中国西部地区完善社会保障制度刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,中国西部论文,社会保障制度论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 927；D 922.182.3文献标识码：A 文章编号：1007—788X（2000）03—0090—06
随着我国经济发展战略的西移，开发西部已经成为我国现在和将来很长一段时期经济发展的中心工作，这就需要探讨在发展经济，面对相对落后的经济、政策、制度、观念的条件下，如何充分发挥现有有利条件，以最大限度地保障这些地区人民的基本生活，维护社会稳定，为开发西部服务。
一、西部地区完善社会保障制度的理念基础
应当承认，在任何一个市场经济社会中都存在着诸如失业、年老、疾病、工伤等市场经济独有的或虽然不是市场经济所独有，但却是在市场经济条件下个人所无力抵御的各类生存风险。对于这些性质各异、发生概率不同的各类风险，个人、家庭、雇主、政府各自应以怎样的方式承担怎样的责任，在经济发展的不同时期、在不同的国家，处于不同社会经济地位，持有不同价值观念的人们有着不同的认识。但社会保障制度作为治国安邦的一项基本制度，不应受个人观念的束缚。在我国学术界对于社会保障制度的功能、运行机制、保障基金的筹集渠道等历来颇多争议，可喜的是大家在一点上认识是一致的，即在我国要建立与发展社会主义市场经济体制必须相应的建立完善社会保障制度。为此，国家在相继颁布《劳动法》、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》等一系列法律法规的同时，各级人民政府也相应的制定了为数不少的以通知和决定等为形式的行政性法规。不可否认，由于对社会保障制度的理念基础认识不一，因而这些法律、法规、地方规章之间或多或少的存在着不甚协调的问题，而这些问题已经成了制约我国尤其是西部地区社会保障制度发展与完善的主要因素之一。西部地区由于地处内陆，长期的封闭式发展使人们的观念相对落后和保守，创新意识和能力相对较低。为此，首先在西部地区统一对社会保障制度的理念认识是当务之急。
（一）社会保障制度的法律理念——权利与义务的统一。《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国公民在年老、疾病、丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和卫生事业”。根据宪法的这一规定精神，结合我国其它法律、法规的规定，不难看出在发展社会保障事业中，国家作为全社会政治、经济、文化建设的组织者承担着重大的责任，同时享受作为组织者、管理者的一系列权利；用人单位、社会成员在向国家请求权利的同时也要承担相互救助、积极参加自觉抵御各项风险并服从政府管理的义务。在社会保障制度中法律的作用在于进一步细化这些权利与义务的内容，建立、健全相对稳定的社会保障法律关系。通过强化权责意识，促使改变长期以来在我国所形成的将社会保障事业简单地看作是福利事业的错误观念，从而提高人们对这项制度所产生的预防风险、安抚民心、稳定社会、促进经济增长、提高人民物质文化生活水平等方面作用的认识水平，并将其纳入规范化、法制化运行的轨道，进而推进市场经济的建立与完善。
（二）社会保障制度的政治理念——社会稳定的安全阀。西方国家社会保障制度发展一百多年来的历史已经证明：在市场经济条件下，社会保障制度是必要的，而且这一制度是以承认个人的生存权，维护个人尊严为基础的。在任何市场经济发达的国家都不可避免地存在着诸如失业、工伤等个人无法抵御的各类风险，而且由于财富分配的不公平，贫富差距的不断加大，势必会在社会成员的心理上产生消极甚至与政府抵触的情绪，这种情绪对社会的稳定是极为不利的，我国的市场经济才刚刚开始建立，资本主义社会中所产生的那种富人越富，贫民越贫的矛盾在我国的社会中尚不突出。但在个别地方、个别地区，这种问题已经初见端倪，尤其在将企业完全推向市场以后，劳动力过剩的状况伴随着下岗人员的增加将会给社会带来很多负担。社会保障制度滞后于经济发展的水平，必然会使各种矛盾不断加剧，给社会造成新的不安定因素。建立、健全社会保障制度既是社会文明的标志，同时也是社会稳定的基础。
