中国城市土地潜力释放的“三级跳”——“政府＋土地＋金融”模式：不易流动的土地资源与易流动的金融资源的结合，本文主要内容关键词为：土地论文,金融论文,中国论文,土地资源论文,潜力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1672—6359（2007）01—0022—06
土地作为城市发展的最基本载体，其供应和利用状况关系到城市的发展空间、发展潜力和发展方向，而决定供应和利用状况的则是制度安排，即土地使用管理制度。改革开放以来，由于我国土地使用制度的不断市场化，使土地在国民经济中的地位迅速上升，土地潜力不断被释放，不仅为土地开发提供了广阔的前景，也为政府宏观调控提供了有力的手段。
一、以土地有偿使用为特征的变革，第一次提升土地地位和潜力
改革开放初期，我国的土地使用制度是以行政手段配置土地资源为特点的三无（即无偿、无期限、无流动）粗放型使用模式。这种模式导致了土地对经济特有的调控作用受到压抑，其巨大的经济价值难以体现；造成了城市土地的利用效率不高，用地结构不合理，功能布局混乱的顽疾。伴随着我国工业化和城市化进程的加快，对城市土地的需求急剧增长，原来的土地使用与管理方式越来越不能满足不断发展的形势要求。从上世纪80年代中期开始，我国土地使用制度就向着“有偿、有期限、有流动”的方向改革。土地有偿使用制度的建立，恢复了土地作为重要的生产资料的本来面目，彻底从原来对国民经济调控无所作为的境地中解放出来，为其后土地大显身手奠定了基础。
图1 市场化前后我国土地使用方式变化及特点
二、以土地收购储备为特征的变革，再次提升土地地位和潜力
进入90年代后，土地改革进程加快，土地市场逐步形成，市场配置土地资源的基础性作用初步得到发挥。在建立和完善我国土地市场的过程中，各级政府都进行了有益的探索，创造了许多具有创新意义的制度安排。从1996年起，上海、杭州、南通等城市逐步创新发展了不同特点的土地收购储备制度，因而形成了市场为主导型的上海模式、政府主导的杭州模式和政府主导和市场主导混合的南通模式（详见图2、图3、图4）。到2003年底，全国共建立了1700余家土地收购储备机构，累计收购土地超过230万亩，收购总费用2065亿元。 土地收购储备制度的实施过程包括土地收购、土地储备、土地供应三个主要环节。建立城市土地储备制度的目的就是要改善城市土地市场的运行机制和管理机制，为市场提供充分的市场信息，促进一级市场上土地需求者的公平、公开竞争，杜绝不规范的交易行为，减少政府官员的权力寻租行为，增加财政收入。
土地收购储备制度的实践，在推动土地出让方式转变，建立公平、合理的土地市场秩序方面，以及政府有效控制土地一级市场，建立政府主导土地机制，盘活存量土地资产，筹措城市建设资金等方面取得了良好的成效。在实施土地收购储备制度的城市实践中，充分证明了这一点。
图2 上海土地开发（收购储备）模式
注：上海模式特点：自收自支，除了计划审批、组织拍卖招标等工作需要上级部门主持决定外，全部以市场为依据，自主安排。
图3 杭州土地开发（收购储备）模式
注：杭州模式特点：组织体系上实行分层两级管理，运作方式上“一个渠道进水（收购），一个池子蓄水（储备），一个龙头放水（供应）”，配套政策上形成“统一收购政策，统一储备政策，统一供应政策，净地出让政策，市场化操作政策，资金集中政策”。
图4 南通土地开发（收购储备）模式
注：南通模式显著特点：将政府指导、市场运作和土地资产管理有机融合，将精力集中在市区存量土地上，以机构利益为基础，以维护国家利益为目标，协调各方面关系，以土地储备带动整个土地市场，推进城市健康发展。
