高校去行政化：关键在政府，本文主要内容关键词为：关键论文,高校论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年5月4日，温家宝总理视察北京大学，与北大学生座谈时，针对杰出人才培养的瓶颈问题，再次提到了大学应该由懂教育的人来办，教育家办教育不是干一阵子，而是干一辈子，大学应该逐步改变行政化，按照教育规律办学。由此足见国家领导人对当前高校行政化问题的高度关注。然而，高校怎样被行政化了？根源何在？怎样才能去除行政化等等，学界却鲜有答案。那么，何谓高等学校行政化？高校原本是学习和研究的场所，却怎样被行政化了？被谁行政化了？我认为答案就是被政府行政化了。
所谓行政，狭义的理解是指国家(政府)的行政机关及其管理行为，即公共行政(Public Administration)。广义的行政也包括一切社会组织的管理活动。我国在长期的封建社会中，一直是国家行政权力高于一切。新中国建立以后，国家实行计划经济，对高等教育实行国家集权和计划管制，大学被公共行政化了，或者说是被政府行政化了，大学自然没有自主权。但改革开放30年，中国经济虽然实现了从计划控制向市场主导的巨大转变，改革成就有目共睹，但遗憾的是，中国的教育尤其是高等教育体制并没有随着经济体制的改革而发生根本转变，甚至有学者认为高等教育体制仍然处在计划经济时代。近年来，政府对高校的控制不松反紧，更加全面和深入。所以，我们今天讲的高等学校行政化，主要是指高校外部的公共行政系统的权力和指令成为高等学校运营(日常运作、改革和发展)的主导力量，并已经转化为高等学校组织管理、教学科研的基本推动力和行为模式。
高等学校内部普遍存在行政权力集中并日益强化的趋势，但根源不在校内而在校外。高等学校行政化的主要表征就是国家行政系统对高校广泛深入的控制。虽然《中华人民共和国教育法》把教育部以及教委、教育厅、局、办统称为教育行政部门，但事实上，除了这些专门的教育行政部门外，几乎所有的党政部门都可以约束和干预高校的内部管理。除了各政府部门外，还有大量的政府直属事业单位和高校的管理与运营有密切关联。比如，仅一个高等教育教学评估中心就使得全国的本科院校为“迎评”准备和“折腾”若干年。
我国教育涉及的行政部门之多，政府部门的权限之大，管理之复杂，构成了我国教育行政化的显著特点之一。高校处在政府巨大、复杂而细致的管控网络之下，高校越来越像接受和执行政府指令的办事部门。党政部门对高校依法管理是必要的，但现今的许多管理已经超越或根本不顾忌法律上的规定，不顾及高等教育的特点和规律，使得《高等教育法》赋予高校的有限权力难于落实。近年来，行政部门对高等学校的干预和管理有越来越深入、越来越全面的趋势，并呈现出一种全能主义的管理理念和行为，主要表现如下：
1.管干部。今天的大学教师和学生没有权利表达选择学校领导成员的意愿。高校主要领导由组织部门或上级党政机关直接任命，享受相应的行政级别，使得高校行政等级化趋势明显。而高校领导行政级别的存在又令高校在某种程度上成为各级政府部门安排干部，提升干部的场所。有些省市在向学校委派干部的时候，甚至事先连高校书记、校长都不告知，俨然把高校当作了政府的一个部门。一些被任命为高校领导的政府官员不仅不是教育家，甚至对大学运行规律都不甚了解，他们带到高校的往往是行政文化和官僚气派。在这种文化的影响下，高校官本位思想日趋浓厚，追求学问、教书育人的主导性价值观开始让位于权利本位的价值观，导致部分教师也以谋求一官半职为时务，学生则以将来能够升官发财为奋斗目标。
2.管人才。由政府主导的各种人才计划层出不穷，如院士计划、长江学者计划、国家杰出青年基金，“百千万人才工程”一层次、二层次，教育部跨世纪人才、教育部新世纪人才、各种特聘教授以及领军人才等等。人才越来越等级化，团队攻关变得越来越困难。
3.管工程项目和经费。近年来，政府以工程项目为抓手，不断设计各种工程、项目、计划，教育主管部门几乎变成了工程项目设计、发包和管理办公室。据统计，1998-2007年，仅教育部发起的公开的重大工程项目多达近30项，每项工程的资金少则几亿元，多则数百亿，而且几乎全部采用让学校、系科、教师投标竞争的办法来争取这些项目和资金。这一方面使得教育部及相关司局的权力急剧膨胀；另一方面使得学校领导和教授不得不不断“跑部钱进”，甚至在教育部附近设立“学校驻京办事处”。
4.管科研。现在几乎所有学科，包括人文学科，重要研究课题的发起者大都是政府部门。由政府决定和发布每年的研究项目，拨发研究经费。高校教师大多只有通过向政府申请才有可能拿到重要的研究项目。政府发起和资助一些涉及国家利益的重大课题的研究十分必要，但目前造成的不是政府项目就不算科研的局面则会产生严重的负面效应。它不但进一步压缩了高校研究的范围，限制学术自由，而且导致高校以拿项目作为评价教师科研能力和教学水平的重要标准，甚至造成教师轻视教学而孜孜钻营于获取项目，玷污学术尊严。无数事实表明，已知的人类重大的原创性科研成果几乎都不是政府计划的结果。