（三）社会保障制度的价值理念——公平与效率的统一。公平与效率是市场经济发展的永恒主题，也是人们评价社会文明的重要价值标准。资本主义社会从法律上废除了封建制，宣布所有人一律享有平等的自由，并第一次把“平等自由”的理念列入法律之中，体现了商品交换是以交换者的人格平等和意志自由为原则的主导思想。公平作为一种观念根源于所在社会的经济生活条件，同时它“只是现存在社会经济关系在其保守方面或在其革命方面的观念化、神圣化的表现”。建立社会保障制度的目的就在于消除城乡差别、地区差别、职业差别、系统行业差别、所有制的差别、劳资差别和干群差别，以保障社会成员的基本生活权利并使之生活水平不因改革措施而受到影响。在市场经济条件下，人们的一切行为都是以有效的利用资源，最大限度地增加社会财富为目的的。从这个意义上说，市场经济就是效率经济，无怪乎有学者指出“效益是经济法律之本”。社会保障制度应当建立在公平与效率统一的价值理念基础上。公平可以预防因分配不均所造成的社会抵触情绪，最大限度的利用物质财富，用最小的物质消耗实现社会保障的最大价值。
（四）社会保障制度的逻辑理念——维护个人最低需要。社会主义市场经济的建立与完善，必然会触及一部分人的利益，甚至有个别人会因改革的不断深入而失去原来的生活收入，极个别人还会走向贫困，国有企业在减员增效过程中的下岗分流就是明显的一例。但我们毕竟是社会主义国家，在鼓励一部分人先富起来的同时，应重视全社会的共同富裕，尤其不能忘记在许多地方还存在着生活极端贫困且连基本生活无法保障的问题。社会保障是现代国家为解除或预防贫困以及某些经济或社会灾害对社会成员造成的威协，维护人格尊严，通过立法和一系列公共措施，为社会成员的基本生活提供一种安全有效的保护。难怪弗朗西斯·勃朗夏要说：“社会保障是一种促使社会变革和进步的手段，理应得到社会保护、支持和发展。而且它决不像人们常说的那样是社会进步的羁绊；相反，在坚实健全基础上组织起来的社会保障将推进社会进步。因为一旦男人和女人从日益提高的社会保障中获益，不再为以后的衣食焦虑，他们自然会创造更高的生产效率”。
二、西部地区完善社会保障制度的战略选择
解决贫困问题是西部地区建立社会保障制度的立足点。众所周知，目前全国5千多万贫困人口中绝大多数集中在西部地区，这些地方， 地域偏僻，交通闭塞，生态环境恶劣，经济发展缓慢，人们大都接受外来信息的能力低，思想保守落后，对市场经济的认识不足，缺乏商品意识，加之这些地区土地贫瘠，自然灾害频繁。因此，单靠个人的力量要实现脱贫致富的目的显然是极不现实的。应当承认，为了帮助包括西部边远地区的贫困地区脱贫致富，国家已经尽了最大的努力，在1996年扶贫投入超过100亿元的基础上1997年又增加了45 亿元的资金和贷款专项用于贫困面积大的省、自治区，以集中力量帮助这些地区脱贫致富（这些资金的绝大多数当然投入到了西部地区）。尽管如此，仍有许多西部地区的人口还生活在贫困线以下。这不得不引起人们的思考：在国家对西部地区的扶贫投入已达到承受极限的情况下，怎样使西部地区的人们尽快脱贫致富。很明显，依靠国家给钱的道路是很难长期行得通的。治标先须治本，要使西部地区脱贫致富，除了国家和兄弟省份的大力支援外，靠西部广大劳动者自身努力才是唯一途径，这就需要国家通过立法的形式，在财政、金融、税收等方面给西部地区以较大的倾斜，同时应当通过制定《区域经济发展法》、《贫困地区发展纲要》等法律文件，以规范西部地区脱贫致富的办法、措施等。应当严格执行已经制定的社会保障方面的法律、法规，尤其要做好环境保护、计划生育等工作，以改变生态环境、降低人口增长；要严格执行《教育法》，切实普及九年义务教育，减少文盲，提高人口素质。这些制度的建立与完善，是西部地区完善社会保障制度的前提条件。
