论政府的代理身份与代理行为，本文主要内容关键词为：身份论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由现代政府理念的奠基石——社会契约理论与人民主权理论进一步推论，必然得出政府是辖域内全体公众的集体作品，其合法性来自公众的同意，其权力源于公众的权力让度，其职责在于代表公众利益行使公共权力，为公众谋取福利。也即公众与政府间存在着一种事实上的委托代理关系。公众与政府的委托代理关系决定了公众与政府不是同一层次上的二元主体。公众与政府是权力拥有者与权力具体行使者的关系，是所有者与经营者的关系，政府作为代理人是公众为满足需要而构建的工具性、技术性组织。或者用穆勒的话说，政府是“做成的”不是“长成的”。这种基于现代政府理念对政府位置的科学陈述，为跳出在这一问题上老是作“圆周运动”的状况打开了缺口。而且，它丝毫不具有贬低政府地位与作用的意思，恰恰相反，它表明了政府在社会中独一无二、不可替代的位置。
一、政府代理身份的确立与价值指涉
在政府理论中，政府公职人员被赋予代理人的政治身份，其意义丝毫不比君权神授的破除逊色。如果说破除君权（乃至整个公共权力）神授，把政府权力从上帝那里拉回人世间，为其准确归位奠定了基础，那么，代理人的确立则更进一步为回到人世间的公共权力安排了合适的位子，表明了政府之于其母体——社会公众的从属性，并指明了作这种安排的理由与机制。这可以称之为公共权力的第二次归位。名正方能言顺，称谓的准确是探视该事物合法性的“窗子”。“代理人”反映着政府理念的变革，同时，也体现着政府公职人员的行为路向。
代理人曾被霍布斯称作“代表、代表者、副手、副牧师、代诉人、代理人、公诉人、公诉人扮演者等”，是“言行得到被代表者的承认”、“根据授权而行动”[1](P123)之人。这实际上已经指明了代理活动的要旨：首先是代理人的合法性问题。即代理人及其行为是否得到了被代理人即委托人的承认，包括代理人产生的方式途径，代理人的身份定位，确立代理人权限的法律性文本的民主程度，等等。这是认识政治公平程度与政府效率的基本视角。
其次是代理事务的范围问题。在某种意义上，也可称作代理权限、代理职权等。从委托代理理论的角度，政府职权确立决不是政府自身的事，政府不能为自己授权，也不便于为自己划定权限范围。而是一个公众授权问题，体现着国家的民主程度与公众参与状况。它意味着在国家中公众的自由权利是第一位的，政府的作为是第二位的，是公众把无力单独或以团体的身份为、不愿为、不方便为的事委托给政府。这是自由民主理念和有限政府理念的重要依据。而在专制体制下，一切都颠倒了，政府变得无所不能，由它规定公众的权利范围与自由边界。克服这种本末倒置的现象，需要解决三个方面的问题：一是公众要有授权者意识。霍布斯早就提醒说：“一个人如果和代理人或代表订约而不知道他有多大授权的话，那么发生危险时就要由自己负责。”[1](P123)在历史上，公众权力主体地位的迷失，是政府公共性缺失（或称政府私性、权力私有化）的必然结果，公众也的确承担了过重、过长、过大的责任。好在本然的东西是无法永远遮蔽的，应当回复的终究要回复。公民“纳税人”意识的觉醒可以认作是一种呼应，若能伴之以“委托人”意识的宣扬，则更能反映历史与逻辑的真实。当然，公众具备权力主体意识并不能使所有问题都得到解决，但却是解决相关问题的基本前提；二是科学地确立政府的权限范围。通常，公众的授权是一种选择性行为，即使是在公众参与发达的国家，公众一般也并没有明确的授权计划，而往往是从学者或政府组织提供的备选方案中加以选择。对政府权限的设计，长期以来一直是政治学界特别是政府理论研究者的热门话题。经济学、社会学、法学界的学者也都从自己的角度对这一问题作出界定。在经济学界，围绕政府干预与市场调节问题及相关理论的研究，成就了几位诺贝尔奖获得者。可以说，公认有成就的经济学家包括斯密、凯恩斯、哈耶克、弗里德曼等大都对这一问题有系统论述。