县级人民代表大会代表选举率的调查、分析与思考_人大代表论文

关于县级人大代表选举参选率的调查分析与思考，本文主要内容关键词为：县级论文,人大代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：D034.5 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2015)05-0084-08

      改革开放以来，县乡人大代表选举研究领域，出版了一批有一定影响力的研究成果。①这些研究对于深化中国政治参与和政治文化研究，促进选举制度的改革和人民代表大会制度的完善，无疑具有重要的理论意义和实际意义。

      本课题组对县级人大代表选举参与问题的关注始于1993年，之后在北京市每届区县人大代表换届选举投票日后一个月时间点上都定时进行选后问卷调查，迄今为止已跟踪了18年共五届人大代表换届选举活动。第一次调查于1994年1月(即1993年12月22日换届选举日后一个月)进行，在北京东城(市区)、石景山(近郊区)、顺义(远郊区)的9个街道进行随机抽样，共完成了对202位选民的问卷调查；1999年1月(即1998年12月8日换届选举日后一个月)和2004年1月(即2003年12月8日换届选举日后一个月)，在大致相同的地域范围(东城、石景山、顺义)，采用相同的抽样方法，使用基本相同的问卷进行了追踪调查，样本量分别为306个和500个。从2006年开始，我们将调查范围扩展到全市范围，采用严格的PPS抽样方法选取调查对象。2006年12月至2007年1月(即2006年11月8日换届选举日后一个月)，共完成了对57个居委会(村委会)1140位选民的访问。2011年底至2012年初，课题组开展了第五次选民选后问卷调查，共完成了对64个社区居委会(村委会)的访问。本次调查访问总共成功访问1320人，通过调查执行中抽查、问卷复核、电话回访方法和数据筛查剔除掉29份不合格问卷，最后获取北京市非农户口1087个有效样本，农业户口204个有效样本，共计1291个有效样本。

      本文以这些问卷调查资料为基础，对当前县级人大代表选举过程中的参选率问题进行探讨分析，从一个侧面深化对于社会转型时期选民选举参与态度、行为和变迁趋势的研究。具体来说，本文试图达到三个目标：(1)对近二十年来北京选民参选率的变迁轨迹进行描述；(2)分析投票率的相关影响因素，并从政治社会学的角度进行初步解读；(3)就投票率的调查、统计与相关工作提出参考性的建议。

      一、选民投票率的调查与统计估计

      在选举政治比较成熟的国家，选举法律比较完善，选举监督非常严格，选务工作相对比较规范，关于投票率的统计比较准确。而在我国，社会主义选举民主的发展尚处于初级阶段，关于投票率的统计及相关程序的研究尚不够具体。本研究以选后调查为基础，首先提出了亲自投票率的概念。选民亲自投票率是一个测量选民是否亲身参与选举的指标，它是指亲身参加了投票活动的选民人数与总体登记选民人数之比。这里不包括委托他人代投票的选民人(票)数。很多国家的选举不允许委托投票，其选民参选率实际上就是通过选民亲自投票人数计算出来的。在我国历次县级以下人大代表直接选举的新闻报道中，都没有出现过选民亲自投票率这一指标，而有关部门报告的“选民参选率”是计算选民证和选票数得来的。不区分选民亲自投票率与委托投票率各是多少，也就无法对选民的选举参与行为表现及其变化做出准确的分析和评估，因此我们在历次选民追踪抽样调查中一直坚持使用选民亲自投票率指标。

      调查结果表明，2011年北京选民的亲自投票率是60.6%，从抽样调查数据来看，这比2006年下降了3.1个百分点。1993年以来北京市历届区县人大代表换届选举中投票率情况参见表1：

      

