对构建城乡统筹的基层党建新格局的几点思考，本文主要内容关键词为：党建论文,城乡论文,基层论文,新格局论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］ A
［文章编号］1001－4527（2010）06－0126－05
一
构建城乡统筹的基层党建新格局既是城乡统筹发展的需要，也是新时期基层党组织切实发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐，从而真正发挥战斗堡垒作用的需要，更是扩大执政党执政的社会基础，巩固执政党执政地位的需要。
在计划经济条件下，计划经济体制的特性要求高度集权的政治体制与之相适应。正如有学者指出“在计划经济条件下，国家全面主导社会既是现实社会发展的必然，同时也是体制的必然。单一的社会主义公有制为特征的经济制度和高度计划化的经济管理体制，使国家全面主导社会，集中权力有了可靠的经济基础和体制保障。”① 而作为国家领导核心的中国共产党在这一过程中扮演着关键性角色。它对中国的政治、经济、文化、社会实行全面的领导，全面主导中国社会的发展。计划经济体制下，“党、国家与社会的关系是：党领导国家，国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会。在这样的关系格局下，只要党加强控制，党就能迅速积聚权力，从而拥有绝对的权力。”②
党在主导社会发展过程中，最重要的一环就是建立了一整套深入到社会基层的组织体系，通过党的组织网络来贯彻党的意志。其基本做法就是在取得政权以后，将革命战争年代的“支部建在连上”的做法沿用至社会各个领域，从而达到对社会的组织、动员和控制。在党政不分的大背景下，基层党组织实际上就是基层公共权力组织，承担着本应该由基层政府所承担的诸多公共职能。而尤为突出的就是对基层社会的控制、组织和动员，在实现这种功能的过程中，基层党组织也掌控了基层几乎所有的资源，特别是拥有行政权力资源。基层党组织的主要行为方式也就是依托行政权力来保证党的方针政策在基层得以落实。通过这种方式一方面保证了对社会的组织与动员，切实加强了对基层社会的有效控制，也正是通过这种方式保证国家意志能够融入社会细胞，从而推动了中国社会的深刻变革。但是，这种方式也产生了意想不到的后果，“党的高度集权在形成党国一体的领导体制以及通过国家成功地整合社会的同时，却因党自身日益的行政化带来两个严重的后果：国家制度组织原则的瓦解和政党功能的退化。”③ 由于基层党组织直接行使行政权力，因而变成了国家行政组织本身，“党的功能国家化。”④ 而政党本应具备的利益表达、沟通信息、联系群众等传统的政治功能被日趋强化的行政功能所消解。
由于党组织的行政化，使得的基层党组织从组织管理上，也遵循行政逻辑，那就是组织上的垂直管理，条条分割，基层组织之间因为分属不同的上级组织，拥有不同的组织资源和权力资源来源，彼此之间处于相对的封闭状态。属于同一个上级组织的基层党组织之间，也是彼此分离的。每一个基层组织都拥有彼此相同的组织结构，拥有同样的运作模式，但是组织与组织之间却很少有利益的交叉点。某种意义上而言，基层组织与基层组织之间是一种竞争关系。这就决定了组织之间的资源也是分割的。基层党组织的这种分割，在农村随着集体化不断推进，特别是人民公社的建立，不断被强化；而在城市，基层党组织之间的隔离状态随着城市社会被不断地“单位化”更加明显。城乡二元结构使得城乡基层党组织之间就更为隔离了。这种状况一直到改革开放之前并没有明显的变化。
随着改革的深入和对外开放的不断发展，我国的所有制结构、生产方式、产业结构、社会分工等方面都发生了深刻的变化。计划经济体制下那种以职务、单位、户口为主界定人们身份的等级化、封闭式社会结构，正在转变为市场经济体制下重视能力、知识、贡献的平权化、开放式社会结构。⑤ 传统工人、农民和知识分子三大社会阶层内部出现分化，每个阶层内部的异质性增强，各阶层之间相对开放，刚性结构逐渐向弹性结构转化，社会流动增大，而且还出现了一些新的社会群体和阶层。⑥ 整个社会阶层结构呈现出向多元化方向发展的趋势。社会分化和流动的机制变化了，社会流动普遍加快。各个社会阶层之间的经济、政治关系发生了并且还在继续发生各种各样的变化，正在向与现代经济结构相适应的现代社会阶层结构方向转变。⑦ 与此同时，社会组织发展迅速，而且越来越多元化，新的经济社会组织不断建立和出现。与改革开放之前相比，经济社会组织不仅是数量和种类的迅速增多，而且其对于党和政府的相对独立性不断增强，影响和作用越来越大。