建立养老保险制度是西部地区完善社会保障制度的突破口。西部地区农村的贫困，很大程度上与人口的不断增加有关，而人口的增加，又由于这些地区的人们还根深蒂固的信守着多子多福的观念。这些长期以来以家庭为主要生产和生活单位的人们，一方面把养老的全部希望都寄托在儿女身上，对养老保险制度心存疑虑，另一方面由于受到贫困的影响，老年人的生活无法保障。为了解决这种理想与现实之间的矛盾，国家应通过制定相应的政策与法律，强制在这些地区推行养老保险制度。这项制度的建立应当考虑以下因素：第一，人们的承受能力，即指在强制征收养老保险税费时，应全面考虑该地区人们的收入状况；第二，地区经济的协调发展，西部地区的经济发展也存有明显的差异，在西部地区建立养老保险制度时应综合考虑这种地区经济发展的不平衡，做到分别对待。我认为划分工资类别的方法在征收养老保险费用时可以借鉴，甚至可以划得更细、更具体一些；第三，以不增加农民的负担为基本出发点，向农民乱收费、乱摊派的现象在我国广大农村还非常普遍，由于财政紧张，这一现象在西部地区更加突出，不少行政、事业单位都把很多费用开支项目转嫁到农民身上，加重了农民负担。在西部地区建立养老保险制度，尤其在西部农村，要把征收养老保险费与解决财政紧张的问题严格区分开来，要通过立法，确实体现养老保险费用取之于民、用之于民的精神；第四，家庭养老向社会养老平稳过渡。由于上文已经论及的原因，在西部地区要一夜间实现养老保险显然操之过急，应当在制度的转换的同时通过不断的教育以提高人们对养老保险制度认识水平，既不能搞一刀切、又不能急于求成，应当通过政策感召与法律强制实现两者之间的平稳过渡。
搞好再就业工程是西部地区完善社会保障制度的长期任务。与沿海地区相比，西部地区所面临再就业压力更大。首先，由于西部地区工业底子较薄，处于这一地区的不少国有大中型企业都是在“一五”期间设立的战备性企业，随着和平年代的到来和国家计划的取消，改造转产的任务非常繁重，这些企业的转型时期出现大量职工下岗分流是不可避免的。第二，面对激烈的市场竞争，西部地区的企业由于缺乏技术补充和信息资源，与沿海地区的企业在竞争环境上不可同日而语；再次，传统的手工生产妨碍了现代化生产的进程，一些先进的生产设备与生产工具在这些地区无用武之地，在市场的开放性方面与沿海地区也有很大差距，加上在资金来源、运输条件等方面的先天不足，其工业生产确实面临比沿海地区更大的挑战，一旦破产制度全面推行，下岗人员将会大幅度增加，无形中增加了再就业的负担。第三，由于商品经济不发达，第二产业落后，个体、私营经济发展缓慢，可容纳的劳动力数量有限等，加剧了失业和再就业之间的矛盾。如果不能很好地解决再就业问题，西部与沿海的差距会越拉越大。江泽民同志曾经指出：“搞好国有企业的减员增效、下岗职工基本生活保障和再就业工作，任务是非常艰巨的。这项工作不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题；不仅是现实的紧迫问题，也是长远的战略问题”。西部地区更应当把再就业工作当作一件政治大事去抓。在我国已经确定依法治国战略方针的前提下，要搞好再就业工作，必须将其纳入法制的轨道，实现再就业的法制化。在西部地区尤其要依法实施这项工程，要用法律明确政府、企业、个人三者在再就业工程中的权利与义务，规范再就业市场和再就业秩序。西部社会保障制度的建立与完善，很大程度上取决于再就业工程的实施程度。