在这个领域，争议自然是不可避免地激烈，观点之间分歧巨大。而这一问题强烈的实践性和现实干预性，更加重了这一论争。在中国历史上，也长期存在着主张政府全面干预经济生活的“轻重论”和主张自由放任的“善因论”之争，尽管“轻重论”被历代统治者奉为圭臬，但“善因论”也绵延不绝。梁启超甚至认为，汉代史学家司马迁提出的政府对国民经济活动“善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”的“善因论”与“西土所论，有若合符”（注：梁启超：《〈史记·货殖列传〉今义》，参见才婉茹：《中国历史上的放任经济思想》，《经济学消息报》第433期，2001年4月20日。）；三是代理人要严格按照授权行事。“根据授权行事便是根据具有这种权利的人的委托或准许行事。”[1](P123)这一点在现实中落实的难度最大，权力主体的分散化及监督乏力、代理人对权力的喜好及权力扩张，以及难以形成可操作性的授权机制等都是障碍性因素。本文无意于用大量篇幅界定政府的职权范围，因为这一直是政府理论研究的显学，相关的研究已提供了大量的信息。而旨在说明：一是政府作为公众的选择性设计，其行事与作为能力不是天然的，政府不能与民争权、与民争事、与民争利，只要公众愿意做、方便做和有能力做的，政府都不能越俎代庖。事实上，社会发展的真正动力和创造性都在民间，在政府强力为之的地方，往往不是揠苗助长，就是削足适履，从而导致均衡的破坏或无效率；二是只由政府自身设计政府职能权限和由此决定的机构与人员配置数量规模，是不符合民主原则的，对于已经膨胀的政府而言，在职能转变、机构改革、人员精简等方面更应当有委托人的决策参与。
最后是代理人的行为动机与行为方式问题。即代理人用什么方式、以什么途径、持什么心态实施代理活动及由此带来的不同效应问题。
二、政府的代理行为与产出
1.代理活动的效用依据
政府存在的必要性与政府人的行为理性，为“政府是人类社会必要之恶”的观念奠定了更加坚实的理论依据。作为美国政府体制设计思想先师的汉密尔顿和麦迪逊有言：“政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2](P264)现实情况是，政府职位只能是由芸芸众生中的部分普通凡人来充当的，这里面也许会有天使般的人物或在某时某事上是天使，但不能保证全部都是。必须指出的是，政府有可能成为私人利益的提供场所的问题并不是政府的本性。从本然的角度看，政府是公共利益场所，是政府必须由人充任的现实产生了这种隐忧。就是说，它是政府的次生物，它的存在只是增加了委托代理活动的交易费用，增加了制度设计与法律实施的成本，增加了公众对政府预期即政府目标实现的难度，自然也会影响到政府效能的发挥。但政府不会因之改变本性，也不会因之而失却对公众的效用。政府是通过为公众提供合要求的产出品——服务、安全、公共物品、产权结构、社会秩序等而确立起合法性依据的。政府能否利用自身的行为能力保质保量地完成代理职责，是其是否称职的标志。可见，代理活动实施在委托代理关系中居于中心地位。
对政府权能或称代理权能（注：在此须注意政府权能与政府权限的差别，权限是在科学沦证的基础上以法律的形式确立下来的责权范围，是不能随意更易的，权能则是利用公共权力实现这些权限的能力。）的设计，同样是一个容易导入两难选择的悖论性命题，权能过强，则张扬政府的自利属性，危及社会并扩大政府的负外部性；权能过弱，则削减政府的办事能力，致使政府无力完成公众所托付的任务，同样危及社会。两相权衡，还是应当更多地强调增强政府权能。政府的一切价值与效用都体现在代理任务的完成上，没有充分的权能是不可想像的。政府代理权限的不适当扩大与不适当行使，只是一种代理失当，而完不成代理任务则是代理失败。二者在性质上是不同的，也会导致不同的结果。对现实国家的分析表明，民主自由与政府权威并不是矛盾的，一个真正强大的国家既不是公众强有力而政府软弱的国家，更不是政府强硬而公众猥琐的国家，而是一个社会公众充分舒展、政府治理权威高效的国家。因而，树立政府权威，保障政府对社会的整治威力、法律实施力和政策号召力，保证政府在权限内的整治力度，是一个国家政治与社会发展之根本。而且，社会的分工、分化越发达，科技经济越进步，政府的作用就越彰显，权威就越必要。
