惩戒制度与经济秩序，本文主要内容关键词为：经济秩序论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
激励与惩戒构筑起经济秩序维系力量的两极。市场经济提供了一种高强度激励机制，但如果没有相应严厉的惩戒制度，市场经济必然陷入混乱。因此，市场经济是法制经济成为世人的共识。亚当·斯密在揭示经济运行动力是利己心的同时，强调受利己心驱使的个体行为只有在适当的竞争和公正的制度下才会向着符合社会利益的方向发展。诺思将制度看成一种激励机制，但又指出“制度发挥其功能的一个实质性部分就是确定犯规和惩罚严厉性的成本”。[1] 现代市场经济秩序很大程度是建立在以“经济人”假设为前提的一系列社会激励制度基础上的，但由于机会主义倾向的客观存在，建立健全能够创造“违规不值”心理预期的惩戒制度必定不可或缺。在我国，随着经济市场化程度的提高，长期为人们忽视的惩戒制度愈加彰显出其独立于激励制度之外的重要价值，但至今没有引起学界以及社会各界的充分重视。
二、现实分析：激励过度与惩戒不力
近年来我国市场经济运行中出现了大量违法违规现象。突出表现之一：消费安全和员工权益事件多发.[2] 当前，矿难、污染、假药、有害食品、虐工等字眼频频出现，强烈冲击着我们的消费信心和投资信任。2006年产品安全问题持续突出，如日本SK-Ⅱ化妆品含违禁药品事件，上海家乐福出售过期猪肉事件，奶产品问题、瘦肉精问题、多宝鱼磕药事件、红心鸭蛋事件等，社会影响恶劣；齐齐哈尔第二制药有限公司制售假药案、安徽华源生物药业有限公司欣弗不良事件等，严重威胁了公众的生命安全。此外，深圳富士康血汗工厂、层出不穷的矿难、民工工资拖欠等员工权益受损事件不断。突出表现之二：资本市场犯罪或违规行为猖獗。中国资本市场发展十几年来，上市公司大股东占款、违规担保、造假与舞弊等痼疾难除，公司高管经济犯罪或违规操作案件频繁发生，资本玩家非法收购并掏空国有上市公司的阴谋屡屡得逞。其中，非法占资尽管整治多年，截至2006年底仍有17家上市公司涉及违规占用资金92亿元[3]；2004年的周正毅案，2006年的明星电力原董事长周益明合同诈骗案，加上近年来中川国际原董事长丛刚、西昌电力前董事长张斌诓骗上亿国资案等都是“空手套白狼”鲸吞国资的典型个案。突出表现之三：公共资金违规使用问题严重。每年的审计风暴都因揭露大量触目惊心的违法违纪问题备受关注。[4] 国家审计署审计披露，2006年中央部门本级违法违规问题金额达12亿元，二、三级预算单位达42亿元；领导干部直接经济责任违规金额50亿元；29个省(区、市)和5个计划单列市的养老、医疗和失业保险基金违规金额达71亿元；三峡移民资金违规占用与虚报2亿元。财政部统计，2006年全国财政监察查出违规资金911亿元[5]。上海社保案、天津大学挪资炒股案、南开大学4亿资金违规案，暴露出公共资金使用的某些“黑洞”。
上述仅是经济领域违法违规现象的一些典型事例。在商品市场，一些商人和企业粗制滥造、掺杂使假、销售假冒伪劣产品、发布虚假广告信息、提供霸王合同条款；在资本市场，虚假包装上市、散布虚假信息、操纵股市、恶意并购、侵占上市公司资金，甚至掏空上市公司、套取银行资金等；在公共部门，挪用、侵占、甚至侵吞国有资金，乱收费等现象屡见不鲜。
经济领域违规违法行为盛行，甚至存在“前赴后继”的现象，原因何在？我们认为，市场经济中存在的自利动机是其基本诱因，而违规违法的财富效应强化了这种激励。惩戒制度不健全，则客观上营造了一种环境助长人们对违规违法低成本高收益的心理预期。根据贝克尔关于人类行为的经济分析，[6] 违规或腐败，若比正当经济活动的预期收益更高而预期成本更低，自然会成为人们的理性选择。激励过度滋生贪心，惩戒不力怂恿违规。由此意义上探究，我们认为，激励过度与惩戒不力并存的制度特征，已经成为我国社会经济中违规违法行为盛行的根源所在。
