政府审计在国有企业改革中的职能弱化及其修正和创新，本文主要内容关键词为：职能论文,国有企业改革论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府审计在国有企业改革中职能弱化的现状及分析
能否管好、用好国有资产，防止国有资产流失，是国有企业改革的关键。通过我们调研及分析发现，在国有企业改革中政府审计的职能及作用并未充分发挥，政府审计监督职能作用呈现弱化。主要表现在以下几个方面：
1.由于是事后审计，使得政府审计无法全面评价产权制度改革方案的科学性与合理性，无法对国有企业改革全程跟踪审计和评价，政府审计存在对国有资产监管不力问题。
2.政府审计对注册会计师审计质量监管力度不够。目前，国有企业财务报表基本上是由注册会计师审计鉴证、评价的。2004年审计署组织对16家具有上市公司审计资格的中介机构审计业务进行检查时发现，14家会计师事务所的37名注册会计师出具的19份审计报告存在失实或疏漏（王宝庆，2006）。这些事实说明，注册会计师出具虚假审计报告现象十分严重，政府审计对注册会计师审计质量监管仍有加力空间。
3.尚未开展对国有资产管理责任的审计。在研究中我们发现，在国有企业产权制度改革中，政府审计除了对国资委实施财政、财务收支审计和领导干部经济责任审计外，几乎没有对国资委的国有资产管理责任进行审计监督。
4.在国有企业改革中，政府审计的政策风险预警监督机制尚未发挥作用。国有企业改革政策的制定和选择更多的是基于制度和市场化因素的考虑。大多数情况下国有企业改革政策制定与国有企业改革现实之间存在一定矛盾，由于相关企业改制政策不够规范，法制不够健全，审计监督制衡机制不能很好运行，管理者自卖自买国有企业产权现象严重，造成国有资产严重流失的后果。
国有企业改革已经进入攻坚阶段，解决政府审计监督职能弱化问题将有助于防止国有企业产权制度改革中新的国有资产流失行为发生，有助于国有企业改革的深化。明确政府审计在国有企业改革中的责任、地位、作用，分析政府审计依法对国有企业改革、国有资产管理运营实施监督、问责和绩效评价体系的建立，探讨弥补政府审计监督机制缺陷和修正其“缺位”问题的途径，将有助于政府审计的创新与发展，使政府审计能够在社会主义市场经济中更充分地发挥作用。
二、政府审计在国有企业改革中的职能修正与创新
国有企业改革的不断深化，给政府审计工作提出了更高要求，作为国有资产监督管理体系构成部分的政府审计，其职能就是要保护好国有资产的安全完整，保证其有效运营和充分发挥国有资产的作用，并防止国有资产流失。笔者以为，政府审计在国有企业改革中完全可以实现对国有资产的监督目标，同时还可以进一步提高对国有资产的监管能力并创新审计职能。要想实现目标、提高能力和创新职能，政府审计应当力求在现实审计环境中进行思变并在国有企业改革主要环节中发挥作用：
1.在国有资产宏观管理中，政府审计不仅要强化和发挥其固有的监督功能和作用，还应以政府转型为契机，以新颁布的《审计法》为基本依据，健全完善有关审计制度。在国有企业改革过程中，政府审计在强化对国有及国有控股企业审计监督的同时，还要加强对多种所有制形式下的国有资产部分进行监督制衡，进一步创新其在国有企业改革及国有资产管理中的保证、服务、追责问责等职能。
2.政府审计应配合国有资产管理体制改革，加强对国有资产管理者的审计，降低代理风险，对国有资产管理的责任实现有效监督。国资委的成立，旨在解决国有企业出资者缺位问题，力图构建完善的国有资产管理体系。国资委能否履行好股东职责是实现国有资产增值保值的关键。政府审计作为国有资产的监管机制，应依法对国有资产代理人的责任与义务、代理人风险、代理人的财务状况、国有企业改制情况、国有资本运营情况、资本增值保值等进行监督。
3.政府审计要对改制企业内部审计的有效性进行评价，帮助企业完善治理结构，维护国家合法权益。国有企业改革使企业新的产权制度建立，多元产权结构将替代原有的、单一的国有产权形式。由于产权制度改革没有统一模式，改制后的企业在一定时期会存在产权结构不规范、企业内部管理机制不健全问题。如果企业权责制衡机制不健全，势必影响企业改制目标的实现。因此，政府审计有责任关注内部审计在公司治理中的职能实现和作用发挥，通过对内部审计工作的指导来帮助企业改善治理环境，促进企业完善治理结构，加强企业内部管理，提高国有资产运营质量，保证多元产权结构中的国家权益。
4.政府审计应当特别关注国有企业改制过程及改制企业经营中的会计信息失真问题，强化真实性审计，防止国有资产流失。会计信息失真不仅会导致国有企业改制政策偏差、经营决策失误、国有资产流失等风险出现，还会影响到国家宏观经济决策和社会经济秩序。因此，政府审计应在企业产权制度改革全程中以财务收支的真实性审计为基础，认真揭露和纠正会计信息失真问题，促进企业严格遵守财经法律法规和会计制度，规范会计核算，如实反映资产评估结果，如实评价改制政策的科学性和可操作性、产权制度改革过程的规范性、改制后企业经营绩效、财务收支状况等，对故意造假、低估资产、多种形式的国有资产流失、损害国家和公众利益的有关问题严肃追究。同时，也要加强对会计中介机构的监督检查力度，刹住出具虚假审计报告等歪风，确保会计信息的真实性，实现国有企业改革目标。
5.在国有企业改革中，政府审计应进一步强化对国有及国有控股企业领导人员的经济责任审计，并创造条件开展企业绩效评价审计。经济责任审计旨在监督和制约国有企业领导干部的权力。在国有企业产权制度改革、企业治理和国有资产经营中，应当重点发挥经济责任审计对企业领导干部经济责任履行的监督和问责作用，通过健全经济责任审计法规，加快经济责任评价标准体系建设，进一步规范经济责任审计内容等，提升经济责任审计工作的质量。同时，为适应多元产权结构的现代化企业制度建立的要求，在具有较完善的企业经营指标体系的企业中开展有中国特色的企业绩效评价审计。
6.以风险为导向，对国有企业改革风险进行预警。国有企业改革一直是在“摸着石头过河”，政府审计应当以改革风险为导向，介入到国有企业改革政策制定环节，通过对国有企业改制政策制定、实施、结果的评价，预警国有企业改革中可能发生的风险，监控政策实施中政策预期与实际操作及结果存在的差异，发挥政府审计作为国有企业风险防范监督机制所特有的职能作用，将政府审计“事后监督”功能前置，防患风险于未然。
7.政府审计应该立足监督，着眼服务，为国有企业改革创造良好条件。政府审计一方面要根据政府宏观调控的要求，加强对企业执行国家法律法规以及宏观经济调控政策情况的审计调查，为政府决策提供依据；另一方面，要从宏观经济发展的角度对审计发现进行认真分析，从体制和机制上提出国有企业改制意见和加强企业管理的建议。政府审计不仅要完成政府的经济监督职能，更重要的是要发展和创新政府审计职能，为国有企业改革和发展营造良好的环境。
（摘自《审计研究》（京），2007.2.21～23）
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