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［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8466(2006)01-0036-04
决策是人类政治生活中一项古老而频繁的活动。科学决策、民主决策是现代决策的两个基本纬度。以民主集中制为根本组织制度的中国共产党，按照少数服从多数的原则进行集体决策，党委制是运用这一规则实施决策的基本体制。这一体制是符合现代民主精神的，具有科学性、合理性和便利性。但在实际的决策过程中，一把手或少数人说了算的现象并不鲜见，由此不仅导致民主集中制偏离正确轨道，而且在一定程度上降低了党的执政能力。以加强党的执政能力建设为背景，对党内集体决策问题进行路径分析，有利于提高党内决策的科学、民主化水平，从而实现科学执政、民主执政。
一、维护决策集体在规模、效率与效度上的均衡
中国共产党实行集体领导和集体决策，党代表大会、党委会、常委会是党内三个重要的集体领导机构。在马克思主义经典作家那里，三者的领导关系和权力边界是明晰的，即党代表大会是最高的决策机关和监督机关，全委会和常委会是权力执行机关，其权力强度和限度依次递减。这种权力配置首先基于多数原则指导下的一个基本事实：代表大会较之于全委会、全委会较之于常委会，在“多数”的层级和规模上永远居于优势。但从实际情况看，不少地方的党代表大会还没有真正成为与其职能相匹配的决策机构，书记、副书记在常委会决策中垄断决策权的状况不在少数，相当多的地方还存在着书记办公会之类的在决策中发挥重要作用的非正式决策机构，由此导致了党的纵向权力关系在运行中时常出现错位甚至悖反的现象。对此，可从民主的规模、效率和效度之间的均衡角度予以反思，并从根本上加以解决。
（一）在横向上，维护党代表大会规模与效度的均衡，塑造党代表大会的最高权威
党代表大会处于党的集体决策机制的顶端，拥有党章赋予的最高法理权威。但为什么在实际党内生活中会出现反常呢？从经验上看，在酝酿一届代表大会的召开时，一般较多地考虑代表大会的规模和结构要素，即一届代表大会的人员组成、比例分配、资格限定等，而忽视了这些要素与其职能、权威之间的内在关系和作用机理。就代表大会这样的代议性权力组织而言，充分释放其决策效能和法理权威的通行方式就是以开会的形式进行连续决策。换句话说，如果代表大会不能做到充分而适度地开会，其决策权和监督权便会在事实上处于虚置状态，由此带来的权力空间必然要由常委会这样的经常性决策机构来弥补。但是，在规模过大的情况下，以开会形式进行决策的效率肯定会受到影响；如果会期过短，部分代表不能充分参与，势必对决策效度产生冲击。而基于规模、结构和内在机理的差异，常委会的决策机制有别于代表大会。在常委会（尤其是在书记办公会）这样小规模的“议行合一”的组织架构下，书记、副书记个人的不当影响力往往会增加决策的不确定性，加大决策结果与预期目标出入的可能性，结果使党内民主决策呈现出非正常状态和非良性循环。因此，塑造代表大会的决策权威，首先要关注民主的规模与效度之间的关系以及由此衍生的代表性问题，这也是提升其权威的一个认识前提和逻辑基点。
党的十六大以来，一些地方恢复试行了党的代表大会常任制，这被普遍认为是党内民主的一个重要制度创新，其政治学意义一方面在于，通过年会制来解决会议经常化问题，至少保证了代表大会决策的形式制度化和连续化；另一方面，这一制度模式在结构上充分保证了决策中诸要素的合理配置和功能发挥问题。目前，一些地方把常任制试点的实践方向普遍聚焦于党代表的常任化以及常任党代表的作用发挥这一向度上，即代表的代表性以及代表性的实现问题，这是必要的也是有效的。但从发挥代表大会最高决策权威功能的长远意义上讲，更应该关注的是另一向度的问题，这就是代表的职业性（专职性）问题。从现代民主政治的一般要求看，这恰恰是标示代议机构的权威及其有效性的关节点。在一个决策团体内，决策者在不同问题上的偏好强度总是不同的。决定偏好强度的因素一般有二：利益相关度和知识储备度。而团体决策所涉及的公共问题是多领域的，而且是复杂的，一项特定问题的讨论和解决，通常只与社会某些特定阶层和集团的利益有关而并非代表所有人的利益。这就是说，在方案选择和决策过程中，必然存在着与具体的个人或集团的利益相关度问题，从而引起决策者的偏好强度的差异。