在某种意义上，市场经济本身就隐藏着激励过度的风险。资本会因100％利润而敢于践踏法律，300％利润而冒绞首危险。[7] 回顾国有企业改革的历史，有学者指出，通过不断“放权让利”形成的国有企业经济激励机制，在调动管理层和职工积极性的同时，形成了一种过度经济激励的倾向，助长了为获私利牺牲国有资产增值的行为，并造成国有企业分配制度一定程度的失灵。[8] 近年来，受行情看好与高额利润刺激，煤炭行业超设计能力生产与“扩能改造”现象成风，国有、地方、个体等大小煤矿纷纷挑战生产能力“极限”，不仅造成资源加速枯竭，更成为煤矿安全事故频发的“祸首”[9]。陕西铜川、辽宁孙家湾等特大矿难都与严重超产有根本关联。在煤炭市场监管不力的背景下，低成本与高收益的极不对称，形成了对安全隐患巨大超产行为的过度激励，构成了矿难多发的经济根源。
近年来，朗讯、花旗、高盛等跨国公司在华子公司接连爆出高管为获业务而违规的消息，“桔生淮南”很大程度上源于惩戒在我国的制度性缺失。姜汝祥认为，华人高管在美国等西方国家能固守市场原则与职业道德，在华却出现集体违规现象，与中国“游戏规则不规范”的特定市场环境以及“业绩主导”的制度文化有关。[10] 上海家乐福出售过期猪肉事件以及对其的后续处理，一定程度上映射出我国“惩戒无力”的法制现状。对家乐福上海曲阳店销售过期猪肉的违规行为，监管部门的处罚仅为没收违法所得10661.77元、罚款53308.85元。[11] 相比美国“售假将面临200万美元的罚款或10年的监禁，或两种处罚同时进行”的严厉惩罚，我国相关法律法规中“没收违法所得”或“处以5倍以下的罚款”等惩戒措施实在无关痛痒。上海社保案，集中暴露出我国公共资金使用权力缺乏有效监控的体制顽疾。缺乏独立监管机构和公众“第三方监督”，即使政府集体违规也变得安全可行。
三、惩戒不力的经济后果
惩戒不力，即对违法违规者没有惩罚或者惩罚强度太轻而未达到警戒效果。表现为：(1)惩戒的法制体系不完善、经济领域的规则缺失，提供了“钻空子”的机会；(2)发现违规行为的社会网络受限制，助长了违规的侥幸心理；(3)发现违规行为却难惩治或惩罚很轻。长期以来，我国倡导“激励为主、惩戒为辅”的制度文化，在以激励为核心建构起来的市场经济制度体系中，惩戒制度一直处于次要地位，加上执行欠佳，导致了惩戒不力的现实困境。惩戒不力客观上降低了违规成本，增大了违规盈余，使得违法违规行为变得有利可图。
惩戒不力是对有害行为控制力量的制度性缺失，意味着对社会违规违法现象的极大纵容，必然产生严重的经济社会后果。
1.提升交易成本。交易成本，按照科斯的论述是指“市场运行成本”，包括市场价格与交易对象的发现成本、交易的谈判与签约以及督促履行的费用等。威廉姆森认识到人的有限理性和机会主义行为导致交易活动变得复杂，带来交易成本的增加。[12] 惩戒不力助长机会主义行为盛行，导致社会经济秩序混乱，使得交易或契约的事前谈判和事后监督中的信息不对称性、谈判复杂性、准则不适应性、契约履行不确定性等相应增加，从而大大提升了为达成交易、执行契约、维护契约所需要的交易成本。目前惩戒机制不健全，以及由此滋生的众多交易的不确定性，正是我国市场经济运行中交易成本居高不下的重要原因。
2.破坏交易秩序。与带来交易成本的提升相关，惩戒不力的另一经济后果是对交易秩序的破坏。任何健康规范的交易秩序都建立在交易规则的建立健全和有效执行基础上。制度经济学认为，没有强制性惩罚措施的规则是无用的。[13] 在惩戒不力的制度环境下，众多违法违规行为由于难以受到惩罚或者受惩罚过轻，市场交易规则的执行效力大大降低，客观上使各类经济主体形成了违规成本远低于违规收益的心理预期，在机会主义的行为倾向下，交易双方很容易自觉或不自觉地发生欺骗、违约、盗窃等投机行为，交易秩序将遭受很大破坏。“齐二药”事件、“欣弗”事件，集中表现出我国医药市场交易秩序的混乱，而其根源正是缺少严厉的惩戒制度，企业便漠视市场规则，以致道德沦丧。
