转型期中央权威的塑造，本文主要内容关键词为：转型期论文,中央论文,权威论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 转型期中央权威削弱的原因主要有：改革开放前后中央权威得以体现的前提与基础发生了根本的转换，中央权威作用的客体——地方的利益主体地位强化，转型期中央权威的类型与结构的转化过渡，行政组织结构的变迁，均给中央权威的效力带来了相当的影响。转型期的中央权威带有一种明显的过渡性特征，权威与权力密不可分。加强中央权威，不仅要坚决维护中央的政治权威，而且要有中央的经济权威作基础，同时还要积极推动政治文化基础上对中央权威的认同和服从。
关键词 转型期 政治权威 经济权威 政治文化
权威是合法化了的权力，同时又是一个表示关系的概念，不仅存在着权威的主体，而且必须有权威作用的客体与对象。在我国，转型期的中央权威，不仅主要表现为中央和地方之间彼此职责权限的划分上居主导地位，而且体现为中央及其代理人对地方在政治、经济、行政和其他方面所具有的必要的控制力和影响力。改革开放以来，伴随着中央主动向地方放权让利，中央权威受到一定的削弱，如何认识这一问题？
首先，必须看到，改革开放前后中央权威得以体现的前提与基础已经发生了根本的转换。新中国成立后，由于诸多因素，我们建立起高度集权的政治体制和高度集中的资源分配机制即“合二为一”的体制，在这种条件之下，政治体系通过对经济体系全面控制来施行功能，中央的权威在很大程度上依赖于自己所掌握和分配的资源，这种资源分配——利益满足体制决定了中央具有高度的权威性。中央权威不仅表现为全国上下一盘棋，有令则行，有禁则止，而且在处理与地方的关系上运如臂指，收放自如。然而，随着1978年左右改革开放政策的推行，引起了传统中央权威的前提与基础的深刻变革。中国改革的目标是改变高度集中的经济管理体制和高度集中的政治体制，使社会经济生活和政治生活充满活力，显然这是对以往的经验和教训深刻反思的结果。在向市场经济的转轨过程中，政治体系将逐步实现由对物质资源的直接管理到间接管理，从管理物质资源为主到管理非物质资源（规范、制度、保障等）为主，社会物质资源的大部分将不再由政治体系直接管理，而转由市场配置。因此，放权让利是改革的必然要求，行政性分权与经济性分权是改革的必然取向。然而，中央应该在哪些方面下放权力？放多少权？既无法通盘考虑，又难以全面把握。与此同时改革初期中央一时也缺乏新的条件下进行宏观控制的思想准备、工作规则和运作方式。这样，改革的初衷尽管是要简政放权，扩大企业自主权，真正实现政企分开，然而市场机制的不健全，企业活动没有合适的外部环境，下放给企业的权力企业无法充分应用，地方担负起创造和改善企业外部环境的功能，地方的权力自然增大。一方面，中央主动放权让利，力图由对物质资源的管理转向非物质资源的管理；另一方面，市场体系的不完善与不规范，下放给企业的权力并未落实下去，地方政府担负起资源分配的角色。因为不进行资源的分配，传统的政治体系就不能有效地调控社会，所以，不管主观上是否情愿，放权让利都会带来传统中央权威的失落，这是改革转型过程中不以人意志为转移的必然。
其次，中央权威作用的客体——地方也产生了深刻的变化。在实行计划经济的年代，企业是政府的附属物，地方是中央的附属物和权力载体。中央统一协调各地利益，分配资源，地方执行中央计划和任务，自身的地方利益不是很突出。改革之后，作为以“放权让利”为主要思路的改革的结果，高度中央集权的经济体制已经不复存在了，中央权利逐级下放到地方，不仅使各地各部门有了越来越多的自身的独立的利益，而且，还给了它们维护这种利益的道义上的理由、法律上的依据。一方面，改革之后地方必须承担满足自身利益的需要，另一方面，发展使人们萌发了更多的利益要求，同时长期积累下来的许多社会经济问题，如失业问题、环境问题、发展差距等问题逐渐尖锐，迫使地方不能不更多考虑自身利益，尽量优先满足地方的需要。这样，地方的利益主体地位日益强烈，地方保护主义的盛行成为中央权威削弱的显著标志。产业趋同、投资热、开发区热、房地产热等经济盲目扩张现象，均与各地纷纷从如何对本地有利或无害的角度过滤中央政策有关，中央的法规政策指示的权威性受到挑战，有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策，造成了中央宏观经济调控能力下降，中央政府的财政收入占国内生产总值的比重已由1979年的26.7%下降为1992年的16.6%，国家财政能力下降。与此同时，一些地方不断向中央索取优惠政策、要求减免税收，因为上缴越多，地方所得越少，缓解地方利益压力的能力就小，地方经济发展就不足。权力下放给中央带来了众多的竞争者，尽管竞争的规则由中央确定，而竞争的结果却不利于中央，从而产生了削弱中央权威的效应。