增强政府权能须注意两个问题：一是权能的施展区间。即在权限范围内强化政府权能。在此内，则全权全能，越过此，则不成立。美国首席大法官马歇尔从正面指出了政府权威的意义：“虽然权力是受到限制的，但在它活动范围内是至高无上的。”（注：马歇尔语，参见［美］加里·沃塞曼著，陆震纶等译：《美国政治基础》，中国社会科学出版社，1994年5月第1版，第113页。）帕斯顿则用一种“滑坡论点”提醒人们；“一旦国家真的开始干预了，就无法知道会在哪里停止。”（注：帕斯顿语，参见［英］J.R.沙克尔顿、G.洛克斯利编著，陶海粟、潘慕平等泽，胡代光校：《当代十二位经济学家》，商务印书馆，1992年10月第1版，1999年3月北京第2次印刷，第205页。）可见，关键的问题是科学地划定政府职能权限；二是权能的施展方式。即在法治的条件下有所作为，而非为所欲为。树立这一认识具有很强的现实性。在专制盛行的国家，政府的过度扩张和对社会的过度压制是人人痛恨之事，一般地提增强政府权能是很难被人认同的。实际上，这只是一种假象。在这些国家，政府的强大只表现为无所不包的干预面，不讲规则的干预法，在政府理应干预的领域却往往缺乏力度。相反，倒是一些信奉自由主义和有限政府原则的国家，政府管理高能高效。美国经济学家诺思和托马斯在《西方世界的兴起》一书中引用理查森的话说，在英国历史上，“最强大的王朝只有当它不超出国家规定的限制时才是强大的。”（注：理查森语，参见［美］道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯著，厉以平、蔡磊译：《西方世界的兴起》，华夏出版社，1999年1月北京第2版，第182页。）目前，固守政府全能主义和威权主义已不合时宜，但走向另一个极端，一味地谈削弱政府权威，而不注重研究政府管理的合法性与有效性，这同样是不可取的，且是有害的。
2.代理双方的角色转换
代理活动反躬自身，即政府的代理职权很大程度上涉及的是委托人自身，是公众与政府间委托代理关系的基本特色。这一特点决定了对代理权能的任何变更都将触及委托人，这就意味着委托人的合作状况直接影响到代理活动的效能。为了保证代理活动的实现质量，也为了委托人的长远利益，委托人必须作出进一步的牺牲，置身被管理者的地位。当然，公众是为满足需求自愿将自身置于自己的创造物之下的。如果说，公众放弃部分权力组建成政府是第一次牺牲的话，那么，由委托人身份转换成被管理者身份，则是第二次牺牲，尽管这都是以自愿为基础、以需求为动力的。
按照政治角色理论，人的政治行为模式的转换必须伴之以政治角色的转换，名正是言顺的前提。当委托行为完成而进入管理领域时，无论代理人还是委托人都必须实现角色的转换进而是行为方式的转换。在管理领域，原来的权力主体、委托人、选民，成为管理对象、被管理者，主体客体化；原来的委托对象、代理人、公仆，成为管理主体、管理者，客体主体化。要保证委托代理行为的完成，双方都应当适应新的角色定位，按角色的行为范式行事，否则，便是越位或失职，从而丧失合法性。
必须指出的是，人在政治中具有多重角色，在社会中更是如此。角色间有平行的关系，也有纵向的关系，即角色的地位权重是不等的。角色合于关系模式是最基本要求。在多重关系同时并存的场合，权重小的要服从权重大的，这也是基本要求。在公众与政府委托代理的关系模式中，委托人与代理人、权力的所有者与权力的行使者的角色是第一位的、决定性的；管理对象与管理主体、管理者与被管理者的角色是第二位的、从属性的。在非单一的特别是总体性的关系场域，当角色发生冲突时，后者要服从前者。
3.代理组织的行为条件与效率