      考虑到抽样误差，我们分别计算了每一届人大代表选举中选民总体实际的亲自投票率区间。统计推断表明，在95%的置信水平下，1993年北京选民亲自投票率在80.7%至90.5%之间，1998年的亲自投票率置信区间为69.3%至79.1%，2003年的亲自投票率置信区间在69.1%至76.9%之间，2006年亲自投票率的置信区间在60.9%至66.5%之间，而2011年的亲自投票率的置信区间在57.9%至63.2%之间。换句话说，如果重复做100次同样调查的话，我们可以有把握地说，有95次的调查结果会显示，北京选民2011年亲自投票率在57.9%—63.2%之间。由此可以发现，在近五届县级人大换届选举中，北京选民的亲自投票率呈逐步下降趋势，2011年已经下降到的近五届选举的最低点。当然，2006年和2011年的亲自投票率的置信区间存在重叠，说明这两年的亲自投票率不存在显著差异。

      我国现行《选举法》规定，委托投票是有效的投票形式，因此在计算总参选率时必须考虑选民的委托投票率。选民委托投票率是指本人无法亲自到场投票委托他人代为投票的选民人数与总体登记选民人数之比。我们在这五次选后调查中，在访问选民未参选原因时，均询问了这些未参选选民是否委托他人进行了投票。2011年选后调查表明，委托投票率为16.3%，这在近几届选举中是最高的数据。下面是这五次抽样调查选民参选率的总参选率，见表2：

      

      在第五次(2011年度)调查中，我们对北京选民的总参选率进行了验证。在参选选民总体中对我们的提问：“在您看来，您的亲戚朋友们同事中有多少人参加了本次选举？”共有773位参选选民回答了这个问题，其中选择“基本上都去了”、“多于半数”、“大概一半”和“少于半数”的人数分别为303、322、115和33；如果我们将“基本上都去了”赋值为90%，多于半数赋值为70%，大概一半赋值为50%，而少于半数赋值为30%，加权平均可以估计出2011年的投票率为73.2%。这一估计完全是以选民的切身体验为基础进行赋值所得，主观性较大，不能作为推论总体的依据，但是也从一个侧面辅助支持了我们以上总参选率的结论。

      2011年北京市《选举实施细则》第五十条规定：“选民应当到投票站或者参加选举大会投票。在选举期间外出的选民，经选举委员会同意，可以书面委托本选区其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人，并应当持委托人的委托书和选民证领取选票，按照委托人的意愿代为投票”。尽管法律有规定，但据我们调查了解，在选举实践中，并不是各个选区和委托选民都是严格遵照法律规定执行的，通常的做法是没有委托人的书面委托。有些企事业单位为了不影响工作和经营业务，只派个别人去“代表”其他选民投票，甚至投票“代表”从没有接受选民本人的委托，更谈不上按照委托人的意愿投票，而选举组织机构为了圆满完成选举任务，尽可能追求高参选率，对此也就默认了。当然，仅凭抽样调查很难估计出准确真实的委托投票率，但委托投票往往成为计算总投票率的一个不确定因素却是显而易见的，这里面存在着很多问题值得探讨。由于我们得到的委托投票率来源于选民本人单方面的回答，不排除它是未参加投票选民逃避选举的借口之一。

      无论如何，我们的目的是要对选民的总参选(投票)率有一个大致的估计，在我们定义的总参选率中，亲自投票率的数据无疑是准确的，有了委托投票率的大致估计，就可以从图1中直观地看出北京市选民总参选率的走势，应该说，只是由于2011年选举中选民委托投票率的增加，使该年的总参选率高于2006年。但从直接投票率来看，北京选民的参选率基本上是逐届下降的。

      二、投票率的影响因素分析

      为了分析投票率的相关影响因素，我们以2011年选后调查资料为基础，引进了阶层、社会网络结果、社会政治态度、人口变量等多个变量，建立了一系列回归模型[1]。依据多元统计分析，我们得到如下主要发现：

      首先，在控制了其他变量后，社会阶层对于选举参与的影响具有显著性。其中主要的差异在于中产阶层与其他阶层之间。与产业工人和服务业工人相比，中产阶层的投票率显著高或者显著低，他们更有可能去投票，或者更有可能不去投票。样本中，郊区农民和离退休人员的投票率要高于普通工人阶层，但是不具有显著差异。

