以制度创新促进经济增长方式转变，本文主要内容关键词为：制度创新论文,经济增长方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在17世纪，英国经济学家威廉·配第、格雷戈里等就分别测算了英、法等国家的经济总量并调查了其增长状况，其主要目的是为了估算当时政府的财政收入。伴随着西方经济学理论的演进过程，经济增长理论不断丰富，从熊彼特的创新学说，到哈罗德—多马增长模型和索洛的“余值法”，再到阿罗、乌扎华的学习要素与人力资本增长模型，以及丹尼森的广义技术进步分析等，都对经济增长的概念和内涵作了一系列重要论述。但总体而言，这些经济理论主要是针对一般意义上的经济增长动力机制与效果的研究。20世纪60年代前苏联正式提出了增长方式及其变革问题，但遗憾的是，经过30多年的努力，不仅未能实现增长方式的转变，却以经济崩溃和国家解体为结果，说明试图依赖表层的治理措施来达到转变增长方式目标的做法难以奏效，体制转变才是影响增长方式转变的根本因素。我国早在“九五”计划纲要中，就正式提出了“两个转变”的目标要求，一个是经济增长方式从粗放型向集约型转变，另一个是经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。实际上两个转变具有因果关系，没有体制性的转变，就不可能实现增长方式的优化和转变。
一、我国经济增长方式落后的基本表现
近年来我国经济形势总体良好，经济增长速度加快，动力结构有所改善，但总体上看，粗放型经济增长方式仍在延续，“高投入、高消耗、高污染与低产出、低效益、低科技”并存。
1.资源消耗过量。与世界平均水平特别是发达国家相比，我国单位产出的能耗水平明显偏高，资源消耗量过大（参见表1和图1）。近年来，我国经济高增长换来的经济总量仅占世界的4％多一点，但却成为世界最大的工业原材料增量消费国。与此同时，我国资源使用效率较低。我国矿产资源的总回采率仅为30％，比世界平均水平低20个百分点；单位产出能耗约为日本的6.6倍，德国的4.5倍，美国的3.7倍，巴西的2.4倍，印度的1.2倍。这种高能耗增长模式使我国资源供求矛盾越来越突出，现有资源储量已难以满足我国经济发展的需要。特别是最近几年，我国石油、铁矿石、锰矿石、铜等多种资源对国际市场的依存度明显增加，直接影响着我国经济发展的自主性和可持续性。
表1 我国部分行业单位产品能耗与发达国家的比较
图1 2002年以来我国能源消费总量情况
2.环境压力过限。我国经济的快速增长，在很大程度上是以牺牲环境为代价获得的，加上没有及时有效进行治理，使我国面临的环境问题日趋严峻（参见表2）。2006年我国二氧化硫排放总量高达2594万吨，居世界前列，废水排放量已超过环境容量的82％，七大江河水系有54％的断面受到不同程度的污染，76％的河流受到污染，城市饮用水有两成没有达标，农村有3.6亿人口喝不上符合卫生标准的水。今年3月份，国家环保总局对559个城市开展的环境监测报告显示，有近四成的空气质量低于国家二级，其中少数几个省份竟然没有达到国家二级标准以上的城市。
表2 目前我国环境污染主要指标
3.自主创新能力过低。我国科研成果转化率偏低，科技进步对经济增长的贡献度不足40％，明显低于发达国家60％～70％的水平。企业自主创新能力不强，普遍缺乏关键技术和核心技术，对外技术依存度达50％以上，而发达国家都在30％以下，美国、日本则仅为5％左右。根据《洛桑报告》测评统计， 目前我国科技创新能力在全球近50个主要国家中大约位居第26位，处于中等偏下水平，与我国GDP 排名第四的位置明显不对称。企业自主创新能力不强，导致产业和产品结构水平较低。目前我国很多工业品的产量居世界第一，但高技术含量、高附加值产品产量所占比重低；很多工业产品已成为世界上第一出口大国，但其中多数属于初级产品和贴牌生产，自主品牌不足10％。
