市场约束前提的退耕还林补偿及其机制创新，本文主要内容关键词为：退耕还林论文,机制创新论文,前提论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
退耕还林工程是党中央、国务院已经启动的六大生态工程当中规模最大、投资最多的一项工程。这项工程从1999年开始试点，2000年全面启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团。1999～2005年，国家已累计安排退耕还林任务3.44亿亩，其中退耕造林1.35亿亩，宜林荒山荒地造林1.89亿亩，封山育林0.2亿亩。截至2005年底，中央对此投入已达到1030亿元，并将陆续投入钱粮补助资金1100多亿元。[1]
总体说来，我国退耕还林工程进展显著，取得了较好的生态效益、社会效益和经济效益。但退耕还林仍然存在不少问题。主要体现在：生态林补贴期偏短；补贴地区差异划分单一；补贴期结束后农户的生活保障问题等。
很明显，林业生产具有正的外部性，这就意味着林业生产的私人边际收益小于社会边际收益。所以通过一定的政策手段实行生态产品外部性的内部化，是保证林业供给的关键。以私人承包为基础的退耕还林实质上是政府-农户间的委托代理关系。政府作为委托人和土地所有者的法定代表，试图与农户建立一种新的土地契约，这种契约不改变农户对其承包土地的经营权，只会影响土地的使用用途。
从经济理性角度讲，农户至少不会主动接受这一新的契约安排，除非有某种外在的利益激励。因而作为这一新型委托代理关系的推动者和倡导者，政府必须给予农户必要的物质激励，这是建立两者之间委托代理关系的前提。
《退耕还林条例》规定，对于水土流失、沙化、盐碱化、石漠化严重的和生态地位重要、粮食产量低而不稳的耕地应纳入国家退耕还林规划。国家无偿向退耕户提供粮食、现金和种苗补助。从实践看，现行补偿政策至少在短期给予了广大农户足够的激励，使得退耕还林的前期进展顺利。然而，农户从补偿政策中获得的激励会随着补贴到期而发生弱化。要巩固退耕还林的前期成果，进一步提高退耕还林的实施绩效，关键是建立具有持续激励作用的稳定契约关系。
一、市场约束引致退耕还林补偿政策激励不相容
退耕还林的理想实施机制是通过政府的以粮代赈、种苗补助和现金补贴等补偿政策，将造林任务以私人承包的方式落实给广大农户，依靠农户的自利性经营活动和生态产品的正外部性来实现全社会生态目标的改善。但是，当退耕农户的经营行为受到市场机制约束时，农户的经济理性将会影响社会理性目标的实现。
下面通过市场约束如何弱化补偿政策的激励作用的经济分析来探讨退耕还林政策的调整方向。
(一)生态林和经济林收益不对称
生态林成长周期长，交易费用大，政策约束性强。相比较经济林而言，其收益更加不确定。所以农户的机会主义选择是多种植经济林，少种生态林。如西南各省份的县域经济林的比重大都在50％左右[2]，高于国家规定的以县为核算单位不高于20％的要求。这里，假设农户投入造林的成本为a，在此预算成本下，农户可以选择种植生态林和经济林，其最大生产可能性边界曲线为AB(见图一)。由于作为一个整体的社会最优目标是以种植生态林为主，故社会偏好曲线为SPC，农户作为具有自利本性的利益个体，其私人偏好曲线为PPC。进一步假设经济林和生态林的单位价格分别为Pc和Pe。于是成本约束下的最大化产品组合表示为：
从中可以得到符合政府和农户各方的生态林与经济林的最优产量组合条件，即经济林和生态林的产品转换率
RPTc,e=-(αC/αYc)/(αC/αYe)=-Pc/Pe
在生态林、经济林的价值属性方面：从社会的角度看，生态林具有准公共物品性质，其在防风固沙、保持水土、涵养水源、净化空气、恢复生态方面比经济林优越，其价值理所当然大于经济林的价值，即Pc＜Pe。所以社会的产品转换率RPTc,e=Pc/Pe＜1，即社会的收益线为斜率偏缓的T[，2]，并和AB线相切于E[，2]点。社会偏好曲线SPC在E[，2]点与T[，2]和AB线相切，在该点社会取得最大化的效用。
同理，农户从理性角度出发，考虑生态林和经济林在收益回报上的显著差异，加上政府对生态林施加的砍伐限制，从农户角度体现的生态林价格要小于经济林单位价格，即Pc＞Pe，所以其RPTc,e=Pc/Pe＞1，即农户的收益线为斜率偏陡的T[，1]。AB线、T[，1]和PPC三线相切于E[，1]点，该均衡点是农户的效用最大化点。在E[，1]点，农户的理性选择是种植OC数量的的经济林，OD数量的生态林，这是农户在既定的预算成本条件下从林木产品中获得的最大利润组合。很显然，农户的理性目标与社会理性目标有较大冲突。因为体现社会效用最大化的生态林产量是OF，大于农户选择的OD数量的生态林；经济林产量为OG，小于农户选择的OC产量。