3.纵容垄断。经济市场化过程中，不合理垄断在抑制竞争活力、扭曲市场秩序以及危害消费大众上的负面影响已不容置疑。垄断的成因依类型而异，但各种垄断发展为对市场经济秩序有害的违法违规行为往往与惩戒机制不健全密不可分。市场垄断与自然垄断是市场竞争自发形成或因产业特性自然存在的，符合经济效率要求；但处于市场垄断地位的企业在市场法制约束缺失尤其是惩戒乏力的条件下，往往寻求操纵价格、划分市场、非法兼并、提供低质量产品和服务等不正当手段排斥竞争，构成“行为垄断”；自然垄断在监督或惩戒不力的情况下会造成腐败机会。[14] 行政垄断，作为行政系统对公共权力的垄断，意味着立法、司法机构无法与行政系统形成有效的监督与制约机制，行政机构及官员因为缺少制约和惩戒而以权谋私。
4.滋生腐败。腐败，就政府公职人员而言①，是由于考虑私人的金钱或地位利益而偏离作为一个公共角色所具有的正式职责的行为，或者是违反那些旨在反对谋求私利的规则的行为。[15] 腐败的产生与存在是任何制度下都无法完全规避的个人与公共权益的矛盾外现，但其普遍与严重程度却反映着对公共权力制衡及惩戒制度的有效性。从伦理经济学分析的角度出发，有学者认为，政府公职人员的利己心是腐败产生的基本动力，权力配置资源是腐败产生的必要前提，而对公职人员的监督与激励机制的无效率，则是腐败制度性滋生的最主要原因。[16] 监督与激励机制作为诺思提出的“制度实施机制”，其有效性标志是行为主体承担的违规成本的高低。惩戒不力，腐败成本过低，腐败行为“得不偿失”的制度环境难以形成，中国的公共权力领域便有了利于腐败滋生的温床。
5.损害消费者权益。市场经济是消费导向经济，消费需求引导并一定意义上激励着厂商行为。通过迎合与满足消费者需求以实现持续盈利是厂商努力生产经营并不断创新的内在动力。但缺少了市场规则的约束尤其是惩戒制度的威慑，利润动机即成为过度激励：在承担违规后果过轻或违规成本过低情况下，具有“机会主义”倾向的厂商，容易出现不顾商誉而过度逐利，损害消费者权益的行为。消费者权益指消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务时所享有的权利和利益，一切不利于或有损消费者权益的现象都构成消费者权益损害。消费者权益维护具有较强的外部性，且消费者个体在维权中凸显弱势，一旦社会性惩戒机制缺失或惩戒频率与强度不够，假冒伪劣与商业欺诈等损害消费者权益的行为就变得有利可图，“生产经营者之所以侵害消费者权益，不外乎侵权成本低却收益高”。[17]
6.危害经济安全。经济安全，即一国经济发展及经济利益不受内外部因素破坏和威胁的状态，通常表现在国家对关键资源的控制状态和国家经济发展所受干扰度两方面。目前外资引进对我国支柱产业和幼稚产业的冲击，跨国公司在华投资中的市场控制、转移定价等不合理经营行为，矿产资源的非可持续性开发利用，金融业及现代流通业领域经济秩序的不稳定都威胁着我国经济安全，迫切需要相关法制约束以及政府有效监管。矿产资源安全作为国家安全的基础，当前正面临严重的威胁，过度开采、浪费严重现象普遍，究其原因，很大程度上源于有关刑事法规的建设不足以及地方利益驱动下相关部门对资源破坏型企业的惩处不够。[18]
7.加剧分配不公。分配不公即不合理的收入分配，在当前社会主义市场经济条件下，主要表现为平均主义导致的收入无差别、行业间或地区间收入差距过大、权力参与收入分配获取高额收入等。[19] 广义上，分配不公还包括各种非法收入的产生，如鲸吞公有财富、偷税漏税、贪污受贿、走私造假等。惩戒不力制造了机会主义行为盛行的制度空间，纵容了违法违规和贪污腐败，在收入分配领域造成并加重了分配不公。就一般组织而言，缺少监督惩罚机制，或者只激励不惩罚，一则因难以提供考察依据造成收入分配上的优劣难分；二则因缺少收入惩罚陷入平均主义。惩戒不力所滋生的大量权力寻租行为也导致分配不公。在法治范畴内，由于对市场运行中的违法违规行为打击与惩处不力，因偷税漏税、制假贩假等不法途径而产生的高额非法收入造成了社会危害性更大的分配不公。
