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一、引言
地区竞争对社会福利的影响是复杂的。Tiebout(1956)对公共物品供给的分析揭示出地区竞争能更有效地区分不同群体的公共服务需求，从而增加社会福利。此外，为了吸引投资，地方政府在竞争过程中有激励通过增加公共基础投资来推动经济发展。然而，地区竞争会产生外部性，比如财政外部性。在竞争过程中，地方政府通过降低税率来吸引投资。这样，对其他地区的税基而言，将产生负外部性，导致税收收入下降，继而导致公共物品的供给不足。另外，地区竞争会影响公共物品供给结构。Keen & Marchand(1997)发现地区竞争可能会导致公共产品供给结构的失衡，如供给过度的生产性基础设施，提供过少的教育、社会福利等公共服务。此外，地区竞争还会影响到环境保护等公共事务。Oates & Schwab(1988)分析了不同社会结构和政府利益取向下地区竞争对环境的影响，揭示出政府在追求财政收入最大化时，地区竞争往往会带来环境管制上的松懈。Cai & Treisman(2003)在讨论纵向间政府博弈中，也类似地揭示了地区竞争会削弱上级政府管制政策的实施效果。
政府官员通常有其私人利益的考量，为此地区竞争影响社会福利的一个重要途径是约束政府官员。Brennan & Buchanan(1980)揭示了竞争有助于约束政府行为，比如能在一定程度上遏制过度征税。地区竞争对政府的约束可以分为两种类型：外部约束和内部约束。外部约束通常镶嵌在政治制度之中。例如，选举或者考核官员时，地区竞争可以披露出在职官员行为的信息来形成制约。外部约束主要与政府的委托代理问题相关。竞争有助于更多地披露信息，从而强化对政府官员的约束。当然，这一机制起作用也需要一定的条件，比如信息与行为之间的关联性、信息操纵的可能性和程度等。内部约束主要是政府从自身的利益出发，对其自身行为的约束。从内部约束的研究角度，Olson(1993)揭示了，出于自我利益的驱使，独裁者也会有激励来约束自己的行为，比如通过控制税率和提供公共服务(安全、司法等)来鼓励投资和促进生产，以形成一个稳定的收益来源。地区竞争通常可以披露更多的信息从而增强外部约束。然而，地区竞争是否也能强化政府的内部约束呢？
Cai & Treisman(2005)的论文启发了本文对外部竞争与政府自我约束之间关系的思考。他们发现当竞争不对称时，地区竞争可能会导致有些政府自我约束的弱化。在他们的文章中，非对称性被定义为，由于存在地域间禀赋差异，公共服务对资本产出有不同的贡献，为此地区对资本投资的吸引力存在差异。对于在资源禀赋处于不利地位的地区来说，竞争反而使得吸引到资本投资的可能性下降，政府对公共服务的供给缺乏动力，从而把更多的公共资源转化为在职消费，从而产生类似“破罐破摔”现象。然而，地区竞争往往容易发生在资源禀赋和产业结构相似的地区之间。那么，如果地区之间竞争态势对称，地区竞争是否也会导致政府自我约束的弱化？本文第一部分讨论了竞争导致政府内部约束弱化的条件。
本文的研究结论表明，即使在对称的竞争环境中，当资本存量或者其他生产要素禀赋比较低时，税收竞争会弱化(或替代)公共服务的竞争；而要素禀赋较高时，它们更多地会体现互补关系。本文与Cai & Treisman(2005)的结论有一些相似之处，即在资本存量低的地区，外部竞争可能会导致政府自我约束的弱化。然而本文与他们也有些不同。在Cai & Treisman(2005)中，竞争的不对称性会对不同地区产生不同约束强度，落后地区约束会弱化，而先进地区约束可能会强化；而在本文中，竞争改变了政府不同渠道获得收益的强度，从而影响政府的自我约束。为此，本文与Cai & Treisman(2005)具有某种互补性。