政府是通过产出而获得并强化其合法性与公众威望的，政府产出品的数量与质量是其效用的根本体现。可以说，能否干事、能否高效高质地干事是政府第一要旨，也是委托人对政府的首要需求。一个无效能的政府比一个腐败的政府更加失败。当然，二者通常是紧密联系在一起的。纵观政治学家们对政府的关照，有两个问题备受关注：一是如何强化政府的办事能力；二是如何防止政府失控与异变。这是两个具有内在矛盾的命题，要强化政府能力，就须增加政府权力，赋予政府必要的权威。而权力又是最难控制，也最容易膨胀的。政治学家们早就注意到这一问题，并把他贯彻到对政府体制的设计之中。孟德斯鸠的三权分立学说就是其中的典型代表之一。事实上，这对矛盾是难以根本消除的，它成为设计政府体制的基本考虑因素，也是一个重大的现实性难题。从中也可发现，制度建设之于政治与政府的重要性，以及制度主义分析方法之于政治学研究的重要性。在此，只从政府作为代理组织对其委托人的回报力度一个侧面加以论述。
在《代议制政府》中，穆勒对议会是议员“表达选民意见的机关还是表达他自己意见的机关”问题的回答深具启发性。他认为，既然人性是天然自私的，与其让选民寻找能够代表选民公共利益的人，不如实际一点，让选民“寻求具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表”，代表应有“自由裁量权”，“按照他认为正当的意见投票”，而“不管他的意见和选民的意见有何不同。”[3](P181、P171)为此，就需要建立合理的机制，保证让有才能的人当选。当然，穆勒的设计更多的不是出于对人性的提防，而是对“才能”、“智慧”能够更贴近公益的信任。因为在他看来，忠实于选民的利益与忠实于选民的意见是两回事。尽管在这里穆勒只是讨论的代议机关的代表，而没有涉及行政与司法机关人员，但代表与选民之间联结的紧密性（即一般公职人员较之人民代表具有更大的超脱性和独立性）决定了这一思想在后两类机关更加适用。穆勒的思想长期以来没有引起人们的重视。实际上，从中可以引申出关于政府人行为理性的又一个假设，尽管穆勒是以肯定性语言提出这一问题的，而非是一种理论假定。即，在政府活动中，政府人事实上首先是按照自己的意志行事而不是按照他人（包括其被代表者）的意志行事。之所以强调“事实上”，旨在指明这是一种实然判断而非应然判断。根据代理理论，代理人在代理活动中应当按照自己的意志独立行使职权，这与政府人意志的假设是一致的。这一假设提醒人们注意三个问题：(1)尽管政府的公共性要求政府人应当按照公众的意志行事，但实际上很难做到，人的本性决定了在具体的行为过程中，人更容易受自己意志的影响与支配；(2)在现实中自然不乏摒弃个人意志而首先按照公众意志行事的政府人，但却无法保证人人如此，非然就会陷入有害的道德期许之中，在设计政府人的行为理性时宁可假设人人都首先按照自己的意志行事，这样至少不会带来祸害，如果能够出现人人谨守公意的情况，则更好；(3)公意与公益（用穆勒的话说是选民的意见与选民的利益）是两回事，政府人首先按照自己的意志行事并不一定不能首先带来对公众有益的后果。换一个角度说，公众的意见并不总是与其利益相一致，对于智能低下者而言，更是如此。这就必然引出应当选择有“才能”和“智慧”及相应的表达力的人充当政府人的问题。这是在公共职位进入机制中要解决的问题。
政府人的意志理性与政府人的利益理性具有相同或相向的价值向量，它对于设计政府体制与理解政府决策执行等行为意义匪浅。因而，在欣赏把经济人假设引入政府人分析的高明的时候，不应当忽视意志人假设对于政府人分析的价值。当然，必须注意的是，对政府人意志的假设是就单个人在行为选择时的意志趋向或称内趋力而言的，而非就政府人整体而言的。与公共选择学派将经济人假设运用于政治领域的初衷相同，意志人假设的宗旨亦是寻求在单个的政府人首先按照自己的意志作决策的情况下，怎样保证政府整体的公共性，或者说作为整体的政府人的意志能够体现公众的意志与利益。
