摘要：城市规划与土地规划之间的矛盾近年来受到了学界的广泛关注，从现行的体制来看，城市规划与土地规划分别隶属于不同的管理部门，在技术、体系、法律、方法等差异的影响下，两者的衔接出现了问题，在多个方面都难以协调。本文就城市规划与土地规划的衔接问题进行分析，并探讨相关的对策。
关键词：城市规划；土地规划；衔接问题
长期以来我国在规划的制定上没有一个统一的法律法规，管理机制方面也没有制定有效的沟通渠道，这样导致我国的城市规划和土地规划不能进行很好的衔接，城市规划方面总是出现超越土地利用规划的问题，下面本文就简单分析一下“两规”之间的矛盾以及成因，并提出一些合理化建议，希望对相关部门起到一定的借鉴作用。
一、土地利用规划和城市规划之间的关系
土地利用规划是为了达到土地进行合理的开发、利用和整治而对土地进行的布局和配置。城市规划是一定时期内，为了城市的发展而制定的目标和计划。
土地规划的基本任务是从国家长远发展的角度来分析，在保护好耕地的前提下对各类用地进行协调，保证土地资源得到充分和高效的利用，促进社会经济的可持续发展。城市规划的基本任务是综合部署和安排城市的各项建设，促进城市的经济发展。从各自的基本任务来看，两者是整体与局部，面与点的关系。土地规划是规划整个区域，是面，城市只是土地规划中的一个点。但是在具体的实施过程中，两者又存在着一些矛盾，需要采取一定的措施进行衔接。
二、“两规”之间存在的不协调分析
1、当地政府和很多的规划编制单位，在对编制进行整体规划时，强调的是单一的目标导向，制定的目标比较高远，不太切合实际。
2、少数地方政府好大喜功，为了政绩强调发展，对土地的管理失控。土地规划的目标比较单一，强调的是对资源要优先保护然后再发展经济，城市规划中地方政府还是更倾向于发展经济。同时信息的不对称，用地指标一刀切，都对土地的合理利用造成了不良影响，有的地方需要大力发展而缺少耕地，而有的地方发展机会少造成地多浪费。
3、两种规划之间的衔接不协调，从根本上来说是体制的问题，反映了中央和地方的关系。土地规划都有控制指标，城市规划首先要执行中央的意图，但是到了地方上就不按照中央的意图去执行，而是根据地方政府的意图进行规划。
三、致使两个规划之间不能和谐发展的原因
1、编制的时间不同
城市规划产生的历史较早，经过长期的实践积累了丰富的经验，借鉴并吸收了很多国家优秀的理论方法，规划更具科学性和可操作性。而土地规划在20世纪80年代才进行全面的编制工作，对土地的实际发展需要考虑不太完善，造成土地总体规划的滞后。
2、考虑问题的角度有差异
城市规划是综合分析城市的性质、规模和发展空间，按照适应市场经济条件下城市的发展规律进行编制，从城市的发展入手重点解决城市的空间布局，统筹安排城市的各项建设用地。而土地规划是从土地的整体供给出发，对城市的整体用地进行统一的规划和控制，对城市的建设用地进行一定的限制，严格按照上面下达的指标去执行。
3、规划统计的口径不同
两个规划最基本的规划依据和指标都是人口和用地规模。两项最基本指标不统一导致了统计口径的不统一。城市规划不考虑规划期内的年耕地水平和规划目标年耕地的保有量，土地规划则要把城镇居民点用地和农村居民用地指标制定出来，保证耕地的均衡发展。对建设用地的总量和均量都要进行限制，以促进我国经济的可持续发展。
4、编制思路的差异
土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积、新增建设占用耕地面积等控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制而且是刚性的。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆城市总体规划编制时没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展 ，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。
四、如何实现城市规划和土地规划的有效衔接
1、制定规划原则，坚持可持续发展的观念
可持续发展的理论的核心内容是让土地资源得到可持续利用，通过土地规划的编制，既要保证国民经济和社会的可持续发展，也要保证能够创造一定的经济效益和社会效益。在满足了社会发展对土地的需求后，又能够保证土地资源的良性循环和长久利用。
城市规划也不能盲目追求发展，要综合考虑到城市发展的资源和环境的问题，能够在可持续发展观的指导下不断拓宽城市发展的新思路。
2、统一编制和规划，坚持城乡统筹观点
土地规划和城市规划要统一，两个规划要能够协调发展，让制定的空间规划成为一个完整的体系，从国家到城市要达到互相衔接，层次关系清晰完整，统一编制城乡发展的规划，促进城镇的有序发展。关于规划的制定还要关注到“发展”与“保护”之间的关系，尽可能的少占用耕地，以此来确定城市用地布局。另外把控好农业发展与建设用地需求的联系，提高土地资源利用率，解决土地供需中存在的矛盾问题，根据城市发展规模、城市等级等构建用地指标，利用土地市场控制城市扩展，最大限度的节约宝贵的土地资源。
3、采取有效措施保持规划的弹性
土地利用规划应该在保证其应有功能的前提下，灵活的编制规划并实施相应的管理，具有一定的可调整性和应变能力。城市规划的弹性要在城市的形态和结构的合理性的基础上考虑城市的建设用地，同时对人均指标进行严格控制，建设用地的规划控制对人口的目标值保持一定的弹性。
4、从法律角度实现规划协调
就目前来看我国还缺乏完整的土地规划法律法规，土地规划工作的实施缺乏必备的法律依据，这也是导致城市规划与土地规划之间存在脱节问题的重要因素。为此需要进一步完善《中华人民共和国土地法》与《土地规划法》中的相关规定，对各个产业用地进行统一规划和管理，对城乡土地进行用途管制，协调好规划与利用之间的关系，构建出适宜我国国情的土地规划体系。
5、强化规划管理部门的协作
从目前的土地管理体制来看，城市规划部门与土建管理部门普遍缺乏业务和工作上的沟通与协调，甚至于出现了一些相互推诿的现象，难以真正的将“两规”真正的落实到实处，上述种种因素的存在，无疑严重影响了城市规划与土地规划之间的衔接。为了解决这一问题，必须要改变传统的管理观念，理清楚各个部门之间的关系，加强各部门的合作与沟通。在编制土地利用规划时，要考虑到城市的发展要求，遵循局部服从整体的原则，对于用地项目的审批，要严格开展，将两者有机衔接，为节约型社会的建设提供支持。
五、结语
总之，城市规划和土地规划要实现相互渗透和有机结合，达到有效的衔接，这样才能加快城市化的进程，推动城市经济的发展。
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论文作者:许爱玲
论文发表刊物:《基层建设》2017年第23期
论文发表时间:2017/11/9
标签：土地论文; 城市规划论文; 城市论文; 土地利用论文; 耕地论文; 指标论文; 总体规划论文; 《基层建设》2017年第23期论文;