根据众所周知的原因，由于对官员行为的数据、指标很难获取，为此经验上检验政治治理的文献显得很困难，关于中国政治治理的经验实证研究更少。不过，周黎安和陶婧(2009)是其中的一个特例。以官员腐败案件来刻画政治治理，他们发现政府规模和权限的大小会显著影响腐败程度。这与直觉相一致，政府管得越多就越容易发生腐败。腐败案件确实在一定程度上刻画了官员受约束的程度。然而，这一指标是在法律范畴下界定官员的行为。事实上，政府损耗的公共资源大多数都在法律界限以内。例如，尽管中央政府三令五申地禁止公款吃喝、旅游，但是公款吃喝、公费旅游、公车消费以及修建豪华办公楼仍屡见不鲜。这些行为绝大部分并不违法，最多只是违纪和违规，它们很少会统计到违法案件之中。据2007年3月18日《法制日报》的报道，我国公款吃喝2005年达到6000亿元。杨继绳(2008)提供了关于公车消耗的一些数据，“2005年我国公车轿车保有量超过了500多万辆，每年为此消耗6000多亿元”。根据《中国统计年鉴》的数据，2005年总的财政收入为31649.29亿元，文教科学卫生支出总和为6104.18亿元。民间的数据统计或许不尽准确，官方也在一些场合否认这么高的数额，但是政府支出中较高比例在职消费却是客观存在。根据国家统计局网站上提供的数据，从1978年到2006年间，按当年价格计算，GDP增加了约58倍，而同期行政事业支出增加了约115倍。统计年鉴中没有直接刻画政府官员在职消费的数据指标，一个相近的指标是“行政管理费”。这个指标刻画官员的自我约束也存在一些局限。首先，它也没有完全涵盖官员所有的在职消费，因为有不少在职消费通过会计处理之后归到别的项目之中。其次，它也包括一些正常的人头经费。本文在后面的实证分析中，需要控制影响这部分费用的因素。然而，这是目前为止能找到反映有关在职消费的最接近的指标。在学术界，有不少实证文献用“行政管理费”来刻画政治治理，比如张军等(2007)把它作为解释变量来分析政府治理对公共基础设施投资的影响；Zhang(2006)用它刻画财政负担，分析对经济增长的影响。本文另一个潜在贡献是利用“行政管理费”的省级水平面板数据，在经验上检验地区竞争对政治治理的影响。
本文结构安排如下：第二节，从理论上分析外部竞争与政府自我约束的关系；第三节介绍相关数据和变量；第四节，用面板数据的计量方法来检验本文的命题；最后是结论。
二、外部竞争与政府的自我约束
本节用一个简单的模型，讨论外部竞争对政府内部约束的影响。模型的框架来自于Justman et al(2002)。①地方政府采取税收和公共服务两种工具来吸引投资。本文的公共服务主要指的是有效的公共基础设施，是实际的而不是名义的公共资源投入，因为这其中可能会有一部分公共资源挪作他用，比如政府官员的在职消费。由于基础设施投资等公共服务供给通常需要较长的时间，而税率的调整相对较快，为此在地区竞争的文献中，通常假设先进行公共服务竞争，而后进行税收竞争。
为简化，假设有两个相似的地方政府，他们对公共资源配置有两种方向：一是用于公共服务，二是转换为在职消费。在地区竞争文献中，财政收入通常是政府目标重要组成部分，为此，总的政府目标函数假设为：V=R+λT，其中T为税收，λ是在政府目标函数中财政收入相对于在职消费所占的权重。
代入(5)得到：
讨论竞争是否会改进对政府的约束效率时，需要引入一个参照系，我们选择在封闭情形下政府对公共资源的配置。在封闭经济中，尽管政府之间不存在吸引资本的竞赛，但是这并不意味着政府没有供给公共服务的激励。由于公共服务可以促进产业投资，从而增加税收收入，也就是说，在没有外部竞争压力下政府也存在着某种程度自我约束。这里需要比较的是，外部竞争是否能强化这一约束。为了使得比较更有意义，假设在封闭经济中两个地区是对称的，即拥有相同的资本禀赋，同时资本不能在地域间流动。整个过程与之前的地区竞争有差别。在封闭经济中，政府与资本家的博弈结构为：第一阶段政府选择公共服务；第二阶段政府选择税率；第三阶段资本家选择是否进行投资，而不是选择投资区域。