在公众与政府的委托代理关系中，公众作为委托方赋予政府充分的权力让其生产自己所需要的产品，政府作为代理方行使公共权力完成代理职责。一个明显的事实是，没有必要的权能依托要办成事、办好事是不可能的。可见，政府的职权、地位、能量或称权力、势力、能力，既是政府的作为条件，又最终体现着公众的利益。
政府应当拥有充分的权威，政府人作为代理人应当按照自己的意志行动，自主地处理各项代理业务，这无论在理论上还是在实践上都不成问题。尽管在崇尚自由主义和个人主义的西方国家，政府权威不断受到冲击和挑战，但政府权威与作用的一步步强化，依然是无可否认的事实。在此，我们所关心的只是，在赋予政府人独立决策权、自主行动权，或者像穆勒所说的“自由裁量权”之后，怎样保证政府人能够尽可能地将这些权力用于本职而非其他，进而保证政府尽可能保质保量保时地完成委托人托付的使命。在政治理论界关于这一问题的讨论十分热烈，在此，只从委托代理理论的角度提出一些想法。按照委托代理理论，代理后果是由委托人承担的，这在公众与政府的委托代理关系中同样成立。在现实中，公众的确承担了过多的由政府造成的不良后果甚至是灾难性后果。但是，这决不意味着代理人不承担任何责任。恰恰相反，代理人必须承担代理责任，包括好的和坏的责任。专制政府与民主政府的一个基本区别正是体现在政府代理责任的承负方式上。专制政府是单向度的，政府不承担代理责任，不论政府的行为多么无效或造成多么大的不良社会后果，政府都依然故我，公众都对其无能为力；民主政府则是有回路的，政府对自身的行为负有全责，政府人时时都面临着被降职、弹劾、罢免的危险。政府集体总辞职和周期性的选举更是这种责任承负的集中反映。就是说，在民主政府条件下，尽管公众亦不能挑选、更换代理组织，但却可以挑选、更换代理人，在委托代理关系中引入竞争，在一定程度上弥补代理组织单一性的不足。可见，明确代理责任及其责任承负方式，无疑是提高政府效率、防止政府腐败与专断等的治本性措施，也是对公众作为委托人无法随意选择代理组织的一种补偿。
三、代理行为偏向及矫正
在上面的研究中，我们有意隐去对政府管制、服务、产出等具体代理行为过程及代理绩效的探讨。为了更深入地研究政府代理活动的效度，我们把目光集中于代理行为可能出现的偏向，并试图提出一些救治途径。
1.代理行为的偏向及其表现
政府出现行为偏差的总根源在于，政府作为代理机关脱离其委托主体而自行发展，成为自主自立、为所欲为的主体性组织，而公众作为委托人被搁置与虚化，失去对代理人的制约手段与机制。因而，政府行为偏差及其矫正是一个涉及宏观的政治问题，而非一个纯行政问题。对这一问题的研究，必须站在应有的高度上。委托代理理论无疑是一个较为理想的分析视角。
关于政府可能和经常出现的偏差与问题，早已成为学界讨论的热点。在这里，只是陈述与委托代理有密切关系的方面。
(1)规模膨胀
政府扩张意指政府自身组织规模的膨胀，它主要通过机构、人员、经费等组织硬件数量的非正常增加得以体现。用委托代理理论分析，政府扩张是代理人单方面扩大代理费用、任意提高代理成本的行为，是对委托人利益的侵犯。用经济学的观点分析，是公共财富由民间向权力拥有者的转移，它只是满足了部分人的利益最大化需求，对广大社会公众而言，则存在政府规模不经济现象，是不符合“帕累托改进”和“帕累托最优”原则的。
(2)职能泛化
政府人的理性行为天然地倾向于扩大政府的职能范围，因为管的事越多，支配的资源就越多，政府的地位优势就越突出，政府人的利益就越容易得到满足。可以预见，如果没有科学的理性支持和强有力的外部制约，一切政府都会尽可能地扩大自身的职权涉猎领域。从趋向上讲，这方面不见得民主政府比专制政府要好多少。哈耶克就曾指责民主国家中立法机构权力过多是现代民主制度“罪恶的根源”。现实中一些专制主义国家最终走向全能主义之路，政府逐渐变得无所不能、无所不包、无所不管，对社会实施“保姆式”管理，更是符合社会约束能力弱国家的政府演变趋势的。从广泛的意义上，职能泛化也是政府规模膨胀的表现。用委托代理理论分析，政府职能泛化是政府滥施代理权或称强行代理的体现，是对委托人权力的单方面剥夺，是典型的代理越位。它一方面破坏公众与政府之间的均衡，另一方面压抑社会的生机与活力，影响社会能量的发挥，并最终使整个社会陷入沉默与停滞。
