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中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2010)01-0057-06
自“9.11事件”至今，世界每年都会发生一些大规模的公共危机事件。从地震、海啸、台风，到传染疾病、恐怖袭击、环境污染、金融危机，无论是自然原因诱发还是人为因素导致，公共危机常态化已经成为一个不争的事实。危机常态意味着管理也要常态，对中国来讲，也面临着同样的问题。从理论视角分析，中国当前公共危机常态管理有其必然性，这些理论主要包括全球化、风险社会、非传统安全、社会转型以及危机管理。
一、公共危机在全球化条件下广泛扩散
全球化是公共危机常态管理的基础。作为一个从20世纪80年代中期开始流行的词汇，全球化取代国际化、跨国化和一体化等术语，来描述跨边界的人类互动网络不断强化的事实。全球化带来的是一种广泛、深入的变革，这一切发生在政治、经济、文化、科技、军事、教育等几乎人类活动的所有领域。其来势凶猛，它的起始阶段是用军事手段叩开一个个封闭的国门，随后逐渐又采用了经济这一强有力的手段，将世界各个国家和地区紧密地联系到一起。便捷的交通、通讯工具，自由的人员流动，发达的商业网络，使整个世界缩小为一个“地球村”。全球化正是提供了这样一个平台，每天各地发生的事情都能非常迅速地传向世界，其中包括各类危机的影响。用偶然性与必然性来解释，一个地方偶然会发生危机，但从世界范围看，每天必然发生危机。很多危机的危害是可以通过全球化进行传导的，如疯牛病、SARS、禽流感以及其他恶性传染疾病，只要在世界一处爆发，就是人类共同的危机。
全球化不仅可以将世界的风险和危机带给中国，它与风险社会、非传统安全、社会转型实际上也是一个相辅相成的过程。首先，“全球化促进了全球风险社会的形成，而全球风险社会的形成又反过来推动了不同国家政府间的合作以及民间合作，进一步从政治、经济、文化等多个层面加剧了全球化。”①“全球化作为一个历史进程实际上是与现代意义上的风险是同步出现的，并且当其成为当代这个历史时期的主要时代特征时，风险也就成为同一时期的基本特征。”②其次，非传统安全在某种程度上就是全球化所导致的结果。非传统安全所包含的问题中，一部分与全球化无关，如环境污染可以通过水、空气等进行跨越国境传播，这是自然原因造成。但是很多其他重要的威胁，如金融安全、公共卫生安全以及恐怖袭击等都与人为的全球化过程有着密不可分的联系。从更深的层次考虑，因为全球化导致世界工厂林立，对资源进行掠夺，破坏了自然环境，最终威胁到人类安全，自然因素中也就存有了人类行动带来的影响，因此，全球化的过程也为非传统安全提供了动力。第三，社会转型也与全球化有很大关联。世界上已有很多国家都经历过社会转型，当今中国正处于社会转型的关键时期。转型虽然是一个国家社会发展到某一阶段出现的过程，但今天中国的社会转型却与全球化有着不可分割的联系。经济方面，为了适应全球化的要求，中国努力发展市场经济，加入WTO，与市场有关的各项改革到目前仍然在持续不断地进行着；政治方面，国际社会关注的民主、人权等问题也是中国最近十多年里非常关注的问题，各种基层民主制度的建立和完善就是这一努力的结果；生活方面，全球化推动了现代化，中国城市人口数量增加，随之而来的转型期问题也日益突出。中国的社会转型必然是适应全球化的转型，其过程必然会受到全球化带来的各种影响。
全球化推动了人类社会的进步，也为公共危机在全球范围传播提供了平台。同时全球化的方向还不确定，全球化自身也带来很多危机，如世界多样文化逐渐消失，经济发展越来越被捆绑到一起，大国主导世界兴衰的趋势有所增强等等。上述任何风险都有可能造成大规模危机，面对这种情况，中国应该树立一种准备经常面对和处理危机的思想，并有战胜它的信心和准备。
二、风险社会是公共危机常态化的另一种表述
自贝克提出“风险社会”以来，人们对这一问题的讨论一直都很激烈，许多学者在论述公共危机时都很自然地将其与风险紧密联系在一起。事实上大量的风险都是在讨论可能发生的危机，很自然地，风险社会主要是在讨论可能发生的公共危机。