在封闭经济中，地方政府官员在公共资源配置决策时主要考虑在职消费和公共服务投资对自身利益的贡献程度，同时平衡公共服务和税率的选择来最大化其利益。求解封闭经济的政府决策，同样采取逆向递推的方式来求解。
第三阶段：投资决策
对于理性的投资者来说，只要有正的投资回报，那么他们会继续投资，直到所有资本都进行了投资。
上面两个式子反映了在给定政府的公共服务与税率下，投资者的理性选择
第一阶段：公共服务
政府的目标是平衡在职消费与公共服务对整体利益的贡献度，为此它要求解下面最优化问题：
推论1是直接来自于
，这不取决于本文采用的特定函数形式。从推论1上，本文可以推出Cai & Treisman(2005)的结论，如果竞争工具只有一维(即只有公共服务竞争，此时t*=
)，从对称性角度来说，不对称性竞争是导致约束弱化的一个必要条件。推论1同时也说明，如果开放经济中税率竞争不是很激烈，那么总的竞争会有利于强化对政府的约束。然而如果在开放经济体中，税率竞争很激烈，就有可能会诱导政府过多地把资源消耗到在职消费中。与此同时，命题1也揭示税率竞争强度与资本禀赋有关，当禀赋稀缺时，税率的竞争强度会更大。
命题1的直觉如下：对政府来说，减少在职消费的动机在于，供给更多公共服务可以带来更多的投资和更多的财政收入，然而竞争中税率的下降可能会降低来自财政收入的收益强度。竞争能否激励政府更多地供给公共服务，取决于经济体中的资本存量。资本存量越少，外部竞争会降低政府从公共服务中获得财政收益的强度，从而诱导政府更大的在职消费，导致对政府自我约束力度的下降。
命题1的逻辑与一些奇特的历史现象的背后逻辑颇为相似。吴思在《血酬定律》中提供了一个“匪变民”的历史现象。在明朝正德年间，南、赣巡抚王阳明向皇帝报告江西剿匪的情况，提到一些土匪的活动规律：“其精壮贼徒，昼则下山耕作，夜则各遁山寨”。在这个例子中，呈现了土匪和农民之间身份交错的奇特现象。吴思在王阳明的叙述中，发现了不同渠道收益的变化会影响角色定位。他发现了江西土匪从事耕作有两个原因：一是官府通过保甲制度，强化了治安，提高了抢劫的风险；二是随着土匪数量快速增加，民众大多逃亡，抢劫的收益进一步下降。在本文模型背后的故事中，官员在公共资源的配置决策中，会对两个不同的利益渠道，即在职消费和财政收入，进行平衡。当外部竞争减少了从财政收入中获得利益的强度时，政府的自我约束就会弱化。
以下我们展开一些进一步的讨论：
本文得出税收竞争可能弱化政府官员自我约束的结论。然而，对以上理论结果不应过度解读，即税收竞争会损害社会福利。首先，当公共资源的使用缺乏制度性约束，税收竞争不仅可以藏富于民，而且也会提高资源配置效益。其次，税收竞争是一种增强外部约束的重要途径。外部约束的增强能够披露出更多的信息。在国外的地区竞争中，选民会依据税收和公共服务水平来比较不同地方政府之间的绩效。而上级政府对下级政府的考核中，地区竞争可以成为某种标尺，一旦相对绩效的考核影响到下级政府利益，那么竞争就能强化地方政府对公共资源配置的约束。不过，也有许多文献揭示了这种标尺竞争的一些负面效果。第三，竞争的对称性会影响政府自我约束。Cai & Treisman(2005)着重讨论了竞争的不对称性对于政府自我约束产生的破坏性作用。本质上，他们的逻辑与本文相似。处于劣势的地区之所以减少公共服务供给，也是因为，由于吸引资本能力低使得直接在职消费相对于财政收入的收益强度更大。为此，竞争的非对称性会弱化处于相对劣势地区的政府自我约束。