发展地方特色经济是西部地区筹措社会保障资金的主要途径。尽管西部地区的经济基础明显的薄弱于沿海地区，但这一地区却有许多得天独厚的资源条件，丰富的矿藏、发达的畜牧业使这一地区的经济具有广阔的发展前景。遗憾的是目前对这两大资源的利用尚不充分。由于技术落后和资金短缺，对矿产资源的加工利用一般以制造初级产品为主，深加工的能力十分有限，大量的资源经过初级加工后流入沿海地区，经过深加工后又返销回来，价格成倍上涨。这种“剪刀差”式的价格机制，使西部地区的资金大量外流，严重的影响了这一地区工农业发展的后劲。畜牧业的状况大抵也是如此。很明显，西部地区在短时间内与沿海地区很难形成平行的发展格局，如果西部地区不注意发展地方特色经济，其结果必然是与沿海的差距进一步拉大，贫困人口也会不断增加。在这种情况下，社会保障制度的资金来源就成了完善该项制度的最大障碍。笔者认为，借国家经济建设的重点向西部转移的有利时机，西部地区应当把发展富有地方特色、民族特色的经济成份作为发展经济的重点。应当通过制定倾斜政策和大量吸引外商投资、引进先进技术的方式，深化加工产业，有效利用各种自然资源，大量吸纳闲置劳动力。一方面为解决就业和再就业开辟渠道，另一方面通过增加税收弥补财政不足。在适当时候可以开征社会保障税，以解决保障资金不足的问题。
三、西部地区完善社会保障制度的对策分析
西部地区完善社会保障制度存在诸多制约因素。首先，是来自观念的制约，西部地区从历史上就因山大沟深、交通不便而缺乏与外界的联系，在认识新事物、接受新观念方面受传统思想观念的影响普遍显得迟滞缓慢。在改革开放政策的推动下，有一些旧的观念被打破，但与沿海地区相比在思想的解放程度方面仍存在不少差距，在广大农村地区保守落后的势力影响仍然很大。在建立完善社会保障制度时不冲破传统观念的束缚，不打破旧的生产力格局，不建立新型的生产关系显然是不行的。其次，是来自经济方面的制约，十多年的改革与发展扭转了过去二十年的平衡发展模式，推动了全国经济的发展速度，但却形成了区域经济发展的不平衡，尤其是沿海地区与西部地区的发展差距明显拉大。1992年东部地区的人均国民生产总值是1398.9元，西部地区仅为692元， 只占东部地区的49.47%， 近年内这种差距不仅没有缩小却大有越拉越大之势。由于东西部地区在经济发展上的这种差距，在西部地区要完善社会保障制度显然面临诸多困难。尽管国家经济建设的重点在不断西移，但预计西部地区在短时期内是很难保持高速发展态势的，在这种情况下，筹措社会保障资金的工作将变得异常困难，直接影响该地区社会保障制度的发展速度与规模。其三，是来自体制方面的制约，社会保障制度的建立与完善受到政治体制、经济体制、管理体制等诸方面的影响。从全国范围来看，我国的政治体制改革逐渐向着有利于经济发展的方面迈进，而经济体制、管理体制方面还存在着不少问题。在西部地区虽然以市场为取向的经济体制改革与全国同步展开，但截止目前在很多方面仍严重的受计划体制的影响，尤其在对非公有制经济的看法上还存在诸多疑虑，徘徊观望的现象比较突出。在国有资产在重组方面步伐迈得较小，国有企业自主权长期得不到落实，独立主体的地位难以实现，效益因此很难提高。管理体制不合理，政府为企业的服务意识不强，故意管、卡、压的情况时有发生。加之经办社会保障的部门由于受利益的刺激，政出多门、各自为阵，使统一的社会保障制度很难建立起来。
就西部地区而言，尽快消除上述制约因素，用最短的时间建立社会保障制度显得更为迫切，这不仅在于西部地区在这方面的工作已经远远落后于沿海地区，更在于这一制度能否尽快建立已经成了关系西部发展的一件大事。为此，笔者建议：
（一）制度创新。与沿海地区相比，西部的社会保障制度受计划体制的影响更为严重，而且这种状况目前尚无彻底改变的迹向，社会保障的非制度化成份非常明显。这里的非制度化是指提供社会保障和福利的方法非规范化、非系统性，而较多常有临时性特征，许多社会福利的提供、推进社会保障的做法缺乏常规性。比如对贫困家庭的帮助实行时令性的“送温暖工程”、帮助下岗职工的“再就业工程”、农村帮助贫困户的“结对”活动都是非制度化的。在社会保障制度推进中也缺乏必要的规则，如养老保险资金在经营、管理过程中缺乏有效监督，承担社会保障任务的部门之间为了各自的利益而进行不正当的竞争等。