8.使社会缺乏诚信。作为现代市场经济的灵魂，信用可理解为人们之间建立在某种经济利益基础上的相互信任和彼此授信关系。经历了近30年的市场化改革，我国尚未建立完备的国民信用体系，经济生活中的失信行为依然广泛存在，严重影响着市场经济的运行和社会秩序的稳定②。我国社会诚信状况欠佳，最重要的原因是失信惩戒机制构建迟缓。失信惩戒机制是一种使失信者“为失信行为付出惨重的代价，失去进一步获利的机会”、“一处失信，处处受制约”的后果威慑制度，信用的有效征集与对失信者的严厉惩罚是失信惩戒机制成功建立并发挥效力的关键。相比较美国等失信惩戒机制健全的西方国家，我国当前征信机构分割，信息整合困难，很难对失信者进行全方位惩罚；此外，由于惩罚失信行为的法律法规缺乏以及惩处力度偏小，现有的惩戒作用微乎其微。信用领域的惩戒不力，某种意义上是长期以来我国社会诚信缺乏、失信行为盛行、经济犯罪猖獗的制度性根源。
9.抑制创新行为，阻碍科学技术进步。技术创新行为是一种高投入、高风险、高收益的行为。知识产权制度不健全，对侵犯知识产权的行为打击不力，致使侵权行为能够产生高额的经济盈余，就会滋长侵权现象，从而使得致力于技术创新而付出高额成本的个人或企业不能利用其创新成果实现预期收益，而侵权者却通过付出较低成本甚至不付任何代价就能获得高收益。在这样的制度背景下，个人或企业不会有足够的动力进行技术创新，因而社会的科技进步就会受到阻碍。
四、健全惩戒制度，规范经济秩序
制度要有效能总是隐含着某种对违规的惩罚。[20] 激励过度与惩戒不力并存的制度困境，制约着我国市场经济的正常运行，并影响到经济秩序的健康稳定。健全惩戒制度，规范经济秩序，成为我国当前社会经济制度改进的必然选择。
(一)思路与原则
惩戒制度建立与实施的前提是对惩戒对象及其违规行为的界定与查认，核心是对违规行为者的惩治与处罚，最终归结到对有“机会主义”倾向的全体经济行为者的警戒上。基于对违法违规行为查处率偏低、惩罚强度偏小、震慑力不够的现状，我国惩戒制度的建立健全要遵循扩展惩戒覆盖面、增大惩戒几率、加重惩戒强度、提高惩戒信息开放度的思路，即惩戒机制扩散到各经济领域，尽量增大违规行为的查处概率，加重惩罚，使违规者承担极重的违规后果与违规成本，并畅通信息渠道以提高惩戒案例的震慑效果。
有效率的制度将有效地提高人们的违规成本，使违规行为得不偿失。对于具备有限理性且有机会主义倾向的经济主体而言，预期的违规成本若低于违规收益，违规行为将有利可图而被选择。因此，惩戒必须坚持“违规惩罚远重于违规利益，使违规得不偿失”的原则，从成本收益角度讲，即惩戒造成的预期违规成本要远大于违规收益。违规收益即违规者借违规行为所获纯收益，预期违规成本等于惩罚带来的损失与惩罚落实的概率之积，要使违规者形成违规不值的心理预期，惩治带来的精神或物质负担一定要远重于其违规收益。
(二)手段与方式
惩戒制度的建立与实施要围绕一系列惩罚手段或方式的有效运用展开，旨在造成违规者物质或精神上的沉重负担的惩戒手段及方式主要有以下几种。
1.经济处罚。经济处罚可以理解为惩戒机构对违法违规者实施的直接造成其经济损失的惩罚，如罚款、没收财产等。在我国现有的惩戒手段中，经济处罚虽然常见，但却因处罚数额偏低而起不到应有的警戒效果。比如对违规金融机构的经济处罚，相比美国动辄上千万美元的罚金，我国法定的最高罚款额仅200万元人民币，很难起到震慑作用。加重经济处罚力度，直接提高违规成本势在必行。