      其次，在中产阶层内部，不同类型的中产阶层在投票参与方面存在显著差异。体制内的中产阶层要比产业工人和服务业工人更有可能去投票，而体制外中产阶层(外企、私企员工及个体工商户)更有可能缺席选举。其主要原因在于，这两个亚群体受动员的强度存在显著的差异。

      第三，在控制其他变量之后，那些拥有更强大的政治讨论网的选民更有可能去参加地方人大代表选举的投票。主要原因可能在于，讨论可以降低信息搜寻成本，也有可能增加选民对政治共同体的责任。

      第四，关于政治态度变量，政体支持对于投票行为具有显著影响，但是民主价值观和政治效能感对于投票者的选择没有显著影响。(1)控制其他变量之后，政体支持具有显著影响；(2)亲自投票率与民主价值观及政治效能感之间的关系不明显。这个发现主要原因可能产生于：第一，我国的直选与绝大多数国家的直选有着层级和性质的不同，我国县级以下人民代表大会在当今中国的作用非常有限，有较高民主价值观和政治效能感的选民并不把它当作追求他们的利益和价值的主要平台，而民主价值观和政治效能感较弱的选民本来就不把选举作为一个参与的重要渠道；第二，北京选民从关注“高政治”转到“低政治”的意识转变，使得国家的选举宣传及强制的选举动员方式不会再像以前那样得到广泛的响应与认同。

      第五，关于控制变量，我们的结论是，在控制其他变量的条件下，教育、性别以及年龄等因素对于投票行为具有较为明显的影响，而户口、党籍和收入对投票率并没有很明显的影响。

      ——户口。在样本中，拥有农业户口的人更有可能参加地方人民代表大会代表选举，非农户口的人参加投票的可能性较小。这和史天健在90年代初期的调查有很大不同，依据史天健的研究，非农户籍选民更有可能去投票[2]。有两个可能的原因导致了这个不同：首先，在过去20年里，持有农业户口的人参加了多届农村选举，这有可能帮助他们了解地方选举的重要性；第二个原因可能是，北京城郊地区乡镇政府和村委会拥有较好的财政状况，这可以帮助地方干部更好地发动群众去投票②。但是在总体上，户籍的影响不显著，对此问题需要进一步研究。

      ——党员身份。当阶层变量没有被控制，党员身份对于投票率的影响是显著的，但是当阶层变量被控制，这种影响就没有那么显著了。这说明中国县区以下的人大代表直选是一种政治性程度相对比较低的参与形式。

      ——收入和教育。这个模型显示，月收入水平对于解释投票行为并不是一个关键变量，但是教育程度却是一个重要变量。拥有大学本科及以上教育程度的人比其他人更有可能参加投票。收入的影响或许被阶层、教育程度或其他变量取代了。

      ——年龄和性别。模型显示女性更有可能去参加县区人大代表选举的投票，年龄和投票率之间是曲线相关的。与民主国家的经典研究相比，在性别与投票率关系方面中国有所不同。根据西方民主国家关于投票行为的经典研究，在大多数社会中参加投票的男性要比女性多[3](P169)，而中国情况则相反，其中原因可能在于中国的投票的象征性意义要大于实质性意义，女性投票人前往投票的成本相对更低，更易被动员去参加投票。

      三、未参选的具体原因

      究竟是什么具体原因致使北京选民的亲自投票率下降呢？我们对未亲自参加2011年选举的选民样本进行了追问。调查结果表明，在选民调查样本总体中，有211人回答是自己“有事托人代投票”；有143人自称“没人通知我”；有28人称自己当天有病不能去；有87人明确表示自己“不想去”；有16人称“工作忙没时间”；有15人称自己当天“出差在外”；有5人选择了其他原因，另外有3人没有说明原因，确认没有亲自到投票现场的被调查选民合计占样本总体的39.3%。

      为此，我们列表比较了历届北京选民未参选的原因，分析了各类原因的变化趋势。见表3：

      

