行政法学视野中的民营化，本文主要内容关键词为：法学论文,视野论文,民营化论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民营化的兴起及其意义
一般认为，民营化源于1979年英国撒切尔政府推行的一系列激进的非国有化运动。这场改革波及英国的电信、电力、民航、燃油、自来水等多个领域，采取的主要民营化政策是向社会公众出售国有资产、放松政府管制、通过特许经营、合同承包鼓励私人部门提供可市场化的产品及服务等形式。在美国，自1980年里根政府上台之后，历届政府都雄心勃勃地推行民营化战略。美国民营化的适用范围极其广阔，除了公用事业之外，包括监狱管理、戒毒戒酒、消防、铸币甚至军务在内的事项也不同程度地吸收私人部门参与。例如，美国司法部在1996年的预算报告中，要求拨款31.8亿美元建设3个新的联邦监狱和资助7个新监狱的活动，其中5个监狱将私有化。根据粗略计算，如今美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的。受英美民营化成功经验的影响，自上个世纪80年代中期以来，德国、法国等西方工业化国家，日本、韩国、我国台湾等东亚新兴工业化国家和地区，拉美的墨西哥、巴西、智利等发展中国家，甚至前苏联及东欧诸社会主义国家都展开了大规模的民营化改革运动。环顾当今世界，民营化正以范围的扩大化、方式的多元化及运作的法制化而席卷全球。
在我国，二十多年来，公共行政的民营化尽管不断受到世人的怀疑甚至责问，但它却依旧在中国体制转轨的征途中艰难行进。我国公共行政的民营化在当下主要表现为公用事业的民营化，即在关系国计民生的市政公用事业领域，由政府通过招标投标、与企业签订合同等形式吸收民间资本参与经营和管理。例如，2002年12月建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见通知》，明确提出“鼓励社会资金、外国资本参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”；2003年1月，江苏省人民政府发布了《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》，准备在1到2年内实现城市市政公用事业的政事分开、政企分开和事企分开，允许社会资金投资建设城市市政公用项目，逐渐建立起多元化的城市市政公用事业投资体制。2004年11月，浙江温州市人民政府则提出了“非禁即入、有需则让”的口号，意在进一步打破行业垄断、部门垄断和地域限制，除关系国家安全、公共利益和市场不能有效配置资源的领域外，都要放手让非公经济的投资主体进入（注：参见〔上海〕《报刊文摘》2004年11月3日第一版的报道。）。2005年1月，国务院在《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（即媒体通称的“36条”）中则更加明确地提出，放宽非公有制经济市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。可以预见的是，我国公用事业民营化的步伐必将随之大大加快。
值得关注的是，近年来民营化在我国的发展也扩展到行政组织、秩序行政等其他领域。例如，深圳市在国有企业领导的选聘上不再沿用上级产权单位直接委派的做法，而是探索通过市场化的模式委托猎头公司推荐产生。作为公办高校的苏州大学，其法学院则以捐资兴建的外国企业家王健先生的名义命名，其办学理念、发展规划均受到王氏基金会的影响，与传统公办体制下的法学院已有明显区别。在社会治安、消防、戒毒等传统的干涉行政领域，民营化也正以一股不可阻挡的潮流涌入其中。就在人们还在为几年前河南方城县推行“农村社会治安有偿承包”进行激烈争辩的时候，这一举措如今又在陕西西安、浙江宁波等地悄然兴起。同样是在浙江温州，“老板消防队”和“海上戒毒船”的出现则更凸显了公共部门与私人部门之间的亲密伙伴关系，预示着民间力量除了能够参与公共服务的提供以外，在传统的秩序行政领域同样大有用武之地（注：参见〔广州〕《南方周末》2004年4月1日A3版及2004年10月7日A4版的相关报道。）。
