谈完善我国的《失业保险条例》，本文主要内容关键词为：保险条例论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的失业保险制度，是建设中的社会保障体系的重要组成部分，对促进改革、维护稳定、保障职工权益等，具有积极作用。我国现行的《失业保险条例》（以下简称《条例》），是1999年初国务院颁布实施的，它不仅填补了我国社会保险领域立法的空白，而且也从法规高度明确了失业保险工作中的重大和原则性问题，给开展这项工作提供了可靠的依据，极大地推动了工作的开展，对实现中央确定的国有大中型企业三年脱困和减员增效等目标，发挥了支持作用。
但是，《条例》实施已两年，有些内容已滞后于改革实践及形势发展的需要，亟待调整和完善。为尽快健全我国失业保险制度，更大地发挥其稳定社会、促进发展的作用，有必要对其实施情况进行评估，并适时加以修改和补充。为完善《条例》，特提出如下思考和建议。
一、适用范围应继续扩大
现行《条例》第2条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费”。《条例》第32条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以决定本条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工”。由于《条例》对前者参保是强制性规定，而对后者是选择性规定，所以，从执行情况看，事实上存在后三类人员中有全部纳入的，也有部分纳入的，还有根本没纳入的不同做法，影响了部分人员的利益。另外，《条例》没有明确机关人员是否实行失业保险，在《条例》贯彻执行过程中，由于机关人员普遍没有参保，所以引起了部分事业单位人员的攀比。笔者认为，《条例》的适用范围，应进一步扩大，最好是全国统一，将城镇所有具有失业风险的劳动者都纳入适用范围。这样，可避免各地在适用范围及对象上存在差异，有利于这项制度在规范化、制度化轨道上健康发展，维护广大劳动者的合法权益。
二、可按不同职业实行差别费率
现行《条例》第6条规定：“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费”。《条例》第9条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险费的费率”。从这项规定来看，全国规定了原则性费率，而且是统一的，而经国务院批准，以省区市为单位可以适当调整费率，较好地体现了统筹地区失业保险缴费自求平衡的原则。但通过分析后不难发现，在一个地区，由于职业不同，其从业人员的失业风险也是不同的，而这点并没有在费率上反映出来，导致了一些失业风险低的单位及其职工对统一费率有意见，影响了参保和缴费的积极性。所以，从公平角度看，根据职业及失业风险大小，在失业保险费筹集上实行差别费率，有利于调动参保单位及其职工的积极性，也有利于适当减轻单位负担，体现公平原则。
三、统筹层次适当提高
现行《条例》第7条规定：“失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定”。从实施情况看，多数地区的统筹层次停留在县一级。由于统筹层次偏低，所以，基金的整体承受能力比较脆弱。要想抵御更大规模的失业风险，必须提高统筹层次。一般来看，统筹层次越高，失业保险基金的调剂余地就越大，基金使用效益也就越显著。根据我国的实际情况，失业保险基金统筹层次定位在省级比较适宜，因为省一级是地方政府的最高级，它有权根据宪法决定某些事项，同时，从守土有则的角度来看，失业保险基金实行全省范围统筹，也利于均衡不同地区负担，实现省区的协调发展。同时，应考虑建立国家级失业保险调剂金，这样，就可以有效克服统筹层次过低带来的基金规模小、地区间不平衡、调剂余地小等弊端，切实支持困难省区的失业保险工作。
四、基金支出项目应当拓展
现行《条例》第10条规定：“失业保险基金用于下列支出：（一）失业保险金；（二）领取失业保险金期间的医疗补助金；（三）领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；（四）领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴；（五）国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用”。由于《条例》明确规定了基金的开支项目，所以，超过这些项目的支出，就应该认定为是违规行为，而从各地执行情况看，有从基金中支出失业人员按计划生育医疗补助费的，有支出特困失业人员生活补助费的，有支出扶持就业资助金的，等等，其中有些都写在了地方性的失业保险规定里。因此，对地方与《条例》规定不一致的基金支出项目，是严格按立法法的规定予以纠正，还是在认真调查研究的基础上加以规范，两种截然不同的处理办法，会对这项工作产生不同的影响。笔者认为，应在充分调查研究基础上，将被实践证明是科学、合理的基金支出项目，及时予以明确，上升为法规的内容，使其合法化、规范化。对不合理的基金支出项目，也要在法规上明令禁止，并有步骤地加以纠正，切实维护基金支出项目规定的严肃性和权威性，依法保障基金的安全与完整。
五、失业保险金计发依据要作调整
现行《条件》第18条规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。根据这一原则，各地基本采取了失业保险金统一标准的做法。这样处理，体现了所有失业人员享受同样待遇的公平原则，但不尽合理。因为职工参加失业保险，单位缴费是按工资总额一定比例确定的，个人缴费也是以工资收入为基数进行的，事实上存在每个人实际缴费数额不同的现象，而失业后享受同样水平的待遇，没有充分体现权利义务对等，公平与效率相结合的精神。为调动不同类别人员参保和缴费的积极性，失业保险金应逐步实行以失业人员本人失业前一段时间的平均收入水平为参照基数及与缴费数额适当挂钩的做法，这样可体现缴费不同与享受待遇不同，也可使实际的失业保险金水平适当提高，更好地发挥保障失业期间的基本生活及维持劳动力再生产顺利进行的作用。
六、失业保险金发放期限要适当缩短
现行《条例》第17条规定，“失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月：累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月”。从总体上看，这样规定体现了对缴费时间长者的适当照顾，但对于每个具体失业人员而言，并没有做到更为精确地计算。同时，通过国际间比较也会发现，最长为24个月的发放期限，也明显偏长。因此，笔者认为有必要适当缩短，拟定在12至18个月之间为宜。同时，每个失业人员的失业保险金具体发放期限，完全可以根据每个人的实际参保和缴费年限确定，更好地体现公平与效率相结合的原则。
七、失业期间的养老、医疗等社会保险关系要有接续办法
现行《条例》第15条规定，失业人员在领取失业保险金期间符合“享受基本养老保险待遇的”，应停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇。《条例》第19条规定，“失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。”但从这两项规定来看，并未对失业人员在领取失业保险金期间如何接续养老、医疗等社会保险关系作出明确规定，而这类问题如何处理，决定权似乎交给了省级人民政府。由于各地做法不统一，导致了有些省区市有具体接续办法，而有些省区市则没有，政策上出现了不统一。笔者认为，《条例》应明确规定失业人员在领取失业保险金期间如何接续养老、医疗等社会保险关系问题，这样，不仅有助于各地统一做法，而且有利于妥善解决失业人员在领取失业保险金期间所关心的养老保险关系接续以及医疗问题。由于失业是一种暂时中断就业的现象，失业后再就业是大多数失业人员的必然选择。所以，为使失业人员的养老、医疗等社会保险关系不因暂时就业中断而受到影响，在《条例》中增加如何接续失业人员养老、医疗等社会保险关系的原则、具体办法是十分必要的，既符合失业人员的愿望，也是我国社会保险制度不断走向完善的具体标志。
除上述外，《条例》光有原则规定远远不够，还必须有明确而具体的规定及落实措施，如怎样纳入预算、按什么标准拨付、财政状况差的地区不能按时足额拨付的，其缺口如何解决、中央财政与地方财政各自承担什么样的责任等，都应该明确作出规定，只有这样，才能将规定原则具体化、有可操作性，负责失业保险业务的社会保险经办机构也才能有可靠的经费保证。省级政府的主要责任应落在具体执行《条例》规定的原则上，不应有太大的变通余地，这样，有利于失业保险制度统一性、规范性和严肃性的增强。
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