受这些非制度化因素的影响，西部地区社会保障制度的效益得不到体现。因此，西部地区完善社会保障制度必先从制度创新方面痛下功夫。这里的制度创新是指建立符合西部特色的社会保障制度，其基本内容是做到四个统一：一是政令统一。各省应当根据本省的实际情况，制定符合本省实际的社会保障地方法律、法规和政策；二是管理体制统一。各省应当以提高效益为目的，节约资金为重点，方便群众为原则，便于管理为基础，建立统一的社会保障管理机构；三是资金筹措管理的统一。各省应当建立保障资金的统一筹措与管理部门，有计划、有重点的加强保障资金的筹集与管理，严防保障资金的非保障性开支，杜绝浪费；四是保障项目的统一。对不同阶层的人们应当尽可能的提供同一的保障项目，以体现社会分配的公平与公正。
（二）系统重组。社会保障系统一般由社会保障、社会福利、社会救济、优抚安置、社会互助方面构成。《国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标纲要》明显规定今后15年要“形成比较完善的社会保障体系”。就全国而言，目标是非常明确的，但对西部而言则存在着对“完善的社会保障体系”的理解问题。根据西部地区社会经济发展的现状，要想进一步实现全国社会保障的总体要求显然是不现实的。为此，西部地区应当根据本地的实际情况，有选择、有重点的设计具有本地特色的社会保障项目，亦即在系统的重组中实现部分保障措施的完善。笔者以为，西部社会保障制度的系统构成应当以扶贫济困制度为核心，以养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等社会保险制度为基础，建立项目明确、简便易行的社会保障制度。除了摒弃大而全的保障机制以外，应在系统的可操作性方面多下功夫。经过系统重组，一方面，对传统的保障项目进行改革，使之更具针对性；另一方面针对西部地区的实际，将保障的重点转移到与大多数人的生活有关的保障项目上来，以体现现代社会保障适应经济发展的本质特征。
（三）程序简化。西部地区由于经济发展比较落后，在任何一项制度的建立与完善过程中更要注意节约投资，实现效益的最大化。在西部地区完善社会保障制度，首先需要简化各类程序，其中最为主要的是管理程序的简化。目前在我国社会保障事业由有关政府部门和群众团体多头管理的现状，首先应在西部地区得到彻底改变。西部各省应当建立统一的社会保障管理机构，以解决目前社会保障政出多门，政令无法统一的问题，实现保障资金的统一使用，减少资金在流通中的浪费，避免该保障的无法保障，不该保障的则给予保障的问题；其次是操作程序的简化，应当采用先进的管理技术，制定规范的管理制度，尽管理提高办事效率，在办理社会保障项目时，遵循方便、及时、快捷的原则，减少保障制度在操作中的各种不合理消耗，提高保障的社会经济效益；最后是政令、政策和法规内容的简化与明确，主要要解决政令、政策和法规之间的不配套、不衔接，以及相互之间内容不统一等问题，使社会保障完全走上法制化的道路。
（四）待遇公平。我国社会保障项目实行城乡差别待遇的原则渊于计划经济体制，在这种体制下，城市的社会保障基本上是在家庭保障的基础上，以政府（单位）的制度化化保障为主，以非制度化保障为辅的体系，农村社会保障则是以家庭保障为主，以政府和集体保障为辅的非制度化结构。前者的保障基本上是有保障的保障，而后者的保障则基本上是无保障的保障。这种差别待遇显然有悖于市场经济的公平原则。西部地区完善社会保障制度，应从打破待遇差别起步，在扶贫济困方面做到城乡一体，在养老保险、医疗保险、生育保障等方面做到城乡统一，在其它方面做到制度与安排的良好整合。我们确信，待遇公平是完善西部社会保障的最大推动力。公平的实现将极大地提高社会保障的整体效率，因此，在西部地区完善社会保障必须高度重视这一点。
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