土地储备最早起源于1896年的荷兰阿姆斯特丹。到20世纪初期，瑞典也开展了土地储备工作，随后匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、以色列、荷兰、挪威、西班牙、德国、瑞典和瑞士等欧洲国家实行了土地储备制度。此外加拿大、澳大利亚、波多黎各等国家也实行了这个制度。美国的纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。20世纪80年代初期的香港也实行了土地储备制度。
三、以“政府＋土地＋金融”为特征的新的制度安排，第三次土地潜力释放
土地是一种不可再生的资源，是人类赖以生存的物质基础，也是城市建设和发展的物质前提。我国人多地少、后备资源有限的基本国情，决定了土地利用的节约性、集约性。世界上许多国家在很早以前就开始了这种利用土地换取资金投入的做法，国内如上海、杭州、南京、广州、深圳等比较发达的城市也是利用这种土地开发来建设城市的，可以说上述城市有今天的发展成果，土地开发功不可没。土地既是一种资源，也是一种商品，政府通过出让土地，最大限度地获得土地收益，增加财政收入，成为今后土地再开发和城市基础设施建设的资金来源。
图5 芜湖“政府＋土地＋金融”开发模式运作图
芜湖市在土地使用制度、城市发展（基础设施建设）和金融服务结合上进行了有益的探索，与其他城市不同，该市利用土地杠杆（作为融资资质），撬动了芜湖市基础设施建设的轮子，芜湖市经济进入良性发展的循环之中。
图6 芜湖“政府＋土地＋金融”开发模式示意图
芜湖“政府＋土地＋金融”开发模式是经过多年摸索出来的。随着城市规模的扩大和功能的完善，芜湖市城市建设所需资金越来越巨大，依靠财政搞城市建设的路已越来越举步维艰。为了摆脱传统城市建设的困境，尽快解决城市赖以生存和发展的硬件系统，为城市经济社会可持续发展提供必要的物质基础和起飞条件，在1998年芜湖市成立了城市建设投资公司，但当时仅仅作为一种融资建设平台，功能简单。经过几年的实践，为了增强其实力、扩大经营规模，芜湖市看到必须走土地资源的开发、经营城市之路。2002年市政府明确建设公司受政府委托代行土地储备中心职能，土地拍卖收益属芜湖市建设投资公司，规定近3年土地收益作为二期贷款自筹配套资金，用于项目建设。项目建设期结束后，用于归还贷款本息。由此确立政府垄断控制土地资源，对一级市场土地进行规划整理；根据市场需求的程度，按照市场规则，采取公开招标拍卖的方式，定期推向市场，通过市场化运作实现土地这种不可再生资源的效益的最大化，收益用于城市基础设施建设的投入和向金融机构获取更多投资的资质保证（该机制模式类似于香港特区政府的土地基金的运作模式）。通过政府对城市土地的储备和统一管理，不仅可以实现其宏观调控职能，更好地为经济建设服务，还可以为经营城市创造良好的基础，构建城市建设资金的良性循环机制。
芜湖的做法将土地储备制度与地方基础设施建设和金融机构融资联系在一起，有效地提高了土地资源和资金资源的使用效率，促进城市基础设施的建设。这种模式有助于政府发挥宏观调控的作用，抑制地价的大幅度波动；又有助于将土地的整理改造与已有的基础设施、市政设施结合，形成一个系统，提高运作效率，减少重复建设，降低资源的浪费，为城市的扩张和发展提供了保障。而如果能将土地、金融与政府的城市规划相结合，则可以使政府对城市未来的发展起到引导作用，保证城市的有序发展。