以上分析说明了农户的机会主义的市场行为如何使退耕农户偏离社会生态目标，导致生态林偏小，经济林偏大的现状。由此，政府政策调整应力图规避退耕农户的机会主义行为。
(二)粮价或农副产品的市场价格与退耕农户的机会成本正相关
从2000年开始，我国粮食逐年减产，2003年只有43067万吨，市场粮价也从2003年开始回升，2004年大幅上涨。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数(CPI)比2003年上涨26.4％。[3] 与此同时，国家在此时改变了退耕还林补偿政策，采用现金补贴代替原先的粮食补贴，补偿标准不变，仍为每千克粮食折合现金1.4元，这实际上是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的违约行为。这只会损害退耕还林政策的连续性，减少农户退耕还林的积极性，使补偿政策的激励作用弱化。后果是农户会利用信息不对称选择毁林复垦或林间套种，从而使国家退耕还林政策目标难以实现。根据粮食市场及农副产品的特征，可以假设粮食及农副产品市场为完全竞争市场，所以单个农户的边际收益为平行于横轴的直线，并与现行市场价格P[，0]相等，即MR=AR=P[，0](见图二)。
如果供求平衡决定的粮食及农副产品价格上涨到P[，1]，那么农户的边际收益会向上移动，变为MR′。根据边际成本等于边际收益决定的粮食或农副产品产量为Y[，2]，大于粮价未上涨时的Y[，1]。由于农户承包的土地数量既定，在农业生产技术不变的条件下，农户选择生产粮食或农副产品和林木的生产可能性边界为AB(见图三)。
从图中可看出，粮价或农副产品价格的上涨导致农户增加粮食或农副产品的供给，这必然要减少林木的种植，从而林木种植的数量会从原先的OX[，1]减少到OX[，2]，最后在E[，2]点达到均衡。这一均衡点显然违背了政府退耕还林的政策目标。可见，粮价或农副产品价格上涨会助长退耕农户的机会主义行为，会促使农户选择多种植粮食或其他农副产品。政府会因为信息不对称和代理成本的庞大而无法克服几千万农户的个人理性行为，从而放弃或疏于监督。这样退耕还林的成果就很难得以巩固和保证。
(三)林业产品的市场收益预期效应
林业产品生产周期长使得其市场价格异常的不确定，退耕农户只能对种植的林业产品做出未来收益预期，并据此决定其现在的种植活动。这里，采用适应性预期来说明退耕农户的预期过程。其表达式是
耕农户必然会降低t时期的收益预期。更严重的是，由于林木产品的固有成长周期，即使退耕农户对t时期有个较高的收益预期，他也不能短期内实现收益，而只能等到林业产品成熟之后才有可能。这其间很难保证市场价格持续走高，以保证农户有一个高于退耕地边际收益的稳定收益预期。所以理性的农户会根据市场风险程度做出判断，即这种风险是否可以接受。如果不能接受，退耕农户会减少在林木种植上的投入，林木存活率下降则是必然的事情。
这一过程还可用图四来说明。由于林业产品具有正的外部性，那么其私人收益高于社会收益。以PMR和SMR分别表示生产林业产品的私人边际收益和社会边际收益。生产林业产品的边际成本为MC。那么市场自发作用的结果是MC=PMR所决定的Y[，1]，而社会实现资源最优配置所应该有的产量则是由MC=SMR所决定的Y[，2]。为了使得林业产品产量达到Y[，2]，政府应提供补贴，以便PMR移动到PMR′，使得MC=PMR′所决定的产量恰好等于Y[，2]。这样，通过财政补贴政策，资源配置达到帕累托最优状态。可是，林业产品给农户的预期效应并没想像中的确定。相反，由于林权界定残缺和模糊以及受到处置上的法律限制，农户对所种林业产品的市场预期很不乐观。如果这种预期作用强烈的话，会导致农户的预期未来林业边际收益下移到PMR′′，这会导致农户的意愿林业产品供给减少到Y[，3]。这样，即使坚持原有补贴政策不变，林业产品的种植数量仍会低于社会要求的帕累托最优水平。结果，退耕农户对于已退耕还林的土地，要么毁林复垦，要么减少管护投入，两种情况都将违背政府制定的政策目标。
总之，在市场供求变化对私人供给机制的微观基础造成不良冲击时[5]，退耕农户的私人理性和政府代表的社会理性就会发生冲突。退耕农户的理性选择将会弱化退耕还林补偿政策的激励作用，进而违背与政府签订的土地契约，以寻求个人效用最大化为其目标，损害退耕还林政策的社会目标。
二、结论及建议
结合以上的分析，当依附于土地从事生产经营活动的农户的偏好受到市场冲击而发生变化时，农户的经营行为有可能偏离政府的退耕还林目标。为了能在政府与退耕农户间建立起一种稳定的持续性激励相容契约，保证农户的积极参与和政府退耕还林目标的实现，政府必须调整和完善针对退耕农户的某些公共政策。为此提出以下建议：