在行政法学的视野中，民营化的兴起具有以下三个方面的重要意义：
第一，民营化打破了政府对公共事务的垄断，预示着单中心的统治模式向多中心的治理模式的嬗变。自20世纪初以来，随着经济的迅猛发展和科技的日新月异，各种社会问题滋生，迫切需要政府进行干预。于是，“行政国家”时代悄然来临。行政机构和行政人员的迅猛增长、行政职能的急剧扩张、行政裁量的大量涌现是行政国家的典型标志。在这样的时代，掌握行政权的政府垄断了一切公共管理事务，公民个人和社会组织的自治空间完全被吞噬。然而，公共行政的民营化改革则彻底打破了政府垄断一切公共管理事务的格局，也消除了由此而带来的财政紧张、效率低下等一系列弊端。民营化的实质就是要充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，进而最大限度地实现公共利益。也就是说，私人部门不仅仅是单纯的自利者，而且还是提供公共服务和履行公共职能的重要资源。这种公私部门之间的合作极大地调动了市场主体和社会组织的积极性，从而形成了权力的分散化与多中心化的治理（Governance）格局。在西方政治学中，“治理”是一种完全不同于“统治”的社会管理模式，二者遵循着截然相反的权力运作逻辑：“政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和事实政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”（注：俞可平：《权利政治与公益政治》，〔北京〕社会科学文献出版社2003年版，第134页。）从这个意义上来说，治理就是国家的权力向社会的回归，其本身就是一个还政于民的过程。由此可见，民营化的大力推行预示着政府单中心的统治模式向政府、市场和社会相结合的多中心治理模式的嬗变。惟有通过公共部门与各种私人部门之间积极而有效的合作，才能最终实现“善治”（Good Governance）的目标。
第二，民营化契合了行政法民主化的发展趋势，预示着新的行政法人文精神的生成。现代政治是民主政治。民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主政治的要义是民主参与和民主监督。具体就行政法领域而言，民主化即意味着行政相对人全方位地参与行政权力的运行过程。对于普遍实行代议制民主的现代国家来说，要想克服这种间接民主制的先天不足，就必须努力发展直接参与制的民主。只有公民具有足够的政治权利参与公共事务的管理，才能与政府一道形成公共权威和公共秩序。可见，善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主善治便不可能存在。就公共行政的民营化来说，不论其适用于哪个领域，也不论其具体采取何种方式，本质上都是尽可能地减少政府的作用，增加其他社会机构发挥作用的机会。也就是说，只要有助于公共服务质量的改进，只要能够促进行政效能的提高，只要能够获得公众的认可，任何私营企业、非赢利性组织、行业协会甚至个人都可以参与相应公共管理职能的履行。毫无疑问，民营化的推行符合行政法民主化的发展趋势。更重要的是，民营化的实施还有助于行政法精神的重塑。“行政法的精神是社会在运用行政法调整利益关系时所体现的一种价值判断或道德取向，是行政法得以持续存在和良好运行的重要条件。”（注：叶必丰：《行政法的人文精神》，〔武汉〕湖北人民出版社1999年版，第22-23页。）如果说传统行政法的精神是对立、敌视和专横的话，那么伴随着民营化的实施，公共部门与私人部门之间合作、互信和协商的可能将日益扩大，一种以平等参与、互惠合作为核心的新的行政法人文精神正在形成。