5.管学科和专业。自上世纪90年代开始，从中央到省市政府设立各种重点学科、重点专业、研究基地、人才培养基地。政府几乎每年都要组织检查评估，使得这些学科、专业年年都要有“创新”，年年都要制造新成绩，为此常常搞得苦不堪言。
6.管课程设置。在普通高校，学生“被要求”研修的无关专业的政策性课程占有相当大的比例。无怪乎一些老师感叹：“大学四年，学生花了大量时间学习这些他们未必喜欢，无关专业提升的课程，大学怎么能培养出优秀创新人才？”近年来，政府还仿照行政官员的级别每年评选国家级教学名师、国家级精品课程、国家级教学团队，以及省市级教学名师、课程、团队等等，本来正常的学术工作也逐步行政等级化了。
7.管教材编写。教材是反映学术多样化的重要窗口，高校教师本应有结合自己的课程编写教材选择教材的权利。但自2007年1月教育部、财政部联合发起“高等学校本科教学质量和教学改革工程”后，由政府统一编写“高质量教材”，并要覆盖几乎所有本科专业和课程，预期指标是要编写10，000种，到2008年即已超额完成，达到了11，000种。大学教师如果如同中小学教师一样都按照统一教材上课，就必然抹杀学术的多样性、自主性、创新性，也必然会导致教学趋向平庸的局面。
政府行政部门对高等学校的管理实际上还远不止上述这些方面。这些管理从局部看可能都有其合理性、必要性，但是从客观上看，会产生以下后果：
第一，政府行政权力自我不断膨胀，部门利益不断扩大。完成各种项目指标成为官员追求政绩和官位的重要标志。这种行为已经传导到了高校，如今官本位和急功近利在不少高等学校成为主导性的价值追求。
第二，高校从政府那里确实获得了大量资源，但付出的代价是学校对政府的依附性越来越强，自主、自治的空间越来越狭窄。温总理曾多次倡导应该由教育家来办学，但产生教育家的基本条件是学校必须拥有自主的办学空间。在计划经济时代我国难于出现企业家，当企业变成了独立法人，成千上万的企业家就不断涌现出来。在教育行政化时代，教育家同样难于产生。只有当学校真正成为法人实体以后，教育家才有可能大批地不断成长起来。
第三，“数字化生存”似乎成为常态，教学、科研、创新、就业的各种数据越来越好看，泡沫越来越大，实事求是、求真务实越来越困难。
第四，大学和教师普遍患有“多动症”。由于大学外在的“婆婆”太多，并且婆婆们普遍有权、有钱和有强烈的绩效追求，大学随时接受婆婆们的吆三喝四并要应答。没完没了的项目申报、过程评估、结果评估，大学就像随政府要求不断调整的“温度计”，总是处在从不适应到适应的变动之中；教师不断转变自己的兴奋点，注意力难于持续集中于学术研究，使得原创性的理论发现难于产生。
第五，现代大学的本性和精神日益遭受腐蚀并趋于消解，这些本性和精神包括蔡元培先生提出的“囊括大典，网罗众家；思想自由，兼容并包”，也包括世界公认的普世性的大学精神，即追求真理，批判反思，社会正义，学术共同体。
我们不禁要追问，政府部门为什么总是习惯于用行政的方式来管理高等学校？原因至少有三：一是长期以来习惯于把高等学校作为政府的下属部门，而不是独立自主的法人实体。政府拥有管控高校的几乎所有资源，因此也能够运用行政方式来管理、干预学校的运作。二是政府长期以来的基本目标就是赶超发达国家，而高等学校则被作为实现国家这一宏伟目标的一个重要工具。上世纪50年代中期，为了超英赶美，政府提出要用15年的时间普及高等教育；“文化大革”命彻底否定17年，是要建立中国自己的高等教育体系；改革开放以来是要力争在上世纪末或在本世纪的20～30年内实现高等教育的现代化。为要实现这些宏大目标，政府就不断地运用行政方式要求高等学校“只争朝夕”、“抢时间”、“立竿见影”，而忽视教育本身的规律，忽视了可能会“欲速则不达”、“拔苗助长”的结果。三是控制高校师生。1989年政治风波以后，政府的一项重要职责是维持高校的“稳定”。为了防止出现新的不安定因素，通过多种行政手段要求高校加强对教师、学生的管理。上述指导思想和管理方式，在特定历史条件下都有其合理性，但是如果将其变为习惯就可能走向负面。
新近公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称为《规划纲要》)，全面深刻地总结了我国教育事业发展的经验和存在的问题，规划了未来10年国家教育发展的目标和具体途径。纲要突出强调了要“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消随实际存在的行政级别和行政化管理模式”。要“适应中国国情和时代要求，建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”[1]。然而，把规划的内容变成现实绝非一朝一夕之功，要去除实际存在的高校行政化管理模式同样需要长期艰苦的努力。因为这是政府治理范式的重大转变，涉及到思想观念、制度、政策和多方利益等的深度调整。政府首先需要调整的便是自身的定位，把无限政府变为有限政府，把管制性政府变为服务型政府，通过立法“明确政府管理的权限和职责”，明晰政府与学校权力(权利)、责任之间的边界。此外，还应该做到以下几点：