综合上面的讨论，本文要检验的经验命题可以概括为：
外部竞争对政府自我约束假说：初始的资本存量很少时，即K足够小，此时地区竞争会导致税收竞争过于激烈，政府会更少地提供公共服务，从而导致竞争对政府的约束弱化。
三、数据和变量
本文的数据是1998-2006年之间的9年地区省级水平的面板数据，被解释变量是政府在公共支出中的自我约束程度。本文用《中国统计年鉴》中的行政管理支出来刻画。由于行政事业开支不仅包括部分政府机关的在职消费，同时也包括正常的事业性开支，所以有必要做一分解。正常的事业开支，通常受到机构数量、规模的影响，为此，本文在解释变量中引入刻画影响正常事业开支的指标，比如公务人员数量、管辖人口，不同级别的单位数量，地级单位数和县级单位数、经济发展水平和物价水平。有关政治治理的实证文献中，外商直接投资通常被认为是影响政府行为的一个重要变量。周黎安和陶婧(2009)发现外商直接投资导致政府腐败现象增多，其中原因之一可能是政府有更多的审批机会。此外，经济外向型程度通常也影响到地方政府官员的行为，本文以各地区进出口总值除以地区生产总值来度量经济的外向型程度。另外，财政收入④将直接影响到公共资源的大小，亦会影响到政府支出行为，特别是目前外部约束还比较弱的情形下。如果《中国统计年鉴》中“行政管理费”都只是正常的事业开支，那么在控制以上这些因素后，资本存量和税率竞争程度不会直接对“行政管理费”产生显著的影响。当然它们会通过财政收入间接影响行政管理费，但这一影响渠道已经通过财政收入的解释变量控制住。本文后面的经验结果显然不支持“行政管理费”只包括正常事业开支的结论。
影响政府在职消费的因素还有很多，比如政治体制、官员任免制度等等。本文的样本在同一政治制度下，地区之间不存在显著的政治因素的差异，所以无需再引入这些因素。当然现实中，各地区在干部选拔任免中也会存在一些差异。比如张军和高远(2008)讨论了干部异地交流对经济增长的影响。本文的实证部分是检验地区竞争是否能强化政府的自我约束。税收竞争无疑是现实中地方政府竞争的重要工具。本文第二节得到如下命题：税率竞争对政府公共资源使用的约束力度受到资本禀赋的影响。为此，税收竞争强度和资本禀赋将会影响行政事业开支中的在职消费部分。
本文采用傅勇和张晏(2007)建构的指标来刻画税率竞争强度，即外资企业税率相对负担比率。⑤实际上，地方政府并不是有权减免所有的税收。我国的税收体制下，地方政府对于税率减免权限主要集中在所得税方面。为此本文引入了两个指标，一个是总税率负担，另一个则是所得税的税率。税收竞争强度⑥的计算方法是：首先利用《中国税务年鉴》中三资企业的税收除以产值得到该地区的三资企业的实际税负，然后用全国平均的税负水平除以地区的税负得到该地区利用税率工具的强度。
在张军等(2004)数据基础上，本文用资本存量来度量各地区的资本禀赋，采用永续盘存法计算出1998-2006年间我国31个省份的资本存量。计算的公式是：
分别指的是第i省份t年的资本存量、固定资产投资和折旧率，同时在计算中采用各地的固定投资价格指数来形成可比的数值。折旧率同样采用张军等(2004)的数值，即0.096％，计算的细节可以参见张军等(2004)。不过，应该承认的是，用资本存量来度量资本禀赋存在一定程度局限。首先，所度量资本的概念比较狭窄，现实中，除了物资资本外，人力资本同样是一种资本禀赋，同样影响到投资、税收，同时也在区域间流动。用狭义的资本概念可能会高估物质资本存量对于政府自我约束的影响。其次，在已经开放竞争的环境中，度量一个区域自身的资本禀赋变得非常困难，这不仅是经济体内部资本流动性，同时还有外部资本的流动。我国三十多年的改革开放进程中，外商投资成为非常重要的资本来源，而这些显然没法归集到各个区域。尽管资本存量指标存在这些局限，然而资本存量是一个地区重要的产出的基础，也是重要的税收基础，为此它能够反映影响政府对不同渠道间的利益权衡。