关于风险的争论是从20世纪50年代开始的，它最早源于对与环境相关的风险事件的讨论，到目前大体经历了四个阶段③：第一阶段是20世纪50年代，人们开始意识到核能的使用过程潜藏着风险，此时的争论主体是专家，公众被排除在外；第二阶段是20世纪60年代，此时关注焦点仍然是核能问题，但已经有公众声音参与到争论中，同时全球环境问题也成为一个争论主题；第三阶段是20世纪70年代，这一时期核问题成为标志性问题，伴随着一些全球性问题，如公共卫生、水和空气污染的争论，公众开始对风险产生焦虑，并开始注意从心理学角度来研究风险问题；第四阶段是从20世纪70年代后期开始到现在，这一时期展开了全方位的风险讨论，特别是1986年切尔诺贝利核电站事件之后，关于自然、社会体制、科学、技术、专家意见以及发展的理所当然的前提假设崩溃了，由此引起的极端不确定性、焦虑、冲突、对抗性和差异第一次接受人们的反思。此后，风险讨论的主题不断扩展和深化，风险分析涉及到社会学、政治学、文化理论等众多学科领域，参与讨论研究的主体包括各个领域的人员，如专家、工业界人士、管理员、国家、协会和广泛的社会成员，风险已经成为20世纪后期和21世纪新语义中的核心范畴。
只有当现实中的冲突和舆论达到一定程度，关于一种现象的争论才会在文化、社会和政治领域被广泛展开。支持风险社会理论的学者们对今天人类将要面对的可能灾难做了理论上的概括。贝克将风险分为三个亚类，其中人为大规模的“后工业时代”的风险是他所讨论的风险社会，这种风险将是大规模的、生态的、核能的、化学的和基因的风险。他认为，“我们所面对的最令人不安的威胁是那种‘人造风险’，它们来源于科学与技术的不受限制的推进。科学理应使世界的可预测性增强，但与此同时，科学已造成新的不确定性——其中许多具有全球性，对这些捉摸不定的因素，我们基本上无法用以往的经验来消除④。”与此同时，全球风险的“飞去来器效应”，即生产风险的人迟早会受到风险的报应，即使那些将危险工业转移到较低工资的第三世界国家的发达国家也不能例外，因为工业污染和破坏是不理会国家边界的。⑤与此不同的，阿赫特贝格认为在风险社会中，地震和飓风等前工业社会的风险和职业事故、疾病等古典工业社会的风险仍将继续存在。⑥这就从人类和自然两方面说明了风险的全面性。而吉登斯则直接全面地将风险分为外部风险和人为风险，在强调人为风险时，他提出了著名的“现代性的自反性”⑦，并将“自反性现代化”解释为“创造性地（自我）毁灭整整一个时代——工业社会时代——的可能性。这种创造性毁灭的‘对象’不是西方现代化的革命，也不是西方现代化的危机，而是西方现代化的胜利成果。⑧”
风险社会理论家们描述的种种风险画面都是与公共利益紧密相连的，这些风险的发生往往会造成很大的触及面。风险社会与公共危机紧密对应，“风险社会是公共危机频现的时代背景，公共危机则是风险社会无法回避的表现”⑨。在风险社会中，公共危机的频繁发生几乎是不可避免的，因此，“对于民族国家的政府而言，管理公共危机将成为风险社会这一历史时期的日常性工作。”⑩
三、非传统安全带来公共危机数量增多
中国学者开始广泛关注非传统安全问题从21世纪初才真正起步，引起这一重大转变的事件主要有2001年的“9.11”恐怖袭击，以及2003年中国爆发的SARS疫情。事实上，除了这两次在国际社会引起广泛震撼的危机事件，世界上其他国家和地区还发生了很多不安全事件并引发各种公共危机，这些都可以被归结为非传统安全问题来进行研究。
联合国作为世界最大的政府间合作组织，较早就开始关注非传统安全威胁。早在20世纪60年代联合国就提出要重视环境、粮食、人口、贫困等非传统安全问题；70年代，联合国发表《人类环境宣言》，强调安全的相互依赖性，呼吁将保护环境与经济社会发展的目标结合起来；80年代在联合国的文献中出现了“环境安全”与“经济安全”；1987年世界环境与发展委员会提交《我们共同的未来》的报告，提出“可持续发展”的概念；1994年联合国《人类发展报告》又提出“人的安全”概念，并阐述了经济安全、粮食安全、健康安全、环境安全、人身安全、共同体安全和政治安全等七大安全问题。除此之外，学术界也同样对此投入了关注，20世纪70年代初罗马俱乐部发表《增长的极限》，对人类面临的各种困境做了详细的描述；1972年，来自58个国家的152位专家共同发表《只有一个地球》，指出人类正在走上一条生态环境破坏、自然资源枯竭、人口增长、食物缺少的自我毁灭之路。(11)非传统安全问题的突出引起了学术、政治、经济等领域的关注，此时风险社会理论也在西方吸引了众多的注意，由此带来国际社会对人类未来的思考，并出现了一系列的努力措施，如曾经由世界156个国家签署的《京都议定书》就是在保护环境方面取得的成果。