第三，民营化提高了行政效能，符合现代福利国家对政府的角色期待。二十世纪下半叶以来，因政府垄断一切公共管理事务而导致的财政危机和效能低下已为各国的实践所佐证。公共选择理论认为，“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位、建立公私机构之间的竞争（注：周志忍主编：《当代国外行政改革比较研究》，〔北京〕国家行政学院出版社1999年版，第23页。）。事实上，各国民营化改革的现实原因之一就在于政府垄断公共管理事务具有低效、无能和缺乏回应性的天然倾向。从各国民营化的实践来看，效率的提高和效益的增进已成定律。究其原因，并不是政府部门人员的素质比私营部门低，“问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的物品和服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无必要地以垄断方式组织和运营。”（注：〔美〕E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，〔北京〕中国人民大学出版社2002年版，第161页，第4页，第212页。）值得关注的是，随着福利国家时代的到来，人们普遍认识到政府活动对个人福利的巨大影响，因而对政府的期望值日益提高：希望政府提高服务水平，更好地满足自己日益增多的需求。为此，政府职能必须适时完成转变，通过公私合作为社会成员提供更多更好的公共福利。可见，现代福利社会需要的是一个“小而能”而非“大而全”的政府。正如美国学者彼得·德鲁克所言：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个‘治理’的政府。”（注：〔美〕戴维·奥斯本等：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所译，上海译文出版社1996年版，第25页。）民营化改革正是通过“政府瘦身”和“市场回归”，有效克服了行政国家的诸多缺陷，从而实现了现代福利国家对政府的角色期待。
近年来，公共行政民营化问题已经引起了我国经济学界和行政学界的高度关注。相比之下，从法学尤其是从行政法学角度探讨民营化的研究成果却极为少见。笔者认为，民营化的主要问题涉及到三个方面，即民营化的边界（在哪些行政领域可以实行民营化）、民营化的保障（如何推行民营化）以及对民营化的监管（如何消除民营化所带来的消极影响）等。为此，下文分别以“民营化与法律保留”、“民营化与程序保障”及“民营化与重新规制”为题，试图将民营化问题纳入行政法学的视野中进行考察，努力构建一个初步的分析框架。
二、民营化与法律保留
在现代行政法上，法律优先和法律保留被公认为行政法治主义的两项核心原则。鉴于法律优先原则自身功能的有限性（当缺乏法律规定时，该原则即显得无能为力）及其无限制、无条件地适用于一切行政领域已为世所公认，因此，体现“行为有据”的法律保留原则在行政法治主义的实现中具有更为重要的意义，应当被视为依法行政的特有原则。就本文所探讨的主题而言，民营化无疑应当遵循法律优先原则，当法律已经就行政机关必须亲自履行某一行政事务作出明确规定时，行政机关就不得公然地违反法律规定而推行民营化举措。例如，根据我国《行政处罚法》的规定，限制公民人身自由的处罚只能由公安机关行使（即国家专有），因此，任何民营化之举都是对法律优先原则的违背。然而，在法律没有作出明确规定的领域，民营化是否能够推行？换言之，民营化将如何接受法律保留原则的约束？这涉及到对法律保留原则适用范围以及调整密度的理解。