随着社会结构的分化、政治体制改革的深入发展以及公共治理的变革，他们越来越成为社会建设与管理不可或缺的重要力量，承担着许多过去由政府和党组织承担的职能以及社会发展过程中所需要的新的职能，成为公民直接参与社会管理的重要组织形式。也是公民表达利益要求、实现和维护自己的权利、监督和制约公共权力的运行的重要组织形式。而在改革开放之前，这一切都是依靠政府和党组织来完成的。这种变化一定程度上造就了许多相对独立于政府和党组织的社会力量，对党的社会影响力产生了重要影响，在基层这种影响更为明显。一些基层的社会组织已经承担起过去由基层党组织承担的职能，其影响也超过了一些基层党组织。
这还只是问题的一个方面，更为严重的是基层党组织在社会转型过程中没有完成相应的转型，因而出现了工作理念、组织方式、工作方式、功能等多方面的不适应。最大的问题就是随着市场化的推进，一些基层党组织原来拥有的行政化权力资源逐步失去，这是市场经济体制建立的必然要求，问题是基层党组织在旧的组织和权力资源失去以后，没有适应经济社会发展的新情况，重新开发新的组织资源和社会资源，而是随着行政权力资源的剥离而不断地被边缘化。与此同时，很多基层党组织对计划经济条件下的工作思路和工作方式有强烈的“路径依赖”，工作方式严重滞后于形势发展。这种状况一方面使一些党组织的无法发挥作用或者是发挥的作用不大，另一方面由于没有找到融入社会的新方式，因而社会影响力也在不断流失，更无法及时吸收新的力量，壮大基层组织。这种逻辑甚至演变成一种恶性循环，使得一些基层党组织的实际作为离党章和其他党内文件法规对基层党组织“应然”状态的规定相去甚远。这种状况其后果不仅仅是党的路线方针政策在基层得不到很好的贯彻，更重要的是影响了执政党与社会的联系，削弱了执政党执政的社会基础，弱化了执政党执政的合法性基础。
市场化改革还打破了计划经济体制下单位组织之间的封闭，促进了社会流动，使社会的开放性越来越强。但是，相当长时期内城乡二元的格局并没有相应的改变，不同区域、城乡之间的发展差距还在不断拉大。这种差距不仅表现在经济发展程度和收入水平上，而且还表现在社会发展程度、发展能力等方面。与城市相比，农村在市政建设、社区服务、社会保障、教育等方面都存在很大的差距，这种差距在落后地区更为突出。受此影响，在执政党建设领域，特别是党建资源配置方面，也存在着地区和城乡之间的极大的非均衡性。总体来看，基层党组织党建资源相对贫乏，特别是在广大农村，无论是组织资源还是物质资源，都严重不足，而且基层党组织的党建资源严重不均衡，城乡之间、发达地区与不发达地区之间、东部与西部之间、不同行业之间等党建资源分布极不均衡，因而基层党组织的功能和作用也表现得极不均衡，制约了基层党建的全面推进。另外基层党组织的党建资源还非常分散，党建资源的城乡分割、地域分割、行业分割，不同行政单位之间的分割比较严重，整合难度大，作用有限。
改革开放还带来了人口的大规模流动，尤其是农村人口大规模的向城市流动。国家统计局根据对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和7100多个行政村的农民工监测调查结果推算，2009年度全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工14533万人。⑧ 加上城市之间的人口流动，现阶段全国的流动人口规模基本保持在2亿以上。⑨ 与人口大规模流动相伴的是“流动党员”的出现，大批党员离开原来所在的基层党组织，流入工作地点。据统计，截至2007年3月19日，31个省（区、市）排查出流动党员219.4万名，⑩ 可以肯定的是，流动党员的实际数据远大于此。特别是广大农村的农民党员大规模向城市流动，在城市出现了一批“无组织”的党员，而在广大农村则出现了一大批“无党员”的组织。在城市，流动党员因为游离于党组织之外而党员身份感缺失，在农村则出现大批无党员的基层党组织的组织“空壳化”的现象，基层党组织无法起到战斗堡垒作用。建立科学有效的流动党员管理机制，加强对流动党员的管理，成为当前基层党的建设的重要内容和环节，也是一项非常急迫的任务。