另外，这种方式也为城市总体规划实施创造了条件。在未实行“政府＋土地＋金融”之前，土地分散在各企事业单位，从商业利益出发，地下交易与“合作”建房遍地开花，城市规划的目标也难以实现，政府也缺乏控制手段。因此，建了拆、拆了建的现象屡见不鲜，这是未按城市规划建设的客观反映。实行“政府＋土地＋金融”方式之后，政府掌握了绝大多数的土地资源，就可以按城市规划与功能分区的要求，定位地出让拍卖土地，获取的资金用作基础设施建设偿债基金，使城市总体规划得到了实施，也避免了很多人为的浪费。
这种以土地为固定资产，以其收益和权属质押，包括政府信誉为担保，金融机构大规模投资的芜湖运作模式，大大加快了城市基础设施的建设和完善，短短的几年里迅速提升了城市聚集效应的水平，增强了对人才和经济要素的吸引力。
四、“政府＋土地＋金融”模式产生的必然性
改革开放以来，随着市场化的逐渐推进，我国的投融资体制改革也在不断深化。目前，投资主体多元化格局已基本形成，投资方式和融资渠道也趋于多样化，分散的、多层次的投资决策机制以及间接调控机制，构成了社会主义市场经济投融资体制运行的基础条件。但我国现行投融资体制依然带有传统体制的烙印，还不能很好适应市场经济对于资源配置的要求，其中一些深层次的矛盾和问题需要进一步解决。
在整个国民经济体系中，土地资源是最不易流动、不易分割的资源，而与此相对的货币则是流动性最强、最易发生质变的资源。土地资源与货币资源，即土地与金融的结合问题正是现代经济学中研究的热点领域。我们正处于计划经济向市场经济转轨时期，由土地资源配置方式的转变，引发的土地管理体制和利用方式的演变，最终所导致的土地金融的实践，是中国作为一个发展中国家的金融业的深化。
市场经济的本质，在于充分发挥价格机制对资源配置的基础性作用。在市场经济进程中，土地资源的市场化配置，以及与其它实物及货币资源的优化组合能够达到更高的效率。在现实的经济活动中，作为一个发展中国家，在工业化、城市化、现代化进程中城市发展必然涉及到城市土地资源的增量选择和控制问题；我国经济结构和产业结构调整过程中需要对存量土地资产盘活，并加以优化组合；政府（中央和地方）宏观调控意图的贯彻，调控能力的提高所需要财力的来源、对逐渐成熟和规范的土地市场的调控，以及相关宏观经济问题解决；土地市场培育和完善需要对市场主体和客体加以规范、引导和控制，必须进行土地收购储备和相关金融支持问题；国有土地资源性资产的保值和增值、经营和收益分配等，所有这些问题合力为国民经济内在有机机制，使得“政府＋土地＋金融”显得尤为迫切。
在我国由传统体制向市场经济新体制转轨的过程中，政府与市场在投资领域的分工原则尚不完全清楚，实践中政府与市场投资范围的调整也是一个逐步细化和量化的渐进过程。因此，在经济转型进程中，投融资领域一方面依然存在政府对竞争性领域的投资介入过宽、行政干预过多的问题；另一方面，也存在对城市基础设施这类公共物品或准公共物品提供不足的问题。而对于市场经济中金融机构如何参与其中，还是个需要实践探索的问题。
城市基础设施建设需要大量的资金，其建设回收期长、项目资金回报率低，如果投资于公共绿地、城市广场、道路、污染治理等项目的建设，可能就不会产生经济效益。再加上当前我国金融体制不完善、商业银行金融风险控制能力不强、政府投资管理效率不高，对经济社会瓶颈和公共产品投资领域的长期投资风险控制，尚缺乏足够的手段与科学的制度安排。因此，需要有一种能稳定的提供收入来源的资产作为贷款回收的保证。传统的投融资体制中，城市政府习惯于借助预算内资金来偿还银行的贷款业务，通过政府采购、贴息等提供公共物品、调控投资。从芜湖市的调研中，也可了解到预算内的资金是十分有限的。目前政府对行政手段依然比较习惯而且擅长，为了达到地方经济发展的目标，一方面需要借助行政手段调控土地供给和控制投资项目，另一方面还要通过行政手段对银行信贷施加影响，从而出现与市场经济原则相悖的现象。而对于运用经济和法律手段以及政策引导投资的间接调控作用，政府还在学习摸索过程之中。