下面表1是对变量及其统计量的简要描述。
四、实证结果
本节主要检验在前面得出的理论命题，即税率竞争对政府的自我约束取决于经济的要素禀赋，当资源禀赋高时，政府的自我约束将强化；而当资源禀赋低时，税率竞争越强，政府的自我约束将越弱。
待检验的命题可以用下面的回归方程来表示：
在上面的回归方程(R1)中，一个关键的解释变量是税率竞争强度与资本存量的交互项，这是因为税率竞争对政府约束的影响为：
另外，对固定效应和随机效应进行豪斯曼检验(Hausman Test)，在显著性水平99％上，因此拒绝随机效应。下面，讨论影响政府行政事业开支的因素。
1.公共资源规模对政府行政事业开支的影响
表2(第7行)固定效应和随机效应的回归，结果表明财政收入对行政事业开支都有显著的正向影响，这与周黎安和陶婧(2009)结论类似。由于我国政府收支，特别是明细项目开支，大都是不公开的，加之部门小金库的存在，实际上政府开支是缺乏约束的。因此，缺乏社会监督时，公共资源的扩大就不可避免地会诱发更多的政府在职消费。
2.政府规模对政府行政事业开支
从表2(第9行)，我们发现政府机构数目大都有显著正向影响。政府机构数目和规模对行政事业开支的影响刻画的是正常性开支的部分，地域越大，管辖的事务越多，经费的消耗自然越大。不过，政府机构越多，对经济社会的管制越多，也更容易产生越多的腐败，特别是在从计划体制向市场体制转型的时期。
3.竞争压力对政府行政事业开支的影响
从表2，如果仅看税收竞争程度，我们发现税收竞争程度越高(或者税收越低于平均水平)，行政支出反而越高。这似乎与现实直觉相反。然而，税收竞争程度与资本存量的交互项却显著地负向影响行政开支，也就是说税收竞争对政府在公共开支的约束还取决于资本存量水平。因此，存在某个临界资本存量，当地区的资本存量小于临界值时，外部的竞争压力可能产生更多的在职消费；而当资本存量大于临界值时，外部的竞争压力有助于强化对政府在职消费的约束。这一临界值大小，在本文中还不尽稳健，因为税收竞争的不同衡量方式和不同控制变量都可能对临界值大小产生影响。不过，从税收竞争对政府在职消费的约束来看，其定性结论则是稳健的。
4.外商直接投资、经济的外向型对政府行政事业开支的影响
从表2(第10—11行)发现外商直接投资对于行政事业开支有明显的负向影响，而经济的外向型对于政府行政事业开支则影响不显著。这一结论与周黎安和陶婧(2009)的结论不同。出现这种差异的原因，主要是来自于刻画政府官员约束的视角不同。周黎安和陶婧(2009)的解释是，外商直接投资可能会增加政府的审批，而这种权力可能会带来更多腐败机会，外向型经济相对增强透明度，减少了政府腐败的发生。我们之前提到过，以腐败案件来刻画政治治理是以合法和非法为界限；而行政事业经费的开支都在合法范围以内，最多是以纪律范围为界限。基础设施通常是吸引外商投资的一个必要条件，为吸引外商投资，政府投入更多的公共服务或者减少在职消费也是合乎情理的。
5.惯性及动态影响
行政事业开支通常具有惯性，同时解释变量，特别是资本存量和税率对政府财政支出的影响很可能具有滞后性，为此下面考虑动态的模型：