由此可见，探索一种新的基层党建模式，克服目前基层党组织面临的种种困境已刻不容缓。而这种紧迫性随着新时期我国发展战略和发展模式的重大变革显得更加突出。党的十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”的理念，党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”的首位，作为全面建设小康社会的重中之重。党的十七大报告将统筹城乡发展作为贯彻和落实科学发展观重要内容和举措，党的十七届三中全会再次明确提出“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。”党的十七届五中全会更是将“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”，“统筹城乡发展，坚持工业反哺农业”作为“十二五”时期的一项重大任务。克服城乡二元格局，促进城乡一体化发展将是新时期我国经济社会发展的重大战略任务和目标。中国共产党适应我国经济社会发展的新情况以及发展战略和发展模式的重大变革，提出了构建城乡统筹的基层党建新格局的构想，在党的十七届四中全会上对构建城乡统筹的基层党建新格局做了具体的规划。
从“构建城乡统筹的基层党建新格局”提出的历史背景和现实生态来看，它应该是中国共产党对基层党的建设的一个战略性规划，而不仅仅是一个特殊阶段基层党的建设的某些具体做法的调整。其目的是要建立一种新的基层党的建设模式，一方面用以克服当前基层党组织表现出来的在组织方式、管理方式、工作方式、工作能力等方面与经济社会发展现状和趋势的不适应；另一方面，也是要通过构建这种新的格局，进一步改进和加强基层党组织，使基层党组织真正成为“党全部工作和战斗力的基础”，成为“落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒”，夯实党执政的组织和社会基础，巩固党的执政地位。所以构建城乡统筹的基层党建新格局既是基层党的建设对经济社会发展新形势的适应性调整，更是基层党的建设的一种前瞻性战略规划。
二
构建城乡统筹的基层党建新格局已是当前基层党建的重要任务，全国各地都在做这方面的试点，但是由于经济社会发展程度的差异、地方党委认识上的差异、目标选择上的差异等因素的影响，试点工作无论从推进力度还是从实际效果来看，存在很大的差异性。
从试点的情况来看，我们大致可以根据城乡一体化程度、构建城乡统筹的基层党建新格局试点的目的等因素，将当前构建城乡统筹的基层党建新格局的实践分为三大类型：
第一种是“适应性统筹”。这种“统筹”主要是因为城乡经济社会统筹发展起步较早，城乡一体化程度较深，城乡基于产业链的链接、产业分工合作，或者是区域发展中经济依存性较强、经济社会资源在城乡之间的流动加快、城乡利益相关性越来越强等原因，联系越来越紧密，而城乡基层党组织之间的分割与封闭已不能适应城乡一体化的新形势，构建城乡统筹的基层党建新格局是为了适应城乡统筹发展的需要。这种“适应性统筹”是城乡经济社会发展的内生要求，它既有城乡经济社会一体化提供的现实需要，也有城乡经济社会发展创造的现实基础，更有基于利益一致而产生的内生动力。而且在这种情况下，无论是城镇还是乡村，基层党组织的党建资源相对比较丰富，在经济社会发展中发挥的实际作用也比较大，有些基层党组织实际上就是地方经济社会发展的直接领导者、推动者和设计者。基于经济社会进一步发展的需要，通过社区党建、区域党建等形式构建城乡统筹的基层党建新格局就是一种自觉地选择，需要的是上级党组织提供的政策空间和制度支撑。这种统筹是基层党组织的自主统筹，因此相对比较容易，也具有可持续性。
第二种是“上级党组织主导型统筹”。这种类型主要是地方党委把统筹城乡基层党建作为推动城乡统筹发展、区域协调发展、促进城乡一体化的重要手段，试图统筹城乡基层党组织，并通过新的基层党组织来领导、推动甚至直接实施城乡经济社会统筹发展。这种统筹模式是地方党委在区域经济发展中的一种策略选择。受上级党组织的意志的主导，外在动力和压力都比较大，与此同时还有上级党委相应的组织资源和权力资源的注入，因而比较容易统筹起来，甚至是模式化的统筹起来。但是这种统筹面临的最大风险就是行政化，上级党委和政府在主导统筹时，首选目标是自己意志的体现和落实，可以直接使用的是相应的行政权力，因而在统筹城乡基层党的建设过程中，会使基层党组织进一步行政化，其后果可能是基层党组织脱离社会，功能异化，再走老路。而在统筹过程中还涉及到城乡基层权力结构的调整，统筹过程甚至就是城乡基层党组织的权力在上级党委的主导下重新配置过程。可以肯定的是，在这一过程中并不是统筹的各方都可受益，构建新的基层党建格局不可避免就会有相应的阻力。这种由上级党组织主导的“建构性统筹”还面临的一个问题就是党建资源的低绩效配置甚至是无效配置，因为这种统筹方式在资源配置方面，主要是上级党组织通过行政手段来实现的。很显然这种统筹方式面临着基层党组织自主动力不足，资源整合和配置成本较高，缺乏持久动力的困境。