在决策者的知识储备不够充足，选择视野不够宽阔，决策动机不够纯洁的情况下，由于个体偏好强度的客观存在，根据孔多塞投票悖论的一般结论，在运用多数规则进行决策时，容易导致非理性，或者无效率。要避免这种可能情况的发生，首先要求决策者从公共利益的角度上对决策导向进行理性把握，从而达成一致。这样，就把组成代议机构的决策精英（代表）的个人均衡力、决策效能感、思维公益性、权力合法性等相关因素的重要性凸显出来。因此，无论是从提高决策结构的效力还是从增强决策结果的效度看，都不应该把代表仅视为一个荣誉问题，而应视作决策者的责任与义务、能力与技术、思维与行动的高度契合问题。以实行代表大会常任制为契机，跨时空考虑并从技术角度关注代表大会构成的代表性和职业性（专职性），是塑造代表大会权威的重要认识基础。只有这样，才能保证代表大会运用多数规则进行决策时，最大限度地避免个人选择偏好的负面影响，同时减少其他决策者选择偏好的潜在影响，从而维护代表大会的最高权威，使决策最大限度地趋于民主化、科学化。
（二）在纵向上，厘清集体决策机构的权力边界，凸显全会的决策作用
目前，全国还有相当多的地方及基层党代表大会没有实行常任制。在党代表大会非常任制情况下，一些地方的全委会的作用并没有得到充分有效的发挥，常委会事实上承担着代表大会闭会期间的决策和执行功能，致使民主集中制在决策过程中经常出现权力运行与党章规定的相悖现象。如何从根本上消弭这种缺失，需要在对全委会的作用机制进行充分挖掘的基础上，探寻一条合理化有效化的决策路径。美国学者萨托利曾以两个定理作为分析工具对决策式民主进行论证，为此提供了有益启示。“定理1：一切团体或集体决策都有内部成本，即决策者本身付出的成本，这一般称为决策成本。定理2：一切影响到集体的决策都涉及到外部风险，即从外部接受决策的人遭遇的风险。”[1](P244)这里的决策成本是团体内部的成本，也是决策过程的成本，主要包括时间耗费和身体疲劳度，他们只涉及进行决策的人。外部风险是团体外部的风险，主要涉及为其作出决策的集体。在集体决策过程中，假如每一个参与决策的人都有独立的发言权，则决策者人数同决策成本成正比，而决策者人数同外部风险成反比——决策团体增大，外部风险减少。由此而论，决策团体的规模越小，决策的效率趋高，但决策的外部风险却在增大。从规模比较上看，一届代表大会闭幕后，全委会介于代表大会和常委会之间，是一个能够有效解决效率和风险的决策机构。近年的实践也表明，在对重要机构的正职领导人选进行议定时，实行全委会票决制是一个卓有成效的决策方式。与此同时，一些地方开始尝试从体制机制的改进上凸显全委会的决策地位和角色转换。例如，浙江椒江市取消了常委会的决策形式而采用委员制，只设书记、副书记、委员，委员的构成坚持“精干、高效、结构合理”的原则，职数由原来的30名减少到15名，不设候补委员。[2]成都新都区则把常委会定位为一个平等协商，只议不决的重要议事机构，而把重大问题以及与群众利益密切相关的问题交由全委员会投票表决，并且实行全委会的决策开放，即邀请党代表、人大代表、政协委员代表以及随机抽选的社会各界代表全程参与决策过程。学界认为，在取消常委会后的全委会决策模式中，对于重大问题采用一人一票的无记名投票的多数裁决制，并以开放的姿态实行党务公开，具有民主决策的实质意义，是优化党内民主决策的一种制度创新取向，也是一个十分可行的现实路径，值得研究和借鉴。当然，全委会的规模到底多大最佳、其与代表大会的权力界限划分、如何从技术上保证对重大问题票决时各位委员真实意愿的表达，等等，都还是需要结合实践进一步加以思考和解决的现实课题。
二、优化决策集体的产生方式
团体决策理论认为，一个决策集体的成员是如何产生的，与决策过程的民主性和决策结果的风险性关系密切。在集体决策过程中，假如每一个参与决策的人都有独立的发言权，则决策者人数同决策成本成正比，而决策者人数同外部风险成反比——决策团体增大，外部风险减少。因此，在非零情境下，人们关心的是如何才能找到在决策成本上升之前使外部风险减少的理想状态？为了回答这个问题，萨托利在决策参与人数这个基本变量的基础上，又引入另外两个变量：“1.决策团体的构成方式：如何组建或任命它，以及它的结构和性质是什么；2.决策的规则：决策的原则和程序”。萨托利认为，变量1对减少外部风险的目标至关重要——决策者的产生方式是计算外部风险的关键因素，而不管该决策者是一个人还是多人。而变量2的主要作用在于减少决策成本。依据萨托利的分析，影响一个决策团体决策民主化程度的有三个主要变量：决策团体的规模、构成方式和决策规则。