关于法律保留原则的适用范围是否及于全部或部分行政领域，行政法学理上存在较大分歧，先后出现过“侵害保留说”、“全部保留说”、“重要事项保留说”、“机关功能说”等不同的学说（注：翁岳生编：《行政法》（上），〔北京〕中国法制出版社2002年版，第180-183页。）。事实上，在行政法不同的发展时期，法律保留原则的适用领域、依据范围及保留密度都是在不断变化的。在干涉行政占据统治地位的自由法治国时代，法律保留原则完全适用于侵害行政领域，基于“无法律即无行政”的理念，侵害行政的法律依据仅仅表现为议会所制定的法律（即属于绝对保留），且此时的法律保留密度主要为行为法。进入20世纪以来，尤其是在二战结束以后，随着给付行政在现代行政中所占比重的日益提高以及行政立法的急剧增加，社会法治国时代的法律保留原则出现了众多新的动向：首先是适用领域的拓宽，不仅干涉行政仍然要适用法律保留原则，而且，基于给付行政对民众日常生活及基本权利的现实影响，也必须受法律保留原则的支配。其次是依据范围的扩大，即法律保留原则中的“法律”不仅包括议会制定的法律，而且还包括行政机关经过授权所制定的行政法规及规章。也就是说，除了传统意义上的绝对保留之外，法律保留原则在现代社会更多地表现为相对保留。最后是保留密度的扩充，即从依据规范的类型上来看，不仅包括行为法规范，而且也包括组织法规范。一般来说，组织法规范应当在行政活动的所有领域都存在，而行为法规范主要存在于干涉行政领域及部分重要的给付行政领域。
笔者认为，欲讨论民营化与法律保留之间的关系，首先必须解决好民营化“是否存在禁区”这一前提性问题。在行政法学理上，一种比较流行的观点认为，民营化是公共行政改革的发展方向，只要是由政府承担的公共职能都可以由民间力量实施，即民营化没有禁区（注：陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，〔台湾〕《月旦法学杂志》总第36期。）。笔者不同意这种认识，如同行政权力一样，民营化也是一把双刃剑。对于那些关涉公民重要权益及重大公共利益的事项，应当仍然交由政府亲自完成。尤其是在当下中国的社会转型时期，借民营化搞腐败、逃避责任的情形极为常见，如果不划定民营化的禁区，这场改革必然会被扭曲和变形。民营化禁区的划定涉及到政府职能的范围。在行政管理学上，现代政府所承担的各项职能大致可以分为决策、执行和监督三个环节。其中，决策制定和最终监督事务都需要政府“亲历”，大到国防、外交政策的制定，小到社会保障措施的调整和基础设施建设的规划等都只能由政府亲自完成（即属于“国家保留”范围）。在执行环节，凡是涉及到国家核心功能的事务，如维护公共安全、政府财政支出等都属于国家保留的事项，一般不能依靠民间力量完成。而对于大量的公用事业，如供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施和园林绿化、环境卫生等非经营性设施以及电讯、邮政、民航运输等行业，则完全可以借助于私人部门的力量去执行。总而言之，公共行政的民营化主要存在于公用事业及其他一些非政府核心功能的事务的执行中。接踵而来的问题是：在这些领域，谁有权决定民营化的实施？是立法机关还是行政机关？进一步言之，行政机关在其职责权限范围内，可否不经法律的明确授权就直接推行民营化改革？
笔者认为，无论行政的方式如何变迁，基于公民基本权利保障的要求和公共权力运行可预见性的维护，行政活动都要受制于法律保留原则，只是各类活动受拘束的程度和重点不同而已。就“实质的民营化”（即特定行政事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而由民间部门负责或提供）而言，因其涉及的事务多为关系国计民生的公用事业，稍有不慎就会危及民众的生存境况，故应当适用较为严格的法律保留原则。具体来说，对这些公共事务是否实行民营化改革必须由国家的立法机关决定，至少也应当通过授权立法的形式进行规范，行政机关不得仅凭组织法的规定而擅自采取民营化的行动。在这方面，我国当下的一些民营化之举普遍存在规范依据不足及位阶过低等问题，很多民营化改革都是依照行政机关的文件甚至内部通知操作的。在这些场合，不要说绝对保留原则，即便连最起码的相对保留原则都没有得到体现，的确令人堪忧。