芜湖的模式就在于政府和金融机构双方都意识到沿用过去的做法不能适应快速发展的需要，不能满足日益增长的社会需要，不能满足建立市场经济体制的需要，双方都在为此积极地探索。地方政府具有强大的行政管理优势，对于城市的发展和去向起着主导作用，对于土地的开发（一级市场垄断）有着绝对的话语权；而其相对短处则是财力有限，建设资金严重不足。而银行在资金方面拥有绝对优势，但其弱点是对于项目的环境风险难以控制，也是光靠银行是难以做到的。而经过20多年的改革，土地收益已经逐渐成为地方财政的重要组成部分，这就为双方“政府＋土地＋金融”的合作打下了坚实的基础。
“政府＋土地＋金融”模式，前提是土地在开发过程中产生出长期稳定的收益。其过程如下：政府以有潜在的良好收益的土地作为质押，并以政府的信用作为担保，银行贷款给政府，政府用这些资金来加强城市基础设施的建设，完成土地开发。当道路、绿化等公共物品建立起来后，周边的土地得到升值，政府通过运作土地来获得收益，然后用这些收益来归还银行的贷款。在芜湖的范例中，通过这一系列过程的操作，银行的贷款得到了可靠的政府信用保证。芜湖市的城市基础设施通过打捆建设，经过三轮的项目实施，城市土地收益的扩大，不仅表现在银行能够安全地收回贷款资金，保证了优良的贷款率，而且还可通过土地的运作，芜湖培育了“造血”功能，不仅做到按时还款，部分项目还提前还了贷，这也节约了银行货币的时间价值（投入成本）。从城市方面看，城市的经济实力、投资环境、竞争力大大改善和增强了。
五、“政府＋土地＋金融”模式的实质：政府信用＋金融支持
城市基础设施的建设是城市化和经济发展的必然要求，如果仅仅依靠政府的财政投入，远远不能满足发展的需要，而寻求其他途径来解决城市面临的发展问题就提到议事日程上来。一般而言，银行的贷款是市场经济中解决资金缺乏的有效手段。可是正如前面所讲，对于城市基础设施的贷款，由于其投资规模大周期长风险大，银行难免会存在顾虑。因此，必须要有适当的方式化解风险，消除银行的顾虑。政府需要建设城市基础设施，又无充裕资金，如何办？市场经济发展中，为我们提供了一种可能，就是政府信用，这是长期执政形成的无形资产。但仅以此作为担保，一是还较为虚幻、人为因素大，二是不足为凭、还不能满足法规程序要求，这样，便产生了政府以其掌握的土地资产作为担保，增加了可靠性和可操作性。
政府信用与金融支持模式在国际上由来已久，即使在发达国家，为克服某些领域的市场失灵和体制缺损，政府也直接出资创办若干开发性金融机构，解决银行贷款和资本市场间的连接问题，弥补市场和制度建设中的结构性缺损。这当中，政府的作用至关重要。国外在这方面实践中，欧洲空中客车是一个典型的成功例子。为对付美国波音的垄断、弥补市场失灵，在法、德、英和西班牙四国政府的支持下，由当时的法国宇航公司、德国戴姆勒宇航公司、英国宇航公司和西班牙宇航公司，采取联合体式的非企业法人主体方式成立了空中客车公司。空客把所有成员国的政府财力、科研、开发、生产都协调到一个机构里，通过跨国性运用组织增信和开发性金融的共同作用，以政府协调、政府承诺取代资产负债的存量管理，通过建设治理结构、法人、现金流和信用， 最终实现由政府入口到市场出口之间的转化， 于2001年成为一家独立的企业，发展目标是成为上市公司。这是多个国家及政府联合运用组织增信使项目走向市场出口的孵化过程，是通过政府主动建设市场、制度和信用，弥补体制缺损和制度落后，取得项目建设和体制建设双成功的过程，最后导向一个高度发育的市场。