      由于1993年可供分析的样本小于30个，缺乏分析意义，故应排除。我们从后四届选举年统计数据的变化，可以明显看出选民对基层人大代表换届选举心态上的一种变化趋势，即从1998年选举开始，明确表示“不想去”的选民所占比率越来越高；“托人代投票”和“没人通知我”存在一定程度的相互替代关系，与2006年相比，2011年回答“没人通知我”的比率大幅降低，但是回答“托人代投票”的比率则大幅提高。明确表示“不想去”和高比率的“托人代投票”，从一个侧面反映了选民对当前这种县级代表选举模式的疏离感日益增强。在回答“没有人通知我”的选民中，客观上有一部分人是由于人户分离及按居住地和单位双重选民登记制度导致的，但仍不排除一部分人对现有选举程序和模式的拒斥。

      唐斯[4]、赖克和奥德舒克[5]等人的“理性投票人”假设可以在一定程度上解释这一现象。根据理性选择学派的观点，选民参与投票的目的在于预期效用最大化。其收益函数可以写为：

      R=BP-C+D

      R是单个选民预期从他的投票行动中获得的报酬；B为单个选民从他喜欢的候选人获胜所获得的相对收益或者净效用；P为这个选民获得B的主观概率；C为该选民的投票成本；D是参与投票的选民可以从选举中获得政治上的满足感或者额外的政治利益。包含在D中的主要因素有：伦理上的满足感，如果不参与的话，则有负罪感；效忠某种政治制度的满足感；实现党派偏好的满足感，为选民提供了拥护其候选人的机会；决定投票，为投票收集信息并去投票站投票所获得的满足感；投票人在这种政治制度中的能力或者作用得到承认的满足感。如果R＞0，选民就会去投票；如果R＜0，他就选择弃权。

      对多数选民而言，决定R的最重要参数是C和D。随着信息搜集的增加，C是边际递增而D是边际递减的，当收集信息的边际收益和边际成本相等时，收集政治信息所获得的效用R达到最大值。

      在现行的县级人大代表选举体系中，由于提名程序相对比较封闭，选民推荐的候选人当选的概率P极低；而由于缺乏竞选和足够的信息公开，选民了解各候选人的成本C非常高；由于单位制的解体，政治激励机制下降，选民从选举中获得额外的满足感或者政治利益D的可能性非常低。这样，对相当一部分选民而言，R为负数，他们就倾向于在选举中弃权或者放弃投票。

      

      图1 五届北京市区县人大代表换届选举的选民参选率走势比较图

      资料来源：1.1993-2011年北京市区县人大代表换届选举追踪调查；

      2.1993-2011年每届选举结束后北京市人大常委会公布的选举结果。

      四、关于投票率统计的讨论与思考

      按照每次区县人大代表换届结束后有关部门报告的数据，自1993年至今，北京市选民的参选率一直居高不下，五届都在95%以上，最低比率是2003年的95.3%，最高是2011年的97%。而本课题组显示，调查参选率与官方正式公布的数据存在一定差异。请见图1。

      选民参选率是指在直接选举中实际参加投票选举(含委托投票)的选民数占全体登记选民数的百分比率。有关部门报告和本课题对选民参选率的操作性定义相同，都是用实际参选人数作为分子，登记选民人数作为分母，得到的结果便是选民参选率。但有关部门报告的选民参选率是依照票数统计出来的结果，我们则是先问出选民亲自投票率，再从没有参选的选民中计算出委托投票率，然后相加得到最终的选民参选率。追踪调查数据与相关部门的统计报告存在一定差异，我们认为有两个问题值得进一步探讨：第一是，在观念上必须认识到，尽管尽量多地动员选民参加投票是选民教育和选举工作的基本要求，但是投票率并非越高越好；第二，在参选率问题上，必须通过有效方式了解选民的真实投票率，从而真正了解选民的诉求，求“真”比求“高”更重要。