4.经济效益过低。改革开放以来，我国国有企业改革取得了积极成效，但是产权制度改革与现代企业制度建设严重滞后。企业内部法人治理结构尚不健全，预算软约束特征明显，企业制度落后，直接影响追求经济效益的内在动力，导致相当部分企业经营粗放，管理方式仍然落后，而且也缺乏追求产品创新与科技进步的内在动力。此外，目前我国部分企业规避了其应承担的社会成本，劳动力、环境、安全生产成本外部化，既虚增了相应的利润指标，也带来了低成本扩张，影响了经济的内外均衡发展。据统计，目前国有企业有20％～40％的生产成本未纳入核算。
二、我国增长方式落后的基本原因
经济增长方式粗放虽然与我国工业化发展阶段有关，但最根本性的原因仍然是体制性、机制性障碍，突出表现为以下五个方面：
1.资源配置方式落后是造成增长方式粗放的初始体制性原因。行政性资源配置方式尤其是过多的行政性投资决策，是导致我国经济增长方式粗放的一个初始性原因。长期以来，政府主导的建设投资过多，即使经过近30年的改革，投资体制的高度行政性特征仍未根本转变。据专家估计，目前我国政府投资参与较多的电力、燃气、供水、交通运输、水利、环境等基础设施，以及教育、卫生、文化等方面投资大约占全社会固定资产投资的40％～50％。从固定资产投资资金来源看，今年一季度政府控制的国有及国有控股投资仍然较快（18.7％），而且比重较大（42.8％），行政性配置资源过多的局面仍在继续。据有关方面估算，目前我国约68％的大中型政府投资项目无效益或亏损。凭行政手段安排项目，抑制和破坏了市场有效配置资源的功能作用，其结果必然是权责相悖、成本与风险收益不对称，不能使市场总供给和总需求“耦合”，过剩与短缺并存，客观上导致资源配置低效和不经济，造成市场扭曲和对民营资本的挤出效应，抑制技术创新的动力。市场经济国家主要通过市场机制配置资源，基本上不存在经济结构问题，这说明行政性资源配置正是造成经济结构失调的初始性、根本性原因，因而靠行政手段解决结构问题是无解的。只有靠发挥市场自组织功能作用，才能从根本上解决我国经济结构失调问题。
2.国有企业改革和现代企业制度建设滞后是增长方式粗放的基本制度性原因。当前我国出现的资源浪费、环境污染，以及企业低效益运行的情况，其根本性原因是转变经济增长方式的重要载体——国有企业的改革相对滞后造成的。国有企业目前还尚未成为真正的竞争性市场主体，其中垄断行业过多、垄断程度过高使情况雪上加霜。实际上，目前部分已实行改制的企业仅是翻牌公司，企业制度建设及产权多元化改革不到位，已上市的企业也通常表现出“一股独大、内部人控制”现象，不仅缺乏追求科技进步、提高效益的内在动力，而且对市场信号和政府调控缺乏应有的敏锐性。1994年以来，作为支持企业改革的配套措施，国有企业暂不向国家上缴税后利润，而国家作为企业所有者却承担了安置5500万职工的任务，目前国家与国有企业的分配关系亟须规范。同时，金融企业缺乏完善的风险控制机制和利润最大化运行机制，没有真正面向市场运作，加上利率、汇率尚未完全市场化，导致金融市场资源配置效率偏低。由此可见，制度建设滞后是我国企业成为经济学意义上的“非理性人”的根本原因，它使节能降耗、利润最大化缺失了制度基础。
3.科研、教育管理行政化是增长方式粗放的重要动力性原因。科研运作机制市场化是科技发展的普遍规律和根本动力。近年来，我国财政科研投入逐年加快，科研体制改革成效也较为显著，但科研体制仍然偏重行政化运作与行政化管理，养穷、养懒了科研机构人员，抑制了科技创新与应用的活力。激励机制的缺失和画地为牢，科研和生产相分离，违背了科研活动的一般规律和市场导向功能，进而降低了科技创新对经济增长的支撑能力，目前我国科研成果转化率只有30％左右，而发达国家高达70％。国际经验表明，在市场强有力的激励机制推动下的科技创新，直接面对风险压力进行投资，才可能实现真正的技术进步。美国、芬兰、加拿大等国基本上没有政府直接管理的科研机构，但创新能力却名列世界前茅。