我国在向市场经济转轨过程中，与西方发达市场经济国家相比，主要差距就是缺乏一个高效的市场体制与机制，信用缺损成为我国经济社会发展的瓶颈。因此，解决市场缺损、体制和机制落后等瓶颈制约问题，弥补信用缺损和制度缺陷是当前的重要任务。在形成发达的市场经济体制过程中，西方国家经历了盲目、漫长的过程，付出了极高的成本和代价。我们不能再走自发演进的老路，没有自由进化、重新发育的时间和空间，也没有财力承受巨大的自然演进成本。我们可以发挥后发优势，探索自己的路子，通过运用组织增信自觉主动地建设市场和体制，实现跨越式发展。
芜湖模式的核心内容是强化政府的作用，进行组织体制建设。组建建设投资公司，将政府的行政职能优势和市场化运作的高效率进行充分有机整合，以实现投资效益和公司效益的最大化为目标，成为经营城市的优良载体。1999年芜湖市政府为加强政府性投资项目的管理，分别批准成立了芜湖市建设投资有限公司、芜湖市政府性投资招标采购办公室、芜湖市政府性投资项目管理委员会办公室、芜湖市房地产开发用地管理委员会办公室。对外是四块牌子，内部是一套人马。由市政府常务副市长兼任建投董事长，协调市政府计划、财政、建设口的工作。这种组织体制将政府决策机构与建设执行机构合二为一，提高了运作效率，增加了决策和操作的透明度。芜湖市将信用建设列入政府工作报告，启动了信用体系建设工程，提出“信用是资源、信用是财富、信用是环境、信用是效益”等一系列信用建设口号，在全社会范围内培养和树立信用意识，把建设信用环境作为芜湖市投资环境建设内容之一；为建立良好的社会信用秩序，提出创建芜湖金融安全区，组织开展“守信用企业”评选活动，遏制企业逃废债务。在与国家开行开展金融合作的过程中，芜湖市对贷款的信用结构不断进行创新，采用了政府授权借款人以土地出让收益质押作为主要还款保证，同时并经市人大批准当借款人不能及时偿还贷款本息的情况下由芜湖市财政补贴偿还的方式。开始采取以市场经济分配资源的新的基础平台，项目风险不是由财政全额承担，真正由财政承担损失的比例非常低，从而实现通过建设市场实现政府意志。芜湖市政府充分运用政府领导协调能力、政府本级财政力量、政府本级行政收费权、政府特许经营权等政府信用优势，全面支持开发银行业务发展，并保证资产安全。使政府在增强地方经济活力和宏观调控力度有了较大空间的同时，能够真正站在风险控制和约束的角度上，去主动减少贷款风险和损失。组织增信在芜湖城建项目建设与制度建设中达到高度统一。开发银行通过信用建设和组织增信，促进和提升受贷对象的信用等级，从而降低其违约概率。同时，芜湖市政府通过相应的信用建设和制度安排，有效地降低和控制了违约损失风险。开发银行和芜湖市政府合作通过建设市场实现了政府意志，最终实现了地方经济建设与银行风险控制的“双赢”。
在这种模式中，土地与地方政府的财政、权力、行政管理的联系，这恰恰是地方政府的优势，尽管土地收益只是财政收入的一部分，但它的作用较一般资本要特殊，在与金融（包括其他要素）结合后它可以起到“点石成金”、“四两拨千斤”的功效。这一模式的实质是政府信用取得了金融支持，换回了发展必要的资本，赢得了发展需要的宝贵时间，使得地方政府有时间有空间有能力去配置更多的资源，获取经济社会更大的发展。而且，政府从过去的被动申请和接受贷款角色变成主动建设制度的角色，政府和银行的关系也不再是互相分离、冲突和力量抵消的关系，而是形成合力，两者相互配合弥补体制缺损和制度落后，进行市场、信用和制度建设。
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