(3)政府垄断
政府垄断（注：政府垄断在一些研究中称作国家垄断，按照本文关于国家与政府的界定这是不准确的。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在其所著《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》中将其称之为公营垄断，有人也译作公共垄断（参见该书第57页），这都是与其本意吻合的。）意指以政府整体或其组成机关（包括按其性质不应划为政府机关的行政性公司）直接进行行业经营或在自己管制下委托他人经营的行为。其突出的特征是拒绝竞争，限制民间进入。政府垄断是一个老问题，也是新近重又引起经济学、政治学界热烈讨论的新问题。这一问题在国家的体制转轨特别是由计划体制向市场体制转轨的过程中，引起重视是必然的。可以说，它的受重视是由实践引发的，是适应一些国家的体制变革之需的。计划经济国家政府部门直接经营和垄断性国有企业普遍的无效率与亏损，包括市场经济国家基础设施领域政府垄断经营或管制的普遍的低效率、无效率，促使人们对传统的政府垄断与管制理论进行重新思考，并在此基础上对旧有的体制模式作出相应的调整。
(4)寻租行为
寻租之“租”是超过机会成本的余额，是一种非生产性的超额利润，或者说是非正当的额外报酬。在公众与政府的委托代理理论框架中，寻租乃是一种政府利用公众所给予的公共权力，向公众索取的超过代理成本（税收中用于行政经费的部分）的额外报酬，是委托人的双重付费，是代理人对委托人的超值剥削。因而，寻租是对社会有不利影响和危害的典型的政府行为偏向。寻租作为一种理论是简单的，其效用主要体现为对现实中政府人行为的巨大的解释力，它进一步丰富了关于“政府失灵”的理论。
2.代理行为的偏向矫正
上述所及的政府行为偏向，从总体上讲，不是委托代理关系虚化、断裂的体现，就是对委托代理关系的漠视、侵犯。作为政府位置失当的体现，既是公众与政府关系非均衡的原因，也是结果。在揭示类似偏向的同时，人们也设计了大量的救治方法，这些都包含在诸如有限政府理论、宪政法治理论等等之中。在此，只从两个较新的层面，运用委托代理理论提出两个原则性救治设想。
(1)治理——社会管理平台的构筑
对历史的回溯使我们认识到，如果不考虑无国家的原始民主和并未构成国家发展大势的早期希腊城邦民主，就社会与政府的关系而言，人类社会大致经历了三大发展阶段：即政府一元控制——社会与政府二元并立——社会主体地位确立。（注：这与王振海、王存慧关于“社会产生国家、社会受制于国家、社会国家二元化、社会决定国家”的划分和荣剑、杨逢春关于“社会决定国家、社会参与国家、社会制约国家、社会收回国家”的划分是一致的。参见王振海、王存慧主编《新视角下的政治》，中国社会科学出版社，1995年4月第1版，第17-28页；荣剑、杨逢春著《民主论》，上海人民出版社，1989年4月第1版，第141-178页。）从总体上讲，目前第三阶段尚未完全建立起来，还处于第二阶段向第三阶段的过渡期。当然，在不同的国家会有不同的实际表现。
委托代理关系很好地反映了第三阶段的特征，即社会本元的树立，公众成为社会的真正主体，政府是接受公众委托的服务工具。值得特别提出的是，本文意义上的社会主义和第三阶段与委托代理关系具有内在的契合性。“‘社会主义’从字面意义上讲，就是以人类活动的场所与基础——社会为本元，以社会决定国家为价值导向。也就是说，它不仅能满足于仅仅从国家大多数情况下是从统治者及其所掌握的国家政权下分离出来，而且必须树立社会本位主义，由民众选择和决定国家政权。因此，‘社会主义’的真正价值和战斗力正是体现在‘社会主义’本身”。”[4](P26)不管社会主义在理论上遇到多么大的挑战，在实践上出现多么大的失误，但其所内含着的价值主旨却是不容置疑的。