首先，依法确立和保护高等学校的办学自主权。1998年10月联合国教科文组织在巴黎召开世界高等教育会议，发表《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》，提出应将院校自治作为应对在迅速变革的世界中高等教育所面临的主要挑战的原则之一，指出在院校自治原则基础上建立与国家和社会的良好关系，是高等教育的运作和管理获得成功的前提之一，并且坚信院校自治原则是学校正常运转和改革成功的先决条件。
放眼全球，美国是依法保护大学自治最成功的国家之一。从美国大学发展的历史来看，自治是美国大学机构得以生存和延续的重要保证条件，也是美国高等教育百年来繁荣发展的重要因素之一。曾任哈佛大学校长的博克总结指出，大学自治给美国高等教育带来的益处有：1.自治使校际之间的竞争能够产生，并成为大学发展的巨大动力。竞争又微妙地保护和加强了学校自治。2.自治和竞争导致学校反应力的增强。高等学校，尤其是私立大学必须对周围环境变化能够迅速做出反应，否则就要冒衰退甚至解散的危险。3.自治制度鼓励改革，能够充分调动大学办学的积极性和主动性。4.自治促进了高等教育多样化，有利于满足社会各种不同的需求。5.自治制度具有“内在固有的保护性质，可以防止大学只受某一集团控制的危险”。6.自治制度具有“防止严重错误判断的内在机制”。每所大学都可能犯错误，改革中可能犯的错误更多。如果某所学校犯了错误，其影响范围只在本校，因此代价不大。如果采取中央集权，一旦犯错误，错误的后果则严重得多，会影响全州甚至全国。7.自治能够防止政治骚乱扩散。
依法确立和保护高等学校的办学自主权，自主权的核心涵义是高校在法律规定的范围内“自己拥有对自己的主权，能够自我管理或自我决定高校内部的事务”。确立和维护高等学校的办学自主权并不是为了高校自身的利益，从根本上来说是为了国家和社会整体的长远的利益，诚如德国著名教育家洪堡在论及国家与大学的关系时所言：国家绝不应指望大学同政府的眼前利益直接联系起来：却应相信大学若能完成它们的真正使命，则不仅能为政府眼前的任务服务，还会使大学在学术上不断地提高，从而不断地开创更广阔的事业基地，并且使人力物力得以发挥更大的功用，其成效是远非政府近前布置所能意料的。[2]洪堡的深刻之处在于，“办大学也是国家的职责，国家既要办大学，还要让大学独立于国家的干涉……是现代大学与国家关系的最重要的准则……大学无疑是符合国家的长远利益的，如果这个国家将人民的利益放在第一位，并且有切实的制度保证这一点的话。然而，大学并不在任何时候都符合当局或者国家的眼前利益”[3]。
其次，依法保障学者的学术自由权。高校去行政化，仅仅“尊重学术自由”(《规划纲要》第十三章)是远远不够的，还要依法保障学者的学术自由权。这是因为，学术自由是世界普遍公认的学者最基本的权利。学术自由一般被解释为“不受妨碍地追求真理的权利”，“这一权利即适用于高等教育机构，也适用于这些机构里从事学术工作的人员”[4]。学术自由是学术创新的基本前提。“知识要靠新思想的发表才能进步，真理要靠自由言论才能得以发现。”人类的科技史和思想史都曾证明，限制甚至扼杀学术自由，人类必定付出代价。正如爱因斯坦所主张：“追求真理和科学知识，应当被任何政府视为神圣不可侵犯；而且尊重那些诚挚地追求真理和科学知识的自由，应该作为社会的最高利益。”[5]
再次，保障充足的经费投入。“中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，根本在教育。”(《规划纲要》序言)“教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。”(《规划纲要》第十八章)尽管《规划纲要》第一次明确规定“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％”，但与世界大多数国家相比，这一比例还是较低，其中美国国家财政性教育经费支出占GDP的比例已达7.6％。因此，要赶上发达国家的教育投入水平，我国还有漫长的路要走。
最后，建立科学合理的高等学校问责制。高等学校要自治，学者要享有学术自由，其基本前提是要有明确的权利与责任界限。学校必须严守法律，必须对学生负责，对国家和纳税人提供的资源负责；学者必须对学术工作负责。对于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责的学校和个人，应当建立追究其责任的制度。
“教育体制机制不完善，学校办学活力不足”是我国教育事业发展面临的一大难题，问题的根源主要在于长期以来教育领域实际存在的行政化管理理念和制度。能否逐步去除行政化，关键在于政府的决策和作为。《规划纲要》设计的蓝图和路径如果能够得以落实，现代大学与政府、社会的良性关系就会建立起来，充满生机和活力的教育局面就会出现，高等教育和人力资源强国的宏伟目标就有可能早日实现。