就“功能的民营化”（即特定行政事务仍由国家承担且不放弃自身执行的责任，仅在执行阶段借助于私人部门的力量完成既定的行政任务）而言，因各类方式的适用领域和参与程度不尽相同，因而在受法律保留原则的约束上也需要区别对待。就适用于干涉行政的几种方式来说，由于行政委托涉及公权力行使主体的转移，对相对人的权益影响较大，因而也需要适用相对法律保留原则，从保留的密度上来说，不仅包括组织法规范而且还应当包括行为法规范。在这方面，我国《行政处罚法》第18条关于委托实施行政处罚的规定已经树立了良好的典范。就行政助手及专家参与来说，因其在行政事务的履行中所起作用有限，因而不必遵循严格的法律保留原则，行政机关在其法定的职权范围内可以依其自主裁量决定。我国一些地方推行的交通协管员制度即是这方面的事例。最后，就合同外包来说，因其同样涉及公共服务的提供，对民众的权益影响较大，因而应当适用相对法律保留原则。但与实质的民营化相比，这类方式应当更为宽松，也就是说，只要存在行政组织法依据，即便没有明确的行为法根据，行政机关也可以自主决定推行。
三、民营化与程序保障
诚如民营化大师E·S·萨瓦斯所言，民营化的实质就是建立公共部门与私人部门之间的伙伴关系，即“政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”（注：〔美〕E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，〔北京〕中国人民大学出版社2002年版，第161页，第4页，第212页。）。可见，民营化的过程也就是一个公共部门挑选合适的私人部门参与履行公共行政事务治理的过程。在这里，选择什么样的私人部门与其说是一个实体性问题，毋宁说更是一个程序性问题。只有通过预先设定的公正程序，才能挑选出有丰富经验、实力雄厚、服务信誉好的私人部门来担当履行公共行政事务的重任。从行政法角度来看，以下三项重要的程序制度对于民营化的推行尤其具有特殊的意义：
1.信息的及时公开。民营化意味着市场竞争机制在公共行政管理领域的导入，它不仅关系到公共服务质量的提高和民众日常生计的维护，而且还直接影响到民间资本的流向。因此，为了使各方利益都能够得到兼顾，整个民营化的过程都应当是透明的。就信息公开的具体内容来说，主要包括以下三个部分：（1）民营化计划。在民营化的筹备过程中，行政机关一般都要拟订民营化的具体方案或计划，内容通常涉及民营化的依据、对象、方式、步骤、时间、申请人的资格条件等。除非法律有例外规定，否则，民营化实施计划所载的所有相关信息都应当以公告的形式及时向社会发布，从而吸引各种民间力量积极参与民营化的竞争。（2）民营化实施的过程。由于民营化本质上就是市场化机制在公共事务管理领域中的运用，因而其整个实施过程都应当是开放式的。无论民营化采取何种具体的方式，运作过程都应当避免“暗箱操作”。例如，特许经营和合同外包是公用事业民营化常见的方式，它们大都是通过公开招投标的形式竞出条件最优者。（3）民营化的结果。当公开竞争、优者胜出之后，民营化的主办机关应当及时将评定结果通知最终胜出者，以便双方及时签约。同时，主办机关还应当将此结果一并通知其他参与竞争者，并向全社会予以公告。即便是民营化主办机关与私人部门所签订的契约，也应当向社会公告，以便接受公众的监督和质疑，防止公共利益因民营化的推行而消解。
2.意见的广泛听取。民营化的起因主要是政府垄断公共行政管理事务所造成的绩效不佳，服务质量低下和管理的无效率即是其典型的表现。而导致政府绩效不佳的关键原因就在于公众参与的不足。离开了社会公众的积极参与，政府就不可能获得更多的管理技能和专业知识。从这个意义上来说，民营化的过程也就是政府广泛听取公众意见的过程，是政府、市场与社会三方力量有效合作、良性互动的过程。无论是在民营化的前期酝酿阶段，还是在民营化的具体实施阶段，抑或是后民营化的监管阶段，主办行政机关都应当通过包括举行公听会、协商谈判会等在内的多种形式广泛听取各私人部门及社会公众的意见。一般情况下，民营化过程中的意见听取至少包括如下三个方面：（1）在确定某项公共行政事务为民营化的可能对象时，主办行政机关为了确保决策的科学性，应当展开相应的民意调查，了解公众的意见。（2）当民营化的可行性得到充分证实之后，为了保证民营化实施方案的合理性，主办行政机关可以在遴选标准确定之前，先行召开公听会，听取所有有意向参加竞争的行政相对人及其他利害关系人的意见。（3）在私人部门正式接管公共事务之后，为了督促其积极履行先前所签订的合约，主办行政机关应当认真受理普通消费者的投诉，倾听他们的意见，确保公众的利益不至于因为实行民营化而受到损害。