第三，改革开放前后中央权威的类型与结构出现了深刻的转变。改革开放前，居主导地位的中央权威类型是超凡魅力权威（Charisma），这种权威是在战争与革命中形成的，它主要建立在以毛泽东为首的党的第一代领导集体功绩的基础之上，这一时期中央权威很高，一方面是人民群众对党和政府的信任，某种程度上也是出于对领袖人物的崇拜，文革时期发展成对领袖个人的服从而不是对规则的服从，从而带上了非理性的色彩。尽管这三十年我们的工作出现了很多失误，甚至发生了十年文革这样的悲剧，中央权威并未动摇。改革开放以后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体，以传统的超凡魅力型权威为基础，自上而下进行政策创新，在保持现有秩序的历史连续性的基础上，渐进地推进社会变迁和政治结构的自我更新，促进社会经济和政治的发展。随着我国经济体制改革和对外开放的深入发展，社会经济结构发生了深层的变化，市场化的力量渗入社会各层面，传统的中央权威类型与结构出现了变异，由超凡魅力型权威为主体向以契约法为基础的法理性权威为主体转换。这一过程十分漫长而复杂，一方面传统中央权威的感召力已不如从前，另一方面新的以法理权威为主体的中央权威又未形成，权威处于相对真空状态，自然会影响到中央权威的功能与效用。
第四，改革开放以后行政组织结构发生了变异，给中央权威的效力也带来了相当的影响。改革开放之前我国行政组织主要是直线式结构，这种组织结构同当时的计划经济体制密切相关，其特点是以中央主管各部“条条为主”，上级职能部门和其直接下属之间有一个统一的直线权责关系，即一切指示和命令是从组织的最高层按垂直方向自上而下传达和贯彻到最低层。其优点是权力集中，命令统一，决策迅速。这种组织结构形式指挥命令系统单一，一切指挥权都集中于上级，因此有利于中央权威的迅速实现。同时，也会因决策的重大失误而造成不可估量的损失。改革开放以后，随着经济体制改革与政治体制改革的不断深化，为适应政企分开、政事分开、权力下放、转变职能的需要，我国行政组织结构发生了变迁，由传统的直线性结构为主转为以直线职能式结构为主，各级政府的职能部门，它们之间的关系是平行关系，其工作主要对本级人民政府和政府首脑负责，同时也接受对口的上级职能部门的领导。直线职能式结构吸取了直线式和职能式结构的优点，也存在一定的缺陷：其一，监督和反馈部门薄弱；其二，部门之间联系松散，各职能部门没有直接的指挥和命令的权力，因而在利益明显分化的今天，组织结构形式的变迁使中央权威的影响力大打折扣，中央的政策在实施过程中走样变形。此外，政策的多变性和缺乏连续性，政治文化的变迁，也影响了对中央权威的认同。
综上所述，改革转型期中央权威的削弱，从一定意义上说是传统中央权威的失落，同时也是不同类型中央权威转换过渡过程中出现权威真空所带来的必然效应。
必须指出，中国的改革需要有强有力的中央权威，其重要性与必要性以及中央权威削弱的危害性学界已论述颇多，不再赘述。当前我国的中央权威主要通过中央与地方关系的合理配置表现出来。同时有必要指出，权威的存在并不排斥强制，权威和权力密不可分，尽管二者有很大的区别。为了更深入了解转型期中央权威的目标与走向，我们需要研究两大必要参照系：一是以往处理中央权威问题方面的经验教训；二是在社会主义市场经济体制发育过程中存在的深层次问题。尤其需要考虑以下条件：
第一，历史文化传统是一个不可忽视的对中央权威产生重要影响的潜移默化的因素。从政治文化传统来看，中国是一个有着深厚传统的中央集权国家，中央享有最高权威的集权态势一直是中央与地方关系的主轴。改革开放以来，虽然从表面上看，中央权威的实现方式仍是通过“一收一放”处理中央与地方的矛盾，然而实际上每一次周期性循环，均使市场化程度上了一个新的台阶。可以预见，在向法理权威的过渡过程中，“一收一放”作为行使中央权威的有效手段合符我国传统的政治文化心理，容易被各级政府和人民所接受，一定时间内仍会继续存在。
第二，近年来尽管随着经济的发展，地方权力越来越大，经济中出现了不少混乱无序的现象，中央的权威有所减弱，但与其他国家相比，我国的中央权威内涵更为丰富，更具有中国特色。它不仅包含政治权威，而且包括经济权威；它不仅包含中央国家机关的权威，而且包括共产党中央的权威。党的组织是我国社会的一种纵向控制系统，也是一种稳定系统和协调系统。中央不仅拥有对各省、自治区、直辖市党委书记的任免权，而且有权审议并提出省级主要行政领导候选人交同级地方人民代表大会表决通过。但同时也必须看到，随着地方利益主体地位的加强，民主政治的发展，地方在政治领域向中央权能范围合理侵蚀已有所扩大。