可以说非传统安全与风险社会是融为一体的。目前学术界仍然没有一个公认的非传统安全定义，西方学者也常常会用非常规安全、非传统威胁、非传统问题和新安全等几种词语来指称非传统安全。通过对目前各类非传统安全研究的汇总可以发现，非传统安全问题几乎涵盖了除军事武力安全之外的所有领域，包括了自然灾害、经济、文化、社会、生态环境等众多领域，其中环境问题就与贝克风险社会关注的工业造成的环境污染完全重合。此外，非传统安全关注的领域实质上也被划分为自然和人为两大类，这与吉登斯对风险社会的划分也完全一致。可见，非传统安全理论与风险社会理论就像一对孪生姐妹，后者从社会学角度，前者则柔和了更多的学科，它们将关注的重点共同指向了当今世界广泛面临着的各种公共危机。只有当某一问题非常突出的时候，才会引起广泛注意，而能够吸引当今国际两大理论体系的共同关注，这充分说明了公共危机已经成为全球的时代性问题，同时，不同理论体系下不断涌现的大量个案研究也为公共危机常态化及其管理的常态化做了最好的注释。
四、社会转型是中国公共危机常态管理的背景和直接动力
转型概念从1992年开始在中国流行之后，凡是与社会实际联系较为紧密的研究都会将其作为分析中国问题的一个基础背景。在中国，社会转型之所以有如此重要地位，主要因为它为中国社会带来的是一场深刻的变革。目前对社会转型主要有三种理解：社会体制在较短时间内的急剧转变、社会结构的重大转变、社会发展的阶段性转变(12)。这些理解中，都将经济作为一项基础因素，从经济基础扩展到社会体制和社会结构，其中一些大的明显因素还包括社会分层结构的变化、人口城乡变化、文化层次结构变动以至意识形态多元化等。中国人口众多，社会结构复杂，在一个集中的时间段内如此多的重要转变同时出现，其难度之大和风险之高都是所有国家以往未曾遇到过的。
转型期对中国是巨大的考验，因为长期积蓄的矛盾、危机都可能在这一时期随时找到突破点而爆发出来，有的已经爆发出来并转化为伤害或者灾难，打断了社会的演进和转变过程。对此，有学者将中国社会转型过程将面临的重大问题进行了罗列(13)：①政府行为市场化、企业化倾向，诱发公共权利的市场化；②国家机器的日渐钝化，可能导致政府对社会发展方向、速度的失控；③金融体制和国有企业的改革进入尴尬的两难境地，暗藏经济、金融风险；④突发性经济危机及其可能导致的社会震荡，已经成为现实的危险；⑤失业问题的不断严重化引发社会动荡；⑥贫富悬殊导致两极分化，滋生出社会矛盾，而且这些社会矛盾还有被激化的趋势。不可否认，上述方面的确都是我国当前面临的重要问题，这六个方面也都或多或少地出现过问题，如权钱交易、官员腐败、失业问题、贫富差距大引发社会不稳定等。它们中有的直接表现为公共危机，有的则是公共危机的间接触发因素，有的还没有转化为公共危机，但已经在某种程度上转化成别的，如由官员腐败引发对政府的信任问题。部分问题还没有导致公共危机出现，但并不代表其不存在，很多问题都还处于酝酿期，没有达到一个临界点，当上述问题真正爆发，可能就会是在很大范围发生的大的公共危机。
转型问题说到底是一个发展的问题。“在社会转型这一特定时期，社会保障体系将成为调试国家和社会之间关系、精英和民众之间关系的重要手段”(14)，但我国由于起步基础条件的限制，从经济能力上达不到相应的高度，从运作体制和机制上仍然处在改革过程中，并且改革也不是一帆风顺地进行，从思想上也仍存在一些保守因素，单纯依靠政府努力很难在短时间内形成一套良好的社会保障协调体系。此外，中国近年一直保持着经济较高水平的增长，发展经济的确保证了中国人口的生存需要，但经济发展带来的后果却是水、空气、食物污染，土地荒漠化以及生态劣化。
总之，转型期为中国带来的问题是两难：必须要发展，发展是硬道理，不发展就会有危机，但发展又带来新的危机。中国社会转型面临的危机是多层次的，无论哪一种，在中国出现都会是大问题。而转型期可能是漫长的，问题又复杂多样，可以导致危机爆发的因素随处可见。总体来看，转型期中国可能面临的公共危机是常态的，因此有必要建立常态的应对体系。
五、危机管理理论与实践正在向常态方向发展
风险和危机是一种自然或社会现象，人类社会从诞生起就伴随着各种风险和危机，从某种意义上说，人类社会就是一部危机管理的历史。随着与危机抗争经验的积累，危机管理的理论体系逐渐成形。理论的发展总是伴随着实践的需要而推进的，反过来进行推导，从理论的发展我们就可以粗略还原出实践的状况。
首先，从危机的定义上可以体现出危机管理常态化的趋势(15)。在对危机的认识上，早期主要突出了危机事件的突发性、紧迫性和短暂性。但是，慢慢地人们发现很多危机具有复杂的症状，会有一个成长变化的周期，事实上对很多危机缺乏万能的或者快速的解决办法，危机同时具有特殊性和普遍性的特征。到了风险社会理论提出后，人们开始认识到危机与风险的孪生关系，风险是持续和常态的，危机也具有了同样的特性。从而危机管理就从单纯的危机决策理论逐渐增加到危机预防理论，现在已经发展到全面危机管理理论。