3.理由的充分说明。人类生活的经验表明，个人和组织往往都具有某种墨守成规的本性，尤其是对于既得利益者来说，维持现状通常被其认为是最好的选择。就公共行政的民营化改革而言，因其必然会触动部分集团的利益，因而会遭到其近乎本能的抵制。大体上来说，害怕裁员的现有雇员、担心失去权力寻租机会和各种特权的官僚机构、试图避免竞争并继续享有权力恩荫的私人公司以及不明就里、担心价格上涨的一般公众都有可能成为民营化的反对者。因此，在整个民营化的过程中，主办行政机关都应当通过各种机会解释民营化的原因、目标与价值。事实上，在民营化的推行过程中，主办行政机关不仅要向一般的公众及现有公共事务的承担机构及其雇员阐明民营化的理由，而且还应当向参与竞争但最终落选的私人部门充分说明理由。原因在于，民营化的过程本身就是一个各方力量进行平等竞争的过程，能否最终胜出而承担公共事务的实际运营，对于一个私人部门自身的发展来说无疑具有相当重要的意义。只有向落选者详细地阐明其甄选的理由，民营化主办机关的诚信才能为私人部门所认可，公开竞争可能引发的争议方能得到有效避免。如此一来，民营化改革的社会认同感也就会不断增强。可见，说明理由制度对民营化推行的意义，就如同行政法者所说的那样“可以使行政相对人对行政权产生一种亲近感，为行政主体和行政相对人之间合意、协商构建一个制度性平台，以适应现代社会‘服务行政’、‘善良行政’的需要。”（注：章剑生：《行政行为说明理由判解》，〔武汉〕武汉大学出版社2000年版，第2页。）
四、民营化与重新规制
公共行政实行民营化之后，国家是否真的就可以一概撒手不管了呢？——这也正是民营化的反对者所持的主要理由之一。尽管民营化是在规制缓和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民营化绝不意味着政府的彻底归隐，毋宁说是政府从前台走向幕后，即从行政事务的直接执行者转变为决策者和监督者。正如德国联邦议院法律委员会主席鲁佩特·朔尔茨教授所指出的那样：“这一切（指公共行政的民营化——引者注）都不意味着国家和行政机构必须全面从这些职能方面撤退。通过国家监督规定的机制，特别是国家保证有关私人在职业和专业上的可靠性和素质，公共利益完全可以得到充分的保障。我们可以这样说，行政机构从自己执行的责任中撤出越远，就越可通过监督和检查私人和保证专业与职业素质来承担更多的保障责任。”（注：〔德〕鲁佩特·朔尔茨：《法治国家和行政法：连续性和活力》，“法制国家现代化：德国国家行政管理经验及中国的前瞻”研讨会交流论文，2000年3月27—28日，北京。）可见，在后民营化阶段，为了防止私人部门片面追求经济效益的最大化而损害普通民众的权益，政府就应当采取相应的措施进行适度的规制，即重新规制（Reregulation）。在行政法学的视野中，政府对民营化之后的重新规制应当着重解决好如下四个基本问题：
1.规制目标。通常地，私人部门参与公共事务的治理都具有逐利的本能，因而政府对民营化之后的重新规制必须是有限度的。否则，私人部门的投资者就会对公共事务望而却步。当然，维护私人企业的利益并不意味着政府就可以放弃维护公共利益的职责。正如学者所言：经营的效率性只是公共性的一种，并且通常只具有手段性的价值，在考量民营化问题时，保障人权，维持并增进公益等难以量化的公共性，应该与效率化的公共性一起观察，综合考量，而不应独厚后者，以免没却行政追求公益的本来目的（注：转引自翁岳生编：《行政法》（上），〔北京〕中国法制出版社2002年版，第519页。）。因此，后民营化阶段政府规制的目标至少应当包括以下两项：一是防止公民的基本权利遭到承担公共行政事务的私人部门的不法侵犯。这一目标的设定主要是基于在某些公共权力事务民营化的过程中，私人部门可能会因为经过政府许可或受托而滥用权力侵害公民的合法权益。