第三种是“政绩性统筹”。党的十七届四中全会对如何构建城乡统筹的基层党建新格局做出了指导性规划，全国各地都开始了试点，但是，很多地方的试点都是受上级党委的政策压力，或者是受其他地方试点的压力而“被试点”，试点的原因是“上面要我搞”，而不是基于地方经济社会发展的需要，其行为方式主要是指令性地要求城镇基层党组织对乡村基层党组织输血型的结对帮扶。所谓统筹，实际上只是城镇基层党组织的单方面行动，并未坚持以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展理念，也达不到相互影响、相互带动、相互协作、共同发展的目的。
从试点的不同方式及其效果来看，尽管构建城乡基层党建新格局具有前瞻性的战略价值，但是在整个经济社会发展大局中，它仍然只具有“工具理性”，这是理解构建城乡统筹的基层党建新格局的关键点。只有有利于克服城乡二元发展问题，能够促进城乡一体化发展，构建城乡统筹的基层党建新格局才有价值和需要。脱离了经济社会发展现实和需要，为统筹而统筹，甚至是为政绩而统筹，只可能是换汤不换药的“折腾”。
三
构建城乡统筹的基层党建新格局是一个全新的课题，一方面需要通过实验、试点在实践中探索科学的模式和方式，而另一方面有些问题需要我们冷静、理性的思考，从理论上正确认识。
第一，尊重城乡基层党组织的自主性，促进城乡基层党组织自觉参与。构建城乡统筹的基层党建新格局，无疑需要中央、地方和基层的上下联动，特别是地方党委的重视和支持。但是构建城乡统筹的基层党建新格局真正主体是城乡基层党组织，这就决定了城乡基层党组织的自主性和自觉性是决定构建城乡统筹的基层党建新格局的关键因素。城乡基层党组织是构建城乡统筹的基层党建新格局的直接参与者，也是构建新格局的直接利益相关者，如果没有城乡基层党组织的自觉参与，很显然构建城乡统筹的基层党建新格局不可能有持久的动力，通过行政命令或者是上级党委的政治权威强制统筹，很难具有可持续性，即使能够短期统筹，也会使构建城乡统筹的基层党建新格局脱离地方经济社会发展的实际需要，为统筹而统筹。在构建城乡统筹的基层党建新格局的过程中，地方党委更重要的工作应该是创设构建“新格局”的制度和政策空间，宏观协调基层党组织之间的整合和统筹，尽可能避免使基础党组织“遭遇”建构。
第二，充分激活、合理配置和有效整合基层党建资源。执政党建设离不开相应的党建资源的支撑。而构建城乡统筹的基层党建新格局是基层党建模式的重要调整与创新，是一个党建资源重新调整与整合的过程。由于当前城乡基层党组织，特别是广大农村基层党组织党建资源的短缺，因而，构建城乡统筹的基层党建新格局离不开上级党委为基层党组织注入新的党建资源。因此，在构建城乡统筹的基层党建新格局的过程中就有了如何配置、激活和整合城乡基层组织的党建资源的问题。这涉及到三个具体的问题，一是如何提高新的资源配置绩效。新的党建资源的配置不能单一的依靠行政命令来完成。仅仅依靠行政命令可能会带来资源配置的进一步不均衡和党建资源投入的低绩效，也会影响基层党组织的积极性和主动性。应该在党建资源的配置中适当引入市场机制。新的党建资源的配置还必须有利于盘活现有的党建资源存量，即新的党建资源的配置应有利于充分开发和科学整合现有党建资源。二是新的资源的配置重点是搭建城乡统筹的桥梁，培育统筹城乡基层党建的新载体。三是在整合城乡基层党组织之间的党建资源时，必须坚持自愿、共享、互利的原则，切忌“拉郎配”。
第三，因地制宜，积极创新，探索多元化构建城乡统筹的基层党建新模式。尽管我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。但是非均衡性仍然是我国经济社会发展的重要特征，城乡之间、不同的地域之间经济发展水平和社会发展程度存在很大差异，基层党组织的实际情况千差万别，不同地域的城乡基层党组织的关系模式也大不相同，因此，在构建城乡统筹的基层党建新格局的模式选择上应鼓励根据实际情况进行创新。因此，构建城乡统筹的基层党建新格局的模式将是多元的、丰富多彩的。构建城乡统筹的基层党建新格局的突破口选择也应因条件和基础不同而存在差异。在发达地区，城乡一体化进程推进较快，一定程度上已经打破了城乡分割的局面，特别是在经济发展中，城乡之间的产业分工和合作比较明显，城乡之间的相互联系和相互依存越来越深入。在这种情况下，基于利益一致、互利共赢的利益格局，城乡基层党建资源既有整合的基础，也有整合的需求，在这些地区构建城乡统筹的基层党建新格局中，其突破口可以选择在如何盘活和整合基层党建存量上。而在中西部，特别是西部不发达地区，由于经济发展相对落后，工业化、城镇化水平较低，城乡之间缺乏产业联系和合作，处于分离状态。与此同时，城乡基层党建资源都比较贫乏，既无可开发的基层党建资源，更无整合基础。很显然在这些地区，构建城乡统筹的基层党建新格局的突破口应选择增量，也就是在推动城乡统筹的经济社会发展，推进工业化和城镇化的过程中，加大对基层党建资源的注入，与此同时统筹城乡基层党建。