第三，进入90年代以后，改革前期的政策创新在经济与社会生活领域中已经产生实质性影响，市场化的力量开始渗入社会各层面，并使社会经济结构出现明显的分化，社会组织方式发生变异。旧体制已趋于松懈，而新体制又尚未形成，行政命令贯彻能力退化，中国的发展更需要能够对整个社会统一进行调控的权威。这不仅是因为加强中央权威能够减少获取服从所付出的代价，降低改革的成本，而且也是现实的客观需要。在中国这样的大国里进行大幅度的深刻的社会变革，必须有能够统一领导和协调的中心，以便社会平衡有序地发展；新旧体制的交替转换，存在着明显的规范和体制缺陷，也要求有中央权威通过合理的方式调控，弥补空缺；社会发展的极度不平衡，地区和部门之间的发展差距拉大，更要求有统一领导来适度平衡。
第四，必须考虑到国家的整体战略利益。一方面，两极格局瓦解之后，大三角关系不复存在，中国的战略地位有所下降，外部力量越来越多地介入到中国的边缘地区，要求我们统一确定整体利益，确保国家的一体化；另一方面，当今世界综合国力竞争日趋激烈，形成强大而紧迫的国际经济和政治压力，迫使我们必须有统一的权威制订战略和调动力量，以保证国家处于有利的国际地位。
转型期的中央权威既非传统的超凡魅力型权威，又非市场经济完备条件下的法理权威，它带有一种明显的过渡性的特征，既有法制化、理性化的取向，又不免带有某些传统的行政命令的痕迹。改革进入中期，中央权威面临着重构与强化的艰巨任务。如何才能强化转型期的中央权威，我们认为，这需要从以下几个方面努力：
第一，坚决维护中央的政治权威，保证中央政令畅通。各地各部门要牢固树立全局观念，在行使自己的职权时，必须认真分析和判断其权力行为的影响和后果，自觉防止削弱和损害中央权威的行为。江泽民总书记在党的十四届五中全会召集人会议上强调，领导干部一定要讲政治。讲政治，最重要的是在思想上，政治上和行动上同以江泽民同志为核心的党中央保持高度一致，坚决维护中央的权威。各级党组织有责任有义务保证中央政令在本地区本部门的畅通，重大问题必须请示报告。中央权威能否得到维护，一方面取决于决策的民主化、科学化，另一方面还取决于能否有效地对越轨者实行适当的压制和惩罚。因此不仅要建立明确的体制和制定完整的法律规范，严肃处理和惩罚违背基本原则的行为，而且在组织人事上要有维护中央权威的保证，对于违背和损害中央权威而不加改正的人员与机构，要依照法律和纪律予以处理。同时，还应通过执政党的内部制度建设来加强中央权威，党的权威确立了，中央权威就有了保障。
第二，中央的政治权威要有中央的经济权威作基础。没有中央的经济权威，中央的政治权威是不巩固的。强调中央的经济权威，决不意味着回到过去计划经济时期的模式上去，而是努力形成与社会主义市场经济相适应的新格局。当前最重要的是加强宏观调控：（1 ）进一步合理划分中央与省区市计划管理的范围和权限。涉及宏观经济总量平衡和结构调整的权力以及关系到国计民生的少数重要产品的调拔、分配权，必须集中在中央。（2 ）实行中央和省区市两级投资调控和管理责任制，建立有效的投资宏观调控体系，规范各类投资主体的投资行为。（3）完善分税制，强化中央与地方财政预算约束。 从目前分税制实施的状况来看，作为政府间分税制财政体制重要组成部分的转移支付手段尚未建立，预算制度的改革仍不到位，税收征管与税制不相适应的矛盾突出。建立规范的分税制财政体制，不仅是中央政府进行宏观经济调控的必要工具，也是维护中央权威的政治需要。
第三，要积极推动一种新的关于中央权威的政治文化的形成。作为意识形态的政治文化是一定社会的政治和经济的反映，它对于社会政治关系和政治生活又具有巨大的心理和精神支配作用。改革转型期如果没有在政治文化基础上对中央权威的认同和服从，没有一种精神和心理的规范与秩序，势必侵蚀和瓦解权威，造成经济政治方面的混乱与无序。因此，首先必须端正人们对中央权威的认识。中央权威是全局利益的代表，是公共精神的反映，它体现了民主的精神、法治的精神、公正的精神和服务的精神，建立在民主集中制原则基础之上的中央权威是全社会利益协调的中心，因而在转型期不必讳言要强化中央权威。其次，必须树立动态的权威观。中央权威不是一成不变的，它会因社会的变迁发生类型与结构上的变化。要维护中央权威，就必须使之与政治文化传统、国家的政策目标及不断变化的社会环境相适应。
总之，中央权威问题，是我国进入改革中期面临的一大现实问题。这一问题解决的好坏，直接关系到改革的成败。
1996—04—12
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