表3中的4列分别是对税率和资本存量是前定变量或者是内生变量对应的回归结果。选择被解释变量滞后阶数是确保u[，it]满足独立随机过程。⑧在考虑动态影响后，税收竞争程度与资本存量的交互项(或者其滞后项)对行政事业开支依然有着较显著的负向影响。当然，这些影响有些体现在当期，有些则体现在滞后期。为此，税收竞争程度对政府约束的影响取决于禀赋。从动态模型中，我们可以发现行政事业开支具有明显的惯性。资本存量本身和滞后项对行政事业开支影响变得不确定，有时是明显的正向，有时是明显的负向影响。税率本身对行政事业开支影响变得不显著。在动态模型下，GDP、财政收入、机构数尽管在对行政事业开支影响方向上与前面讨论相同，但是其显著程度有所下降。
此外，上面对于行政管理支出影响因素的经验分析，其影响机制可能包括竞争产生的外部约束和内部约束共同的影响，一个更精细的实证需要对不同的影响渠道进行区分。另外，上面的实证结果也还不能有效地区分Cai & Treisman(2005)的不对称竞争和本文讨论的对称竞争，不过现实中这两方面无疑都存在。
五、结论
地区竞争对政府约束的强化并不是无条件的。本文用一个简单的多重序贯竞争模型揭示了地区竞争对政府约束的影响取决于地方政府官员对在职消费中获得的个人收益和通过供给公共服务获得的财政收益的权衡。竞争过程中，资本禀赋丰富的地区通过供给公共服务产生的财政收益比通过在职消费获得的个人利益强度更大，此时外部竞争会激励政府把更多的公共资源投入公共服务；而对于资本禀赋稀缺的地区，外部竞争反而可能弱化政府的内部自我约束。本文利用了中国省级水平的面板数据，其经验性结果支持了这一命题。
本文结论表明，单纯依靠政府自身内部的激励来提高公共资源的使用效率是远远不够的，一个稳健的制度安排还需要更多地来自外部制约机制。当前对政府在公务事业开支尤其是明细项目的公开透明程度有了更多的呼吁，而这种制度化的建设无疑是强化对政府行为约束的重要途径。
注释：
①本文模型与他们的模型存在很多差异：首先研究问题不同，他们关注的是地区竞争对公共基础投资的地区差异，而本文关注地区竞争对政府的约束效率；其次，政府的目标取向不同，他们模型中政府的目标是社会福利最大化，而在本文的模型中政府有自己的私人利益，为此需要通过机制去约束政府的行为。
②这些简化不会影响论文的定性结论，对更一般形式的分析结果感兴趣，可以向作者索取。
③放松资本完全流动的假设，不会影响文章的定性结论，然而也会有一些有意思的变化(有兴趣的读者可以向作者索取)。在此要感谢匿名评审提出的许多富有洞察力的意见，由于篇幅局限以及与后面实证联系不太紧密，故而省略了这些模型拓展部分。
④不同的财政收入类型，比如预算内收入、预算外收入(特别是近些年的土地财政)、小金库等可能会对政府开支行为产生不同的影响。不过其中很多数据无法从正规渠道获得，为此本文亦无法区别不同财政收入类型对于政府支出行为的影响。
⑤选择外资税负的一个原因在于，外资企业相对国内企业，税收负担更为纯粹，基本上没有其他方面费用负担的影响。另外，由于地方政府对外资吸引的关注程度很高，在许多地方对外资企业的优惠更甚于内资企业，尽管这一指标不能完全反映对不同类型资本的竞争程度，但是它无疑能度量政府在税率竞争中的强度。
⑥傅勇和张晏(2007)采用总体税负的口径。他们指出是由于《中国统计年鉴》上对三资企业的产值局限在工业，为此有可能低估三资企业服务比重较大省份的竞争强度。
⑦由于篇幅关系，我们省略了时间上的虚拟变量的回归系数，总体上这些时间上的虚拟变量都不显著。此外我们也省略了地区差异的部分，有兴趣的读者可以向作者索取或者在《经济研究》网站(www.erj.cn)的工作论文栏目中下载。
⑧如果u[，it]独立可以有效地通过滞后项来构建工具变量。由于篇幅关系，我们省略了这部分的讨论，有兴趣的读者可以向作者索取或者在《经济研究》网站(www.erj.cn)的工作论文栏目中下载。
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