在团体规模和决策规则不变的情况下，选择不同的团体构成或产生方式，影响着决策的外部风险度。“一般来说，外部风险随任命方式的变化而变化，即取决于‘某个人’获得官职是靠继承、选举、暴力还是抽签，并且取决于他是无限期任职还是暂时任职。”[1](P248)无数的民主实践显示，在缺乏对权力源的合法确认的情况下，仅以单纯的多数规则为主导进行决策，其结果到底是体现卢梭式的“公意”还是体现洛克式的“众意”，具有很大的不确定性和不可预测性。所以，在现代民主政治中，选举一直以来被公认是民主政治的基石。这一方面因为选举是最值得信赖的合法性来源，另一方面因为选举能够有效降低决策的外部风险。虽然在决策过程中，决策主体的个人偏好强度会或多或少地影响决策的公正性，但由于选举强化了决策者与选民之间的权力授受关系和利益相关度，因而能从制度和道义上，对决策者的决策动机和行为形成掣肘效应，从而促其追求民主化、科学化的最优状态。
就党内集体决策机制而言，当前需同时关注三个层级的决策集体的产生方式。一是党代表大会的产生方式。相对于间接选举来说，直接选举减少了权力授受过程的层级性和相互签约的交易成本，因而受到选举人的青睐。从党内的民主实践看，直选党代表受到基层党员群众的普遍欢迎，并初步形成当下县（市）级党代表常任制的一大特色，可在总结经验的基础上使其示范效应和联动效应进一步得到释放，为更高层级的党代表直选积累经验。二是全委会或常委会的产生方式。这是党内两个重要的经常性决策机构，必须优化其成员的产生方式，以强化其与权力所有者之间的授受关系，从而增加决策的公益性，降低决策的风险度。可在直选党代表的基础上（党代表是参选党委成员的基本资格），将组织推荐与群众公认有机地结合起来，可由党代表联名推荐委员（常委）候选人，引入竞争机制并进行差额选举，让自上而下和自下而上产生的候选人同台竞技，形成疆场赛马，好中选优的博弈格局。三是书记、副书记的产生方式。在现行制度规定下，书记、副书记基本上实行等额选举，而在事实的决策过程中，由于权力因素和非权力因素往往交织在一起，导致书记、副书记的票力和票值往往高于其他成员，从而在制度和程序上破坏了决策的民主性，在结果上影响了决策的科学性。现在不少地方的乡镇一级开始推行党委书记直选制，从而在根本上改变了书记权力来源的合法性基础。由于政治市场预期率的内在作用，通过直选方式产生的书记、副书记，显然要比任命方式或等额选举方式产生的书记、副书记更在意决策所涉及的对象（选民）的期望指数和利益诉求，这是一个潜在的双向作用机制，它有助于最大限度地减少决策中的非理性因素，降低决策的外部风险，优化党内民主决策。成都市新都区在实行公推直选后，还赋予直选产生的党委书记以“组阁权”，由其提名副书记人选，以构建一个“共进退”的工作机制，从班子结构和功能结合的角度，把集体决策中的难以处理的民主与集中关系有机统一起来，为民主集中制的有效运行进行了很好的探索，这种民主路径可给县（市、区）以至更高层级的民主机制提供借鉴。
三、健全党内集体决策的规则和程序
少数服从多数是一个宏观性的决策原则，将之运用到具体的决策场域中，还必须考虑因决策对象、决策情景、决策目标的不同而引起的规则变化和技术应对。
（一）细化多数规则，化解多数循环困境
团体决策理论认为，只有在一个规模极小的团体内，全体一致规则才能有效的运用，比如联合国安理会的决策机制，否则便要借助于多数规则。假定存在一个一百人左右规模的决策团体，在多数至上规则下，这个决策团体中仅占一定比例的人没有任何影响力，但解决问题和形成决策的机会增加了。在这种情况下，多数的等级划分和操作技术就有了重要的意义。一般地说，多数包括三个等级：(1)充分多数（往往是三分之二的多数）；(2)简单多数或绝对多数（多于 50.01%）；(3)相对多数或得票多数（少于50.01%的多数）。根据什么来选择多数至上的标准，这是一个需要认真分析的问题。但不管怎样，在选择具体的多数规则时，首先考虑的是在方便（减少决策成本）和安全 （减少外部风险）之间加以权衡。而进入决策视野的事情重要性的大小，影响着这一权衡点最终会落在什么样的多数标准上。总之，在运用多数规则进行集体决策时不能一概而论，特别是不能忽略决策团体的规模、成本、风险、效率等多种因素的相互关系和作用，这是党内集体决策应该汲取的一般启示。