近年来，我国教育投入快速增长。但是，目前教育资源配置仍采取以行政性手段为主，缺乏有效的市场竞争机制。近年来我国中等职业学校毕业生就业率均保持在90％以上，2006年达到95.6％，明显高于大学毕业生就业率，这充分说明落后的教育资源配置方式已经影响到人力资源整体素质，进而影响科技产业化和产业科技化。目前，发达国家技术工人中高级工、中级工和初级工占劳动力比重分别为35％、50％和15％，而我国分别为4.8％、35％和60.2％，形成明显的反差。另据统计，目前我国数控机床操作技工缺口高达60万人。
4.要素市场化程度不够是导致增长方式粗放的机制性原因。要素市场化是市场经济的基本标志和基本条件。经过20多年改革，我国一般商品与服务的市场化程度已达90％以上，但要素的市场化程度还远远不够，行政性管制与定价已成为阻碍经济增长方式转变的机制性根源。以日本为例，由于通过市场配置要素资源，变资源短缺压力为动力，高油价反而成为企业自主创新的机遇，低油耗汽车早已成为世界性品牌。目前我国的土地、矿产、资金、人力资源等生产要素及一些重要商品与服务没有完全市场化，人为压低要素价格，不仅直接影响市场信号与资源配置效益，而且直接放大了企业和政府投资冲动和能力，从而扭曲了企业经营行为和市场供求关系，带来低成本扩张和损失浪费，影响到经济增长方式优化。
5.财税制度不完善是增长方式粗放的一个重要诱导性因素。现在有一种观点，认为分税制财政管理体制是阻碍经济增长方式转变的主要因素，原因是地方政府承担的事权越来越多，需要靠GDP增长来增加财政收入。 这种提法缺乏理论依据和实践支撑。国际上凡经济增长质量好的国家基本上都实行分级分税的财政体制，而且这些国家中央集中全国大部分财政收入，中央财政收入占比远远高于我国。总体上看，目前我国分税制财政体制基本适合现阶段市场经济体制要求，但也有不尽完善之处，从推动增长方式转变角度看，一方面，税收制度存在缺陷，如资源税不仅税额偏低而且计征方式不科学，这不利于发挥税收的调节作用；再如我国是目前世界上实行生产型增值税为数不多的国家之一，这不利于企业资本有机构成的提高和科技进步；还有消费税征税范围过窄、税率结构不合理，难以充分发挥促进节能和环保的作用等等。另一方面，省以下财政管理体制有待完善，如我国政府层级过多，在仅有21个税种的情况下，省、市两级政府集中财力比重过高，导致基层政府无税可分；再如省以下各级政府间收入与支出责任划分不尽完善；还有基层财政紧张与政府职能过宽的矛盾，在一定程度上有倒逼地方政府盲目追求经济增长而不顾后果的问题。
三、促进增长方式转变的制度安排与政策设计
当前提出转变经济增长方式，人们一般比较重视研究资源节约、环境保护、科技进步和提高效益等问题。但严格意义上说，这只是经济增长方式转变的目标，而不是转变增长方式的根本措施。因此，要正确处理好目标与手段的关系，着力推进各项改革，加快制度创新，优化政策设计，大力促进经济增长方式的转变。
1.推进资源配置方式改革。推进资源配置方式改革是经济增长方式转变的基本前提。发达国家的发展经验表明，政府投资能否达到预期目标的关键并不是确定投资领域和审批投资项目，而是取决于有效的运作机制。先进的技术和生产力是靠市场功能发挥作用，而不是靠政府审批出来的。英国、美国等发达国家也向先导产业投资，但主要是采用税式支出、财政贴息和财政补助等手段，实现真正的市场化资源配置。从国内情况看，目前世行项目和农业综合开发项目及其投资效益较好，关键是引入了市场化的运作机制。当前，行政性配置资源是我国“三高三低”的症结所在，从项目开始就已扭曲了总供求和总需求的宏观行为，这是长期结构性问题的主要根源。因此，要进一步明确界定政府投资的职能和范围，树立“尽可能市场、必要时政府”的观念，真正落实政府投资备案机制，除了涉及环境保护等“负外部性”问题外，政府不应再审批竞争性领域投资项目。逐步取消行政审批，充分发挥市场配置资源作用，让市场在“试错”中优化资源配置。否则，投资体制不转变，项目安排靠行政，不仅无法实现经济增长方式的转变和质量效益的提高，而且难以实现结构的优化。
