比1993年增长了83.4%，高出同期财政收入增长69.4%的14个百分点。此外，财政支出中价格补贴和企业亏损补贴的规模仍然很大，1996年为793.16亿元，1997年预算又安排了844.16亿元。据统计，1996年全国财政收入7366.61亿元，财政支出7914.38亿元，财政收支相抵，支出大于收入547.77亿元，其中中央财政赤字610 亿元，地方财政结余62.23亿元。
当前，行政管理和事业费支出居高不下，是造成财政困难的重要因素。各级行政事业机构设置重叠，人浮于事，吃“皇粮”的人过多，财政不堪负担。这种窘境在地方财政特别市县财政更为突出。湖南省某市共有“吃财政”的人员3.88万人，按每人每年人员经费和公用经费分别为4500元和800元计算，全年共需20579万元，占全市财政收入的96%以上。1994年，全市行政管理费支出比上年增长1131万元，其中人员经费支出增长占20.23%；全市文教卫生事业费支出10903万元，其中人员经费支出占86%。江西省某乡镇政府在财政包干以后，虽然乡镇财政收入每年以6%到10%的速度递增，但是，整个乡镇开支额却以10 %以上的速度增长。乡镇财政增支的一个重要原因，就是乡镇政府吃“皇粮”的人员过多：一是机关人员增长快，每年都有新人加入；二是原来有关部门配置在乡镇的农经员、林业员、水利员等，现在只拨人头费，其他如办公费、差旅费、 福利费等都由乡镇政府负担， 平均每人一年要补贴2000元左右；三是乡镇政府还聘请了3个至6个工作人员，每人每年开支在4000元以上。
3、有的行政机关把属于职责范围内的工作“商品化”， 强行向服务对象收费或摊派，有些行政事业单位凭借行政权力获得创收收入，有些地方和部门把预算内收入转到预算外，造成预算外的分配失去控制，严重扰乱分配秩序。
行政事业性的收费项目过多过滥，是造成预算外的分配失控以及分配秩序混乱的又一个重要原因。行政事业性收费在国家批准设立的初期，项目仅有六七个，重点是用于交通建设和发展教育等。从1984年开始，随着国家对行政事业单位陆续实行经费包干体制，有些单位就利用职权巧立名目，增设收费项目，提高收费标准。特别是随着政府机构膨胀，预算内收入越来越“入不敷出”，有些部门和单位就到预算外寻找创收之路。1979年—1993年，行政事业单位的收费总额从68.66 亿元增至1317.83亿元，增长了19.2倍，年均增长率达22.4%； 占国家预算收入和GDP的比重，分别从6.2%和1.7%增至25.9%和4.2%。
行政事业单位的收费对象主要是其服务对象，即企业和居民。这类收费既挤占了企业利润，也损害了党和政府的形象。据初步统计，全国仅地方各级政府及所属部门越权设立的基金和收费项目达3474个。另据国家经贸委今年年初对广东、河北、天津等7省市的调查推算， 目前企业的各种不合理负担大体上占实现利税的20%。1996年，国有工业企业实现利税2733亿元（其中利润417亿元），而各种不合理负担高达600亿元，超过当年实现利润。根据对安徽省合肥市8家国有企业的调查， 税外收费有350多项，其中未经物价部门核准的收费达136项；收费总额达898.6万元，占上交利税的39.3%；企业人均负担各种收费1083.6元， 相当于他们年均工资的五分之一。
行政事业性收费是预算外资金的主要组成部分，这些收费目前主要由有关部门自收自支，在财政体外循环。有些收费单位出于多收多支的考虑，擅自提高收费标准，随意摊派收费数额。由于对预算外资金尚未建立强有力的监督控制机制，有的地方政府采取各种形式如退库、税收返还等，把预算内收入转为预算外，截留国家财政收入；有的行政事业单位利用预算外资金私设“小金库”，为本单位职工发奖金、搞福利。据财政部统计，1995年全国预算外资金收入的总规模为3843亿元，其中违规征收金额345亿元，违规支用金额102亿元，利用预算外资金私设“小金库”金额4亿元。
4、有些部门和单位的分配失去控制， 有人侵吞公有财产和用偷税漏税、权钱交易等非法手段牟取个人私利，造成部分社会成员之间的收入差距过大。
对于改革前的平均主义而言，收入差距适度扩大是我国改革中的必然现象。对于合理的收入差距扩大，绝大多数人是能够接受的。现在的问题是，目前部分社会成员的收入差距过大，有些单位和个人凭借行业垄断和某种特权而高收入。比如，在股票上市额度受到严格限制的情况下，某些负责股票上市的主管机构以及经销机构，凭借职权和便利条件拥有上市公司的原始股，利用一级股市和二级股市的价差而牟取巨额收益；有些单位和个人利有土地使用权和国有资产的转让而获得非法收入。比如，有的干部利用非农建设征用土地之机，收受回扣或好处费。有的经营者利用同外商合资、合作机会，对国有资产采取不评估、低估等方式，暗中捞取好处；有些单位和个人用偷税漏税、权钱交易等非法手段而牟取个人私利。