第四，适应构建城乡统筹的基层党建新格局的要求，促进城乡基层党组织的功能转型和进一步拓展。改革开放以来，适应社会发展和变革，中国共产党的城乡基层组织的设置方式、组织结构和组织功能都发生了明显的变化。但是总体看来，在革命中和执政以后在计划经济体制下形成的党政关系模式，以及由此而形成的行为方式并没有从根本上发生变化。这是一些基层党组织遭遇困境的根本原因所在。长期以来城乡基层党组织与行政权力紧密结合，甚至融为一体，其主要功能是组织、动员和控制，执政前是组织动员进行革命，执政后是组织动员进行生产。这种功能模式的直接后果就是基层党组织之间因为行政隶属关系不一样，拥有不同的行政权力来源而条条分割。很显然这种功能结构模式无法适应城乡的一体化和基层社会的社区化发展趋势。因此，要构建城乡统筹的基层党建新格局，城镇和乡村基层党组织都面临着功能的转型与拓展问题。适应构建城乡统筹的基层党建新格局的要求，基层党组织首先必须克服长期以来以行政权力为依托而发挥其功能的模式，突出其在社会中的政治功能。正如有学者指出，在新的历史条件下，基层党组织的功能是一种结构性的转变，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。(11) 重点又在于拓展社会功能，突出社会服务，在服务中实现领导核心作用。
第五，改革和创新党内基层组织的管理模式，建立条块共管的基层党组织管理体制。目前对基层党组织的管理还是以条条管理为主，其最大的特点就是组织之间的分割与封闭。这种管理体制无法适应构建城乡统筹的基层党建新格局的要求。因此必须改革现行基层党组织管理体制，建立新的条块共管的基层党组织管理模式，加强对城乡基层党组织的区域化、社区化管理。
第六，坚持积极推进与有序发展并重，正确处理构建城乡统筹的基层党建新格局的速度与成效的关系。基于现实对构建城乡统筹的基层党建新格局的紧迫需要，必须上下联动积极推进“新格局”的构建。而另一方面决不能采取运动式的方式，脱离现实基础和经济社会发展目标，为“统筹”而“统筹”。因此，构建城乡统筹的基层党建新格局，必须以实现党的路线、方针和政策，推动城乡统筹发展，促进城乡一体化格局的形成，最终推进经济社会全面发展为目标，立足于城乡基层党组织的实际情况，有序推进。
注释
①②④ 林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年版，第316、322、349页。
③ 陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，载于《战略与管理》2000年第6期。
⑤ 国务院发展研究中心课题组：《中国经济的阶段性变化、面临的问题和发展的前景》，载于《经济要参》2002年第53期。
⑥ 陆学艺、龚维斌、陈光金著：《邓小平理论与当代中国社会阶层结构变迁》，经济管理出版社，2002年版，第27页。
⑦ 陆学艺主编：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社，2002年版，第1页。
⑧ 数据来源：国家统计局网站，http://www.stats.gov.cntjfxfxbg/t20100319_402628281.htm。
⑨ 数据来源：国家人口与计划生育委员会网站，http://www.chinapop.gov.cn/stjzz/xcjys/xcptj/201006/t20100630_208702.html。
⑩ 数据来源：中国经济网，http://www.ce.cnxwzxgnszgdxw200709/08/t20070908_12832938.shtml。
(11) 周敬青、吴海红：《中外政党基层组织的功能定位比较及启示》，载于陈步友主编《基层党组织服务功能研究》，上海三联书店，2009年版。