2.加快现代企业制度建设是实现经济增长方式转变的基本制度保证。加快建立现代企业制度，打造出合格的、理性的市场主体，是转变增长方式的基本载体。除继续做好企业改制、分离企业办社会职能、推进兼并破产等战略性重组以及深化企业产权制度改革外，要加快开展国有资本经营预算制度试点，规范国家与国有企业的分配关系，体现政府的所有者权益，使国有企业真正成为合格的市场主体。这不仅是提高投资效益的基本前提，也有利于形成节能降耗、科技进步的内在动力和约束机制。同时，继续支持推进金融企业和金融体制改革，加快商业银行股份制改造，完善银行内部法人治理结构，使其成为真正企业化运作的商业银行，为经济运行效率和金融安全提供体制保障。
3.促进科技体制创新是实现经济增长方式转变的动力所在。国家支持创新体系必须以市场机制为基础，芬兰、加拿大、美国等科技先进国家无不以市场为载体，“国助民营”是其科技创新活力所在。有效的科技体制是科技进步的根本动力，否则，单独依靠增加财政投入必然会“事倍功半”。因此，必须大力推动科技体制市场化改革，研究完善科技投入的运作机制，改革政府科研资金的运作机制与模式，统筹不同所有制单位的科研投入，改变长期存在的所有制歧视和部门壁垒问题；同时，支持教育体制改革，打破行政性管理框架，推动科技教育事业真正面向世界、面向市场、面向现代化。
4.支持要素市场化改革是实现经济增长方式转变的基本条件。价格管制和行政审批已成为市场经济体制建设的明显障碍。价格本来只是市场机制作用的符号和标识，但目前仍然成为部门行使审批权力的对象之一，对主要产品和要素的价格审批，扭曲了正常的投入产出关系和市场信号作用，也影响了我国作为市场经济国家的形象。因此，必须加快推进生产要素价格改革，建立起反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制，从根本上解决资源浪费与无序使用问题，促进生产要素的高效使用。
5.优化财政政策设计和制度安排是实现经济增长方式转变的重要保障。一是完善资源环境税费制度，进一步提高资源税费和扩大征收范围，调整资源税征收方式。推进做好燃油税改革及实施方案的相关研究工作。二是完善省以下财政管理体制，简化预算级次，加快“省直管县”财政管理体制改革，大力推行“乡财乡用县管”体制建设，完善地方税制，加快地方主体税种建设，使基层政府有税可分，引导地方政府由过去重视发展工业项目向重视生态环境和基础设施方面转变。三是调整完善财税优惠政策，进一步完善税式支出政策，突出产业导向，由区域性优惠为主转向产业优惠为主；改革完善出口退税机制，降低或取消高能耗、高污染和资源性产品的出口退税率；调整进出口环节关税政策，转变外贸增长方式。四是完善财政支出政策，加大科技投入，汲取美国、芬兰等国经验，建立完善促进本国企业原始性创新、集成创新和引进消化再创新的投入机制，建立“天使基金”，支持中小企业风险创业；支持环保产业发展与生态建设，以及退耕还林还草、天然林保护与江河源保护工程，发展循环经济，做大清洁生产专项资金和可再生能源发展基金，加大实施节能降耗以及生态环保的财政激励政策力度，鼓励开发新能源和替代能源，支持节能降耗方面的科技开发、技术推广和重大项目示范，以有效的政府采购手段引导节能降耗和科技创新企业发展。
实现我国经济增长方式转变，是贯彻落实科学发展观的一项重大战略任务，也是实现可持续发展的必然选择。在实施这一庞大的系统工程过程中，不仅需要体制性机制性的建设，还必须要转变发展观念，牢固树立“以人为本”的科学发展理念。同时还要注意考虑一些非经济因素，比如要进一步改进干部考核制度，健全民主决策与评议机制等，以推动建立“政府调控、市场主导、企业创新”的增长模式。
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