通常情况下，对于涉及地方经济社会发展的特别规划和重大决策，可实行充分多数原则，以提高利益保护程度，同时减少外部风险系数。例如，美国宪法的修改，实行双重限定多数原则，不仅要求议会参众两院分别以2/3的多数票赞同，或者议会召开有2/3州参加的修宪大会提出修改建议，而且要求该建议获得 3/4州议会或州修宪大会的批准方可修改。[3](P297)而对于大量公共问题的日常决策，可采用过半数的简单多数规则。根据布坎南和图洛克的研究，这种过半的决策规则是一种平衡和保护机制，借此容易找到外部风险和决策成本的最佳均衡点，也是最有效、用得最多的决策规则。但在对若干个备选方案进行论证性筛选，且几种方案势均力敌，不相上下，决策偏好须从最佳选择转向次优选择时，宜采用相对多数规则，即在充分论证和相互协商的基础上，获得赞同票最多的一种方案予以通过。
（二）规范决策程序，限制权力垄断
从一定意义上讲，民主政治是程序政治。多数规则本身并不能解决一个决策集体中个别人对信息权、知情权、决策权的垄断倾向，可靠的程序是弥补多数规则这一天生缺陷的保护性机制。就党委制而言，在多数委员对决策事项及其背景资料知之甚少的情况下，仓促作出多数决策只能衍变为少数人专断的合法化手段，结果会造成邓小平同志曾尖锐批评的“以集体之名行个人专断之实”的现象，因此必须对决策的程序化规范化加以规制。研究认为，一个健全的党内集体决策程序至少包括这样几个环节：(1)确定议题、议案；(2)召开适当的正式会议；(3)充分讨论；(4)实行表决；(5)制定执行方案和措施以及明确分工；(6)检查监督和厉行赏罚。[4]而且，这些程序性环节在时间安排上不具有随意性。诚然，这些规范主要是针对可能存在的信息权、知情权和决策权的垄断倾向而言，而要从根本上阻止党内权力垄断，还需要建立健全公开、合理、受控、有序的权力运行程序，这是党内决策科学化、民主化的制度保证和环境保证。
四、开发党内决策的政治折冲效应
团体决策中存在着多数循环现象和少数人垄断权力的倾向，开发集体决策的政治折冲效应，可以最大限度地避免这两种不利情况的发生。政治折冲是团体决策中决策精英之间良性互动的一种效应机制，党委制为开发这种效应奠定了制度基础。因为，“在党委制下，一项决定的作出，有赖于权力精英及其群体的互动和折冲，是多种政治利益、政治主张、政治观点和政治要求冲突与协调的结果。”[5](P266)那么，如何开发党内决策中的政治折冲效应呢？
一方面，这种政治折冲应建立在协商民主的基础上。20世纪后期以来兴起的协商民主理论认为，当一种决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的，那么，这种民主体制就是协商的。因此，这种决策不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。[6]与以选举为主题的主流民主范式不同，协商民主论更关注决策和治理过程——一种强调以合法性、公开性和责任性为特征的参与和互动过程。当前，在世界范围内，协商民主论与新公共管理运动相呼应，给民主决策提出了新的要求，也吹来了一股清新之风。近年来在我国基层政治实践中崭露头角的一些民主机制创新，如湖北襄樊的“说事制度”、浙江台州的“民主恳谈会”等，已经折射出协商民主所倡导的公民参与的实践理性。
在这样的背景下，把协商作为一种民主机制引入党内集体决策中，充分体现了对每一个决策成员的尊重和对自由表达意见的尊重，同时以新的民主形式阐释民主集中制的内在价值。不仅如此，以自由开放的形式进行交流和协商，还意味着在党内集体决策时，任何一个决策者不能随意将个人的利益偏好强加于他人，而当自己在协商过程中被他人说服时，要勇于放弃固守的第一选择，真正站在公共利益的立场上进行第二或第三选择，即便书记副书记也不能例外。
另外，这种政治折冲还应建立在保护少数人的基础上。离开了对少数权利的保护机制，多数统治有可能沦为多数专制甚至多数暴政。况且，在一个健全的民主机制下，多数规则的运用是一个连续的过程，少数与多数都是动态的。就党委制的决策机制来说，多数规则至少能在一个党委会的任期内被连续反复地运用。这就意味着一项决策中的多数完全可能变为另外一项决策中的少数，反之亦然。正如科恩所言：“在一个比较健康的民主社会中，真正有最后裁定权的不是多数而是成员经常改变的不同的多数，我把它称之为‘变动多数的裁定’”。[7](p77)因此，在坚持多数裁决的基础上，必须建立健全维护少数权益的机制，这样的一种机制应该贯穿于各个层级的党内集体决策过程之中，并通过相应的配套制度和程序来保障，以真正实现决策科学化、民主化。
收稿日期：2005-09-20