      其一，改变投票率越高越民主的观念。

      我国历来高度重视选民的选举参与，在每次县乡人大代表换届选举工作安排上，总要把高参选率作为一项具体要求明确提出来。1956年全国范围内的第二次普选行将开始时，时任国务院总理的周恩来签发了《国务院关于选举工作的指示》(1956)，要求参加选举的选民人数一般要高于全国第一次普选时当地选民参加选举的比例[6]。这种要求的本意在于更广泛地动员人民参与，让更多的选民行使当家作主的基本政治权利。但这种工作要求逐渐演变为选举工作的一项硬性目标，影响了基层选务工作人员对选举工作的理解。

      这种追求高投票率的观念在部分社会主义国家也同样存在。在2014年朝鲜第13届最高人民会议代议员选举中，全国登记在册的选民有99.97%参加了选举，并对所在选区的代议员候选人100%投了赞成票[7]；在2011年越南第13届国会代表选举中，全国共有6196.5万选民参加投票，投票率达99.51%[8]；在1998年1月11日古巴第五届全国人民政权代表大会的选举中，在全国登记的779.7万名选民中，有766.8万多人参加了投票，投票率达到百分之九十八以上[9]。

      这种追求投票率的传统观念和实践，起源于对社会主义政治运作机制的传统理解。当然，在实践上达到选民的高参选率还必须做到两点，第一是做到充分的宣传动员，第二是要有组织保证。特别是在人民群众需要启蒙、教育和训诫阶段，必须借助外部力量(如单位组织)有组织地动员选民参加选举。由于参选率的高低被作为社会主义民主优越性的重要标志，选举领导机构往往追求形式上的高参选率，强调选举的政治教育和政治社会化功能，而忽视了选举本身应该具有的利益整合和利益表达功能。

      上世纪五六十年代在我国高度集中的计划经济体制和单位组织体制下，选民的“高参选率”正是从一个侧面体现了传统社会主义体制的动员性选举特征。1979年以后，随着改革开放的发展，我国社会从单一的所有制形式向以公有制为主体、多种所有制形式并存转变，社会利益分配格局多元化，各个利益群体重新分化组合，尤其是计划经济体制向市场经济体制转变以后，单位组织对个人的硬性行政约束降低，因而选民参选率降低是客观存在的事实。如果不承认参选率降低的客观现实，不去分析参选率降低的客观原因，仅仅强制要求基层选举机构保证高参选率，反而会影响社会主义民主的发展。

      现在我们面临的问题是如何找到现阶段选民参与人大代表选举的内在动力，使选民的被动参选变为主动参选，针对选民诉求做好选举的宣传和动员工作，保证选民认真行使好自己的法定权利，而不是片面地追求高参选率，并把95%以上的参选率当作选举成功的标准。如果在目前选举运作模式不变的情况下还坚持追求高参选率，只能越来越遭到选民的反感和抵制，给基层选举工作带来负面效应。

      其二，在选民投票率问题上，求真比求高更重要。

      一般来说，选民的心理状况可以从参选率指标反映出来，选民的参选积极性越高，参选率越高；反之，选民产生厌选情绪，也会使参选率下降。但是，在很多情况下，参选率并不一定反映出选民的真实心理状态，不能说明选民参选是积极还是消极，更不能简单地把选民的参选率与民主性画上等号，特别是当人们有意或无意地把选民参选率看成衡量一个国家体制的合法性标志的时候，选举活动就会演变成一种大规模的政治动员，选举基层组织机构也会不惜一切地通过一些人为因素和手段提高参选率，以保证政治任务的圆满完成，而选民真实的参选心态与参与状况反而被忽视了。长此以往，这个居高不下的高参选率总是与选民个人的切身体验不一致时，选举本身的公信力自然会大打折扣。“认票不认人”的统计方法一方面掩盖了选民参选心理状况的真实性，使我们对选民参与的积极性很难做出准确的评估，另一方面，还会使我们无法看清现有选举法规中还存在哪些阻碍选民积极参与的条款，也就无法对选举制度中相关的具体规定进行改进和及时修正。