其次，通过危机管理的主要理论可以得出危机管理趋于常态。从管理的视角来看，目前危机管理理论主要有系统理论、“正常”事故理论、风险自动平衡理论、照常运作理论、风险矩阵理论、文化理论、解决结构不良理论、分解等级过程理论和灾难状况下决策理论等(16)。这些理论从涉及点的即时决策，至涵盖面的等级与结构分析，到全面系统的立体管理，其中多数包含了系统、全面、常态的管理思想，从单纯的技术应对手段到系统、全面、周期性的管理，反映了人们对危机管理认识的深化和常态管理的思想观念。
最后，透过危机管理的应用领域可以发现危机管理的宽泛化和常态化。在危机管理还未被认知的时代，人类已经非常自觉地在进行着最原始的危机管理实践。原始时代，人类最早是与自然搏斗求生存中逐渐摸索形成一些危机管理的经验，钻木取火等原始手段都可以算作人类危机管理的成功结晶；随后进入阶级社会，政治领域的危机管理充满了血腥、斗争和妥协；有了商业活动之后，这个领域中率先明确提出了通过危机管理确保商业利益的思想，而且这个领域也是最自由和活跃的，以至于很多著名的危机管理理论和思想都是从经济领域产生，随后被转用到其他领域。发展到今天已经非常清楚，军事、政治、社会、自然等所有领域都在有意识地学习和研究危机管理，危机管理几乎成为跨学科最多，应用最广泛的理论。危机研究是在全球化与风险社会两大理论武装下东山再起的(17)，危机管理研究与全球范围的风险增加有着必然联系，而风险社会下的危机多数是影响范围广的公共危机。因此，危机管理研究受到当今社会的广泛关注，是与其要解决风险社会、非传统安全、社会转型以及全球化所带来的各种公共危机有着不可分割的联系的。
结论
全球化将风险社会、非传统安全以及社会转型有机串联，形成它们存在的平台，构成整个理论体系的基础；风险社会和非传统安全下产生的公共危机会被全球化带入中国，同时中国自身的社会转型也蕴含和产生着大量公共危机，中国公共危机常态化的局面已经显现；常态管理已成为危机管理理论的主导思想。用理论对应现实，指导实践，公共危机常态管理应该成为中国当前和今后公共安全建设的指导思想。
注释：
①⑨⑩(14)(17)童星、张海波：《中国转型期的社会风险及识别》，南京大学出版社2007年版，第7、22、30、57、139页。
②杨雪冬等：《风险社会与秩序重建》，社会科学文献出版社2005年版，第40页。
③薛晓源、周战超主编：《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社2005年版，第3-12页。
④［英］安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，译林出版社2000年版，第115页。
⑤Ulrich Beck,Risk Society:Towards a New Modernity.London:Sage Publications,1992,pp37-44.
⑥［荷］沃特·阿赫特贝格：《民主、正义与风险社会：生态民主政治的形态与意义》，薛晓源、周战超主编：《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社2005年版，第320页。
⑦Anthony Giddens.The Consequences of Modernity,California:Stanford University Press,1990.; Anthony Giddens,Modernity and Self-Identity.Cambridge:Polity Press,1991.
⑧［德］乌尔里希·贝克、［英］安东尼·吉登斯、［英］斯科特·拉什：《自反性现代化：现代社会秩序中的政治、传统与美学》，赵文书译，商务印书馆2001年版，第5页。
(11)余潇枫：《非传统安全与公共危机治理》，浙江大学出版社2007年版，第29-31页。
(12)宋林飞：《中国社会转型的趋势、代价及其度量》，《江苏社会科学》2002年第6期。
(13)孙立平：《转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁》，清华大学出版社2004年版，第59-72页。
(15)高恩新、余朝阳：《试论危机管理的常态化趋势》，《云南行政学院学报》2008年第1期。
(16)竺乾威：《危机管理理论简述》，李瑞昌主编：《危机、安全与公共治理》，上海人民出版社2007年版，第4-26页。