二是保障社会公众能够获得私人部门提供持续和优质的公共服务。这一目标的设定主要是基于民营化更多地发生在公共服务领域的事实。“一切公务不论属于哪种类型，采取哪种管理方式，由行政主体实施或由私人实施，都适用公务的继续性原则、适应性原则和平等原则。”（注：王名扬：《法国行政法》，〔北京〕中国政法大学出版社1988年版，第488-489页。）因此，获得公用事业经营权的私人企业同样必须对其市场范围内的所有消费者提供不间断、无限制、无差别和安全的服务，必须以公平合理的价格提供服务，不允许公用事业的承担者完全按照纯粹的商业法则赚取高额利润。
2.规制主体。来自美国公用事业规制的基本经验表明：复杂的现代社会需要专业化的、独立的、灵活的和可持续的规制模式。大量的介乎于立法机关、司法机关和行政机关之间的独立管制机构的存在即是上述模式的典型特征。事实证明，独立管制机构的创立及其运作能够有效克服司法管制和立法管制的缺陷，提高管制效率，增强管制实效。就我国当下的公用事业规制主体而言，尚存在多头监管、分散监管甚至监管部门与运营部门不分等问题，例如，同是对城市水资源利用的管理，供水由水务部门监管，排水由环保部门监管，而水上交通则由交通部门监管。又如，作为负责管理各地公用企业经营的市政公用局，往往集政策制定者、实施者、监督者及实际经营者多种身份于一身，政企不分的恶果——行政垄断、官商勾结等现象触目惊心。即便类似于新近设立的国家电力监管委员会等专业性的管制机构，也因为与其他相关政府部门之间职责的划分不清而难以有所作为。很显然，在民营化的推行过程中，这种监管主体混乱、监管乏力的局面亟需扭转。为此，我国应当以新一轮行政机构改革及相应行政法律的修订为契机，进一步完善中央及地方的行政组织法，组建更多拥有充分权威的独立性行业监管机构，通过政企分开，强化对公共事务私人运营者的监管，确保公共利益不至于因为民营化而受到任何侵蚀。
3.规制方式。在民营化之后，政府的重新规制应当从直接的微观管理转变为间接的宏观管理。“严格的监测很有必要，但可能会流于微观控制或管理；过于松散的监测则会导致服务质量的下降。两者之间须保持适度平衡。”（注：〔美〕E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，〔北京〕中国人民大学出版社2002年版，第161页，第4页，第212页。）笔者认为，后民营化时期政府规制的重点主要包括两个方面：一是绩效评估。绩效评估是指在实现某种行政目标的过程中，依据可量化的指标对工作过程、结果、效率等各方面进行评估。民营化的基本目标之一就在于通过引入民间力量的参与提高公共事务管理的绩效，因而政府规制机构应当对私人部门的绩效进行认真评估。在很多时候，绩效标准都蕴涵在先前政府与私人部门所签订的合同之中。为此，规制机构应当强化契约观念和信用意识，通过严格履行与私人部门所签订的契约，对公共事务运营商的绩效进行深入而细致的评估，确保民营化各项目标的实现。二是价格监管。在实行民营化之前，公共服务垄断经营的风险是由政府承担的；而在实行民营化之后，风险就转嫁到了私人企业。于是，价格管制随之成为政府重新规制的核心问题。事实上，在消费者和公用事业运营商之间永远都存在难以完全消弭的“结”：消费者需要的是质好而价廉的产品或服务，而公用事业运营商则需要获取更多的利润。理想的价格监管机制应当是在维护公共事业的公共性与允许运营商合理利润的存在之间寻求平衡。为此，必须借助于价格听证等程序制度吸引各方利益集团参与价格的制定，通过这种面对面的直接交涉达致妥协，进而形成各方都比较满意的公用事业价格。在我国，价格听证制度的运行已经初步确立了一种崭新的由政府、垄断行业经营者和消费者三方共同参与论证、相互制约的价格形成机制。然而，价格听证制度在实践中也暴露出各种各样的问题，甚至出现了诸多异化现象。最近，有关故宫、长城等六处在北京的“世遗”门票价格听证会的争论则是这一制度在当下中国现实窘境的生动写照。笔者认为，应当着重从健全听证代表遴选机制、消弭价格信息的不对称及提升听证案卷法律效力等方面进一步完善价格听证制度（注：有关当下中国价格听证制度更为详尽的实证分析，笔者已在《价格听证制度困境的解决之道》（〔武汉〕《法商研究》2005年第2期）一文中进行了深入探讨。）。