5、劳动报酬尚未完全工资化、货币化，养老、 医疗等社会保险项目还没有完全独立于企业之外而实现社会化，因而造成初次分配与再分配的错位。
初次分配逐步引入市场机制，这是我国收入分配改革的一项重大突破。但是，这项突破目前只限于股息、红利和债券利息等资本和财产收入的分配，以及以市场为导向而进行流动的劳动者工资水平的确定。在国有经济单位中，由于劳动报酬尚未完全工资化、货币化，职工进行合理流动，还要重点考虑住房、养老、医疗等福利保障水平，不仅增大了劳动力存量结构调整的力度，而且使初次分配引入市场机制步履维艰。
劳动报酬“一分为二”，一块以货币工资的方式进行分配，一块则以福利保障的方式由单位配给，这是我国国有单位长期实行低工资制度结果。随着市场化改革进程的加快，这种分配制度已经成为市场在资源配置中发挥基础性作用的“桎梏”，它不仅严重制约了国有单位职工的合理流动，阻碍了人力资源的市场配置，而且导致了初次分配与再分配的多重错位。比如，社会保障本质上属于再分配，离退休人员应该到社会保障机构领取养老金、报销医疗费，但在社会保障仍然采取企业保险的情况下，他们却不得不去找原单位。再如，国有企业属于生产经营单位，它对职工所承担的义务就是按时支付货币工资和缴纳社会保险费，至于职工所需的住房及生活服务等，应该由职工通过市场或政府解决，例如政府为低收入者提供廉价住宅，投资建设居民生活基础设施。但是，由于目前货币工资中的住房消费含量不足，国有企业目前不得不仍然以“办社会”的方式，为职工建造住宅及生活基础设施。
三、规范收入分配的对策建议
当前分配领域存在的突出问题，焦点主要集中在垄断与竞争、市场与政府、收入与消费、财政与创收等这样几对矛盾上，只有抓住这些深层次的矛盾焦点，规范收入分配才能有的放矢，取得实效。
1、对新兴产业采取扶植和保护政策是必要的， 但要清除市场准入壁垒，更不允许凭借行业垄断获得个人额外收入。
一般说来，处于成长阶段的新兴产业，其利润率相对较高，因而能够吸引更多的投资者参与竞争。竞争的结果是，利润率不断下降并趋于平均化。同样的道理，当某些行业的职工收入水平较高时，劳动力不断向这些行业流动，这样，收入水平攀升势头将得到有效抑制。近年来，在家电、寻呼机等行业出现了不少类似的案例。值得强调的是，上述状态的出现是有前提条件的，即不存在市场准入壁垒，资本和劳动力能够自由流动。但是，由于受行政权力或特殊政策的保护，在某些新兴产业中，尚不具备上述前提条件，这些部门和单位往往凭借行业垄断而获得了可观的高额利润，并公开或变相地转化为个人额外收入。
目前，在电信、银行、电力、证券、保险等行业，在国内竞争对手较少的情况下，还享受国家的优惠政策。以电信为例，近年来，国内通信需求十分旺盛， 城乡电话网总容量目前已突破亿门， 每年仍以近2000万门的速度增长。尽管如此，邮电部门既享受利润“倒一九”政策，即实现利润上交一成、留下九成，又可以预收电话初装费和收取邮电附加费。1997年，国家预算安排市话初装基金291亿元， 邮电附加费97亿元。国家对新兴产业实行扶持和保护政策是必要的，但是，国家扶持和保护的是新兴产业，而不是行业垄断。
对于垄断行业的国有企业，国家不能放松对其分配活动进行管理，要制定工资指导线，加大对工资福利过高、增长过快行业的职工收入调控力度。同时加强对这类企业国有资产保值增值率、人工成本增长率的考核，严重违反国家工资政策的，要进行严肃处理。为此，劳动、财政、统计等有关部门应尽快建立企业人工成本监测指标体系，加强对企业人工成本的检查分析，定期发布行业的人工成本水平，指导企业与国内外同行业人工成本比较，合理确定本企业的职工收入水平。
2、对事业单位要进行具体分类， 有些事业单位也要引入市场机制，但行政单位不能对服务对象收取费用，进一步清理预算外收支项目。