2.刑事制裁。作为犯罪学概念的刑事制裁，在惩戒制度的范畴内主要体现为对经济领域犯罪者的罚金和监禁。相比一般的经济处罚，刑事制裁针对违反刑法的经济主体，是维护经济秩序的重要屏障。对于垄断或腐败中的严重违法行为，刑事制裁构筑了不可或缺的威慑体系，尤其是对操纵价格、偷漏税、证券诈骗、贿赂、鲸吞公有财富等犯罪行为处以高额罚金和监禁更具有惩戒性与威慑力。
3.道德约束。与经济或刑事、物质或肉体惩戒方式不同，道德约束作为一种精神或心理惩戒，其作用机理是违规者在已有道德心的基础上，通过自我反思或社会舆论谴责而促生强烈的愧疚感或耻辱心，从而实现有违市场伦理道德行为的自我纠正。市场竞争中更易产生的是侵蚀商业道德的风险，因而道德约束起到了法律惩戒所不能起到的作用。正如诺思所言，“社会强有力的道德和伦理法则是使经济体制可行的社会稳定的要素”。[21] 当前大力推行市场伦理道德教育，塑造重视道德约束的市场主体文化价值观，是构建惩戒制度的重要组成部分。
4.声誉机制。声誉机制，简单地说就是通过个人或社会群体拒绝再与之交易的方式惩罚欺诈和违约者的机制③。相比较惩戒机构主动发起的经济惩戒和刑事惩戒，由交易对方或社会群体自行惩罚的声誉机制是一种成本更低的惩戒方式，且因违约者丧失再交易机会意味着不可估量的预期收益损失，从而具备更大惩戒性。尤其是在失信惩戒机制的构建以及对企业经理人违约行为的治理中，声誉机制因能形成违约会遭致更严厉报复的信念，成为非常有效的惩戒方式。
5.市场禁入。市场禁入是通过剥夺未来市场机会以惩罚、震慑违规市场从业者的惩戒方式，常用于对证券市场上过度投机行为者的惩戒。期货交易中的市场禁入，指证监会或期货交易所对过度投机者实施禁止其在一定期限内进入市场交易，若多次违法不改正，永久禁止其进入市场的一种惩戒手段和方式。[22] 市场禁入在美国的期货交易法律体系中占据重要地位，中国证监会已下发的《证券市场禁入规定》也将市场禁入制度运用到对证券市场从业人员违规行为的惩罚中。市场禁入作为“出局”的惩戒方式，在一般商品交易违规惩戒以及失信惩戒中也有重要的应用价值。
6.权利限制。权利限制通常见于对罪犯进行的刑事制裁中，比如对罪犯的政治权利限制、人身权利限制等。在刑事惩戒的范畴以外，权利限制已逐渐体现出对经济领域违法违规行为的惩戒价值。比如《信托法》规定受托人在出现管理违规或处理信托事务不当行为时，其报酬请求权和费用受偿权利都要受到限制。此外，对会计职业机构及从业人员的惩戒机制中，责令减免劳务费或暂停执业等权利限制方式也是不可或缺的惩戒手段。作为与现代市场经济联系更紧密的惩戒方式，权利限制和声誉机制、市场禁入在当前我国健全惩戒制度中更值得探索和利用。
注释：
①对于腐败，研究者有不同的理解和定义。里克·斯塔彭赫斯特和萨尔·庞德在《反腐败——国家廉政建设的模式》(经济科学出版社，2000年)一书中提出“‘腐败’这一术语虽然常用于表示政治家和公职人员对公共权力的滥用，但它描述的是一种几乎在生活中每个方面都可以发现的行为方式。”
②国家发改委信用研究中心主任陈新年在2005年“信用体系建设与区域经济发展”高层论坛上指出，我国信用缺失情况较为严重，每年因逃废债务、合同欺诈、产品质量低劣或制假售假造成的直接损失约为3855亿元，由于三角债和现款交易增加的财务费用约2000亿元。见郑兴祥《试论从建立失信惩戒机制入手惩治经济犯罪》，《犯罪研究》2006年第1期。
③陈燕、李晏墅、李勇在《声誉机制与金融信用缺失的治理》(《中国工业经济》2005年第8期)指出，声誉机制是指单纯建立在重复关系之上、依赖博弈双方自我实施的声誉，对欺诈和违约者进行惩罚的机制；这一范畴，既包含重复碰面的交易双方自发形成和自我实施的声誉机制(即以不再与失信者交易的方式作为对其的惩罚)，也包含自觉建立的依赖于社会规范和第三方治理力量的声誉机制。