(一)取消生态林和经济林比例上的硬性规定，实行差别补偿政策
在市场经济条件下，广大退耕农户是按照市场法则来选择其经营活动的，而不是按照政府计划要求来经营。只有在投资的预期收益高于预期成本时，农户才会选择退耕还林。[6] 所以应实行差别补偿政策，对不同地区、不同林木种类给予不同数量、不同期限和不同方式的补偿，通过补偿激励机制来引导农户的退耕还林过程中的决策行为。
为此，建议取消以县为核算单位生态林应占80％，经济林占20％的规定，改为对生态林和经济林实施差别化的补偿。具体说来，可考虑对生态林进行全额补偿补贴，包括粮食收益损失、种苗补助、管护投入、基本生活补助等；经济林只给予粮食收益损失、种苗补助和短期现金补助的补偿；不同地区则以该地区的非林业生产的土地边际收益为测算依据以实现差别补偿。
(二)对生态林进行长期补贴[7]，取消农户对生态林的处置上的法律限制
现行对生态林的补偿年限相对于成林期明显偏短，农户对生态林的处置权也受到政策限制，即砍伐生态林需得到主管部门批准，这导致了种植生态林对农户缺乏激励。Zhang和Flick(2000年)对美国森林产权的研究结果表明：对为社会提高环境效益的某些森林的所有者实行限制和惩罚性政策将会导致他们过早采伐森林，减少营林投资，从而影响森林环境效益的发挥。[8]
生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，抑制了农户种植生态林的积极性。只有允许退耕农户自由处置所种植的生态林和经济林，才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则。为防止对成林后的生态林乱砍滥伐，政府可以通过取消财政补贴的方式来约束农户。在提高对生态林补偿水平后，退耕农户取自于这一补偿的收益将会在很大程度上影响其决策行为。政府还会由此节约大量的监督和代理费用。
(三)建立林木产权交易市场，增强林木产权的可流动性
充分的流动性是完成投资收益的重要因素，无法实现有效流动的资产只会成为没有激励作用的沉淀成本，进而会影响投资者的行为。对于已经成熟的生态林，如果既不能砍伐，又没法卖出，投资的收益无法及时取得相应的回报，那就没有人愿意投资和经营。因此，为增强林木产权的可流动性，应建立林木产权交易市场，特别是成片的生态林的交易市场，使退耕农户不通过森林采伐就可以出售和转让林木获得投资收益，这样一方面可减少生产周期过长的投资风险，另一方面也可避免乱砍滥伐[9]。另外，国家对连片成林的生态林实行国家保护价收购政策，并通过调整对生态林的收购价格来调整农户对种植生态林的收益预期[10]，也将会大大增强农户所种植生态林的流动性，增强农户对生态林收益的稳定预期，避免农户经营行为偏离生态目标。
(四)实施粮价浮动补贴机制
这里的粮价浮动补贴机制特指当市场粮食价格上涨引致退耕农户的机会成本进一步上升，国家利用公共财政，根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的边际产量、退耕面积对退耕农户予以财政补贴的过程。实际这是一种保护农户利益不受损失的政策安排。其理论逻辑也是显而易见的。如果农户不退耕还林，他们就会从粮价上涨中获取多余的收益。由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，在退耕还林过程中粮价上涨造成退耕农户利益受损的风险不应由农户来承担也具有了可取之义。然而，随着粮食减产，国家改变了补偿政策，实行粮补改现金补，这不仅没能弥补粮价上涨农户的收益损失，反而还将市场风险转移给了农户，使农户的实际购买力下降。实施粮价浮动补贴机制就是保证退耕农户的收益至少不低于市场变化条件下其退耕地的粮食边际收益。
(五)保持补偿政策的连续性和稳定性
政策的连续性和稳定性是退耕农户形成收益稳定预期的基础，是影响农户决策和行为的重要变量。保持补偿政策的连续性和稳定性就是给退耕农户吃上“定心丸”。值得注意的是，目前一些地方退耕还林工程在执行过程中并未严格保证政策的连续性和稳定性，如粮补改现金补，减少退耕计划等。在粮食减产的背景下，从全国的粮食安全出发，做出这样的选择本应无可厚非。但是在《退耕还林条例》颁布和补偿政策明确的情况下，不应利用行政权力改变现行补偿政策，即使要改变，也要保证农户利益不受损失。粮食减产使粮价上涨，在补偿标准不变的情况下，农户用折合后的现金实际上不能从市场上购买其应得的粮食。保持补偿政策的连续性和稳定性，应是长期坚持的目标。
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