我国事业单位的范围相当宽泛，其活动领域遍及教育、科研、设计、文化、卫生、体育等社会和经济及政治生活的各个方面。据统计，1996年全国事业费支出1705.08亿元，占同期财政收支的比重分别为23.1%和21.5%。对事业单位要进行具体分类：有些事业单位所从事的是只能由国家出资兴办的事业，如中小学，从事基础性、公益性、高技术性等研究的科研单位，文化馆、图书馆、博物馆以及文物与文化遗产的发掘、保护单位等；有些事业单位所从事的却是具有私人性的事业，如从事技术开发研究的科研单位，娱乐性的艺术表演团体，体育俱乐部，出版社、杂志社以及各类社会中介机构、培训机构、信息咨询机构等。针对不同类型的事业单位，我们要大胆地进行体制改革，尽力减少吃“财政”的事业单位规模。
近年来，我国在推动体育产业化、文化产业化、高等教育产业化以及事业单位体制改革等方面，进行了有益的探索和尝试。我们从中可以得到一个启示：即使是事业单位也要逐步引入市场机制，在球市、书市等市场上，寻求社会公益事业的生存和发展之路。目前在一些经济发达地区，体育部门从事产业开发的收入已经接近甚至超过当地政府的财政拨款。我们应该认真总结和研究这方面的经验，因为这是解决财政困难的治本之策。
目前，有些行政单位把属于职责范围内的工作“商品化”，变无偿服务为有偿服务，向服务对象收取费用或进行摊派，因而损害了党和政府的形象。对此要严厉禁止。因为行政单位不是以盈利为目的的经济实体，其人员工资和行政经费由国家财政统一拨付，它们为企业和居民提供服务，是应尽的天职和义务，原则上也是不应收费的。对于公务员工资水平低的问题，应该通过压缩编制、精简人员以及深化工资改革等渠道解决，任何行政单位不得因此而到预算外寻求增资渠道。
3、建立健全统一的社会保障体系， 加快劳动报酬工资化和货币化的进程，抑制劳动力成本过快上升的趋势。
实现国有单位职工劳动报酬的工资化和货币化，首先要从解决“企业办社会”入手，具体措施主要包括：通过建立社会保险制度，将职工养老、医疗等项职能从国有单位中分离出来，集中由政府授权的社会保险机构承担；通过改革住房福利制度，促进住房商品化和管理社会化，并将解决低收入者的住房问题纳入社会保障范畴；通过学校、医院等服务资源的社会化，分离国有企业的部分社区服务职能。
在加快劳动报酬工资化和货币化的进程中，需要认真研究和解决劳动力成本上升过快的问题。可供选择的对策是，在制度设计上打通住房公积金与养老、医疗保险个人帐户的关系，为职工建立包括住房、养老、医疗在内的统一互济的公积金。这样做，既可以降低企业的缴费率、减轻企业负担，从而避免劳动力成本上升过快，又利于实行社会保障的统一管理。对于某些垄断行业劳动力成本的过快上升，要从战略的高度加以认识和解决，否则就会失去竞争优势。
4、建立对高收入者在收入、消费、 财产等环节进行全面调节的税收机制，增强对低收入者的救助能力，建立健全分配调节机制。
正确处理效率与公平的关系，是我国改革、发展和稳定的需要。没有效率，经济不能发展，社会不能进步；没有公平，社会稳定得不到保证，反过来又会牵制经济发展。兼顾公平的重点在于完善分配调节机制，即充分运用税收和转移支付等手段，调节过高收入、保障最低收入。
调节过高收入应主要运用税收的手段，当前要建立和完善对高收入者在收入、消费、财产诸环节进行全面有效的税收调节机制。这些年来，我们已经在运用个人所得税，在收入环节调节收入差距方面积累了经验，今后重点是进一步加强个人所得税征管。在此基础上，我们还要积极探索在消费和财产等环节开征新税种调节过高收入的问题，比如，对只有高收入者才能享用的奢侈品或高档消费品，要开征特种消费税；对不动产、金融资产收益以及财产的继承与赠与，要开征房产税、利息税和遗产税、赠与税。
保障最低收入是保持社会稳定的需要，当前尤其要重视低收入者和困难职工的救助和生活保障。对低收入者的救助或保障也应当是全面的，但是，当前应对职工实行最低工资制度，对城市居民实行最低生活保障制度，对失业人员确保最低失业救济金的发放等。同时，要把理顺收入分配关系与健全社会保障体系有机地结合起来，与实施“再就业工程”有机结合起来，逐步实现收入分配的良性循环，促进国民经济持续、快速、健康发展和国家的长治久安。我国目前最低保障制度的发展还很不平衡，即使已经出台最低保障线的城市，对低收入者的救助或保障还缺乏统筹协调。国家应抓紧制定社会救济法规，全面规范对低收入者的救助和保障。
作为国民经济运行的结果，收入分配通常是体制性、发展性等多种因素磨合形成的结果。如果出现的分配格局是不理想的，要从整体的角度来考虑如何改进。规范收入分配，需要政府有关职能部门齐心协力、统筹协调。
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