4.“规制”规制者。毋庸讳言，对于拥有多项职权的政府规制机构来说，通过法律制约其规制权的行使绝非是多余的。相反地，在现实的规制活动中，规制者怠于履行职责、滥用职权、出尔反尔、牟取私利的现象比比皆是。因此，必须对规制者本身进行必要的“规制”，防止其乘民营化之机谋取私利或逃避责任，并使其一切规制活动都能够以增进消费者及公共事务运营商利益的最大化为逻辑起点和最终归宿。为此，行政实体法和行政程序法的制约显然是必需的，但更为重要的是，必须强化对规制行为的司法审查，通过独立而富有威信的司法机关的审查，有望实现规制者、消费者及运营者之间利益的平衡。毫无疑问，这些都有赖于我国司法审查范围的进一步拓宽和行政赔偿及行政补偿机制的健全。在这方面，我国仍然有相当长的路要走。
五、结语：我国行政法学研究的新领域
其实，在行政法学的视野中，民营化所引发的问题绝不仅仅限于以上三个方面，更多的挑战正等待学界去回应：由私人部门承担公共事务的治理，必然会引发行政主体多元化趋势的进一步加强，传统上以“行政权力”要素来识别行政主体的做法已经走到了尽头，而公务人员的外延势必也要进一步拓展，行政组织法如何回应这些变革？公私部门之间的合作本身就体现了公权力机关对私权利主体的重视与尊重，在这一背景之下，类似于行政合同、行政指导、行政协作等非强制性的行政活动方式将被广泛运用，以强制性行政方式为中心的传统行政行为法学将如何重构？私人部门参与公共服务的提供和公共事务的管理之后，将出现更多新类型的法律关系，如公共部门与私人部门之间的关系、公共部门与社会公众之间的关系、参与公共事务治理的私人部门与普通消费者以及与其内部员工之间的关系等，这些不同的法律关系的属性将如何获得正确定位？与此休戚相关的问题则是如何确定行政诉讼的界限与范围？也就是说，在公共行政民营化的过程中，怎样才能通过公法救济（行政诉讼与行政赔偿）与私法救济（民事救济与民事赔偿）之间的协调运转实现对各方当事人合法权益最有效的保护？概而论之，伴随着公共行政民营化的拓展，传统公私法之间的界限将更加模糊，而公法与私法之间交错与汇合的趋势也日益明显，传统行政法学观念和研究方法应当在哪些方面实现更新？
可喜的是，在这方面，国外行政法学者已经进行了有益的探索。例如，德国学者汉斯·J·沃尔夫等指出：“行政法和私法不再是两个截然分离的局部法律制度，而是灵活的、着眼于问题的、相互补充的法律调整方法，行政机关可以整合利用以发挥两者的全部潜能。”（注：〔德〕汉斯·J·沃尔夫等：《行政法》（第一卷），高家伟译，〔北京〕商务印书馆2002年版，第198页。）美国学者乔迪·弗里曼则提出，公私合作带来了美国行政法的新发展，把当代治理描述为“混合行政”（Mixed Administration）体制最为合适。质言之，行政是一项以多个不同主体之间（如行政机关、私人公司、顾客、非营利组织和专业协会）相互作用为特征的事业，这种共同的治理事业要求具有一个灵活、便利的政府观念，即国家必须有能力在混合体制中扮演多重角色：经纪人、沟通者、监督者、执行者和合伙人等等，任何一种主体的结合形式，只要被证明可以最好地实现利益最大化，并将特定公私安排带来的风险降至最低，国家在混合行政中的首要作用就是促成这种结合形式的介入（注：参见〔美〕乔迪·弗里曼：《私人团体、公共职能与新行政法》，晏坤译，载《北大法律评论》第5卷第2辑，〔北京〕法律出版社2004年版。）。对于年轻的中国行政法学而言，直面这些智识挑战将成为本学科全体学人责无旁待的历史使命。就此层面而言，本文的研究与其说是从行政法学的角度思考公共行政民营化的未来走向，不如说是提出了行政法学如何观照公共行政民营化的初步框架。虽然研究未有尽期，但中国行政法学的知识更新或许也就隐藏于其间。
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