      应当指出的是，仅就登记选民而言，除了厌选、怠选等主观因素外，这20年来北京选民调查参选率的持续下降，与北京地区城市化的高速发展、居住模式的急剧变革和人口迁移流动速度的快速发展也有密切的关系。近20年来，由于北京市城市危房改造、住宅新区开发和市政建设迅速发展，户籍人口的流动性加大，北京市户籍居民中人户分离的现象越来越严重。据北京市第六次人口普查数据显示，北京市户籍人口中户口登记地和居住地不在同一个乡镇街道的人口达到345.4万，占户籍人口总量的27.5%[10]。这就是说，北京约1/4的户籍人口处于“人户分离”状态，找到这些原选区户籍选民已经变得越来越困难；同样，对于那些注册地与办公地点不一致，或五年之内频繁变化办公地点的企事业单位来说，也同样存在这个问题。尽管选举的组织者仍具有高度的举国动员体制和行政组织动员能力，但近年来这种动员能力趋于弱化，主要限于国家机关、学校和国有企事业单位。对于大量的中小企业来说，企业主对选举的态度直接影响到本企业职工是否参加选举和参选率的高低，有的外企和民企成立以来就从来没接到过参加选举的通知，另有企业负责人接到了通知也没有认真组织安排相关工作。个别基层选务工作人员为了保证高投票率，甚至违反基本的政治伦理，弄虚作假，在没有获得选民直接委托的情况下大量代投票，这也在一定程度上影响了选举的真实性和公正性。

      因此我们特别强调，选举组织机构和相关部门应当首先考虑主客观环境的变化，确保选举的真实性，使投票箱中的每一张选票都是选民意志和诉求的真实表达，这是起码的政治伦理要求。在此基础上，逐步改进统计方法和口径，确立以选民亲自参选率为基准的统计方法，规范和减少甚至取消委托投票，并规范计票唱票验票程序(譬如说通过电视现场直播，或有中立的选举观察组织和志愿观察员员监督计票过程)，使之更加透明与公正，然后向上级部门和社会各界报告真实的选民亲自参选率和委托投票率。最后，相关选举机构和研究部门要及时分析参选率变化的具体原因，制定出相应的整改方案和措施，规范选举程序，发展选举的利益表达功能，增强选举的竞争性，吸引广大选民参与到社会主义民主的选举程序之中，为中国特色选举民主的发展奠定正当性基础。

      ①关于基层人大代表选举和参与的部分专著，可以参见赵宝煦：《民主政治与地方人大》，西安：陕西人民出版社，1990年；Shi,Tianjian.1997.Political Participation in Beijing.Cambridge:Harvard University Press；史卫民，雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，北京：中国社会科学出版社，1999年；蔡定剑主编：《中国选举状况的报告》，北京：法律出版社，2002年；袁达毅：《县级人大代表选举研究》，北京：中国社会出版社，2003年；何俊志：《制度等待利益——中国县级人大制度模式研究》，重庆：重庆出版社，2005年；雷弢：《参与的逻辑——北京选民选举心态与参与行为追踪研究》，香港：晨钟书局，2009年；孙龙：《公民参与——北京城市居民态度与行为实证研究》，北京：中国社会科学出版社，2011年。专门探讨选举与的论文，可以参见Shi,Tianjian."Voting and Nonvoting in China:Voting Behavior in Plebiscitary and Limited Choice Elections." The Journal of Politics Vol.61,No.4.(Aug.,1999),pp.1115-1139; Jie Chen & Yang Zhong:"Why Do People Vote in Semicompetitive Election in China?",The Journal of Politics,Vol.64,No.1.(Feb.,2002),pp.178-197；刘欣、朱妍：《中国城市的社会阶层与基层人大选举》，《社会学研究》2011(6)。

      ②在我们的选民追踪调查中，从2003年起，连续三届选后调查都有农村选民向我们反映参选有补贴的问题，而且补贴标准逐届增高。

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