治理理论作为国家与社会管理的崭新的政治理念，与第三阶段和委托代理理论具有密不可分的关系，与社会主体地位确立阶段的特征更具有内在的相通性。换句话说，在这一阶段，治理是最适宜的管理方式，委托代理理论与治理理论更是天然相融的。公众与政府委托代理关系的确立，是治理理论得以成立的基本合法性依据之一。正是通过这一关系为政府合理定位，为广泛的社会治理主体开辟活动空间；治理方式的倡行则会使这一关系更加具体化，更易于为广大社会民众所理解和接受。治理理论与整个世界的民主化、多元化、公开化趋势是一致的，它的出现进一步印证了丰富的实践造就多彩的理论的真理。
治理作为一个理论概念提出的历史尚短（注：研究表明，1989年世界银行概括非洲情形时所使用的“治理危机”一词，是首次使用“治理”(governance)的文本证明。参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年9月第1版，第1页。），但因其顺应时势之需，发展十分迅速，很快成为较为完整的理论体系。其发展的一个突出特点是理论与实践相同步。
治理模式所带来的最大的社会转型是，消除了政府惟一管理主体和高居于社会之上的神话，为构筑民主、平等、自由的社会平台奠定了基础，从而也为克服种种政府偏向找到了治本之策。
(2)竞争——委托代理关系的实化
治理涉及整个社会管理体制的调整，就政府本身而言，关键在于引入竞争机制，使委托代理关系变实。在（改革政府）一书中，奥斯本与盖布勒用“企业化政府”概念来指称美国出现的政府治理新模式，倡导用企业精神改造政府，让政府实行“企业式管理”、“像企业那样来运作”。（注：参见［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒著，周敦仁等译：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年6月第1版，1996年10月第2次印刷。）当然，这只是一种比喻式用语，政府无论如何不能等同于企业，二者无论属性、功能还是目标、动机都有天壤之别。因而，对“政府企业化”改革必须持慎之又慎的态度，明确界定哪些是可以企业化的，哪些是不可以的，哪些是可以引入竞争性、赢利性机制的，哪些是公益性、服务性的，等等。假如不分青红皂白地把它们混同起来，情况可能比已经声名狼藉的政府官僚主义体制更糟。但它却透出一股气息，最讲效益也最具效率的“企业家精神”对政府管理领域的渗透，对于改善政府机关作风、重塑政府形象无疑是一件大好事。
企业家精神在政府治理领域的引入，如果借助委托代理关系理论则可以很容易找到入口，因为从总体上讲，二者所倡导的价值主旨是一致的：“政府是我们使用的一种工具”，[7](P25)政府具有自己的利益和需求，政府人是具有经济人行为理性的，因而，在政府中引入竞争、合约、成本、收益、服务、回报、业绩、酬劳等行为是有土壤的。
一个国家只能有一个政府的天然合理性决定了，在一个国家内政府作为一个统一的整体是不存在竞争问题的，（注：在此仅指政府组织形式的单一性，而不包括周期性选举和政权更迭所引发的政府人的更换与变更）但这决不意味着政府内部可以拒绝竞争。不仅政府机关可与社会团体、私营部门竞争，而且，政府内部各层级之间、各地区之间、各部门之间也可以进行竞争。在市场机制国家，公民自由流动，及在一些服务项目上自由选择政府部门等，便是这种竞争的反映。公众对政府机关的竞争性选择，通常是以订立合约的方式进行的，在交易中双方具有明确的权利义务关系，依据契约兑现奖惩、追究责任，相互间的委托代理关系得以实现。总之，委托代理关系可以促进政府内部的竞争，并使其向着规范化、制度化的方向发展，而竞争则有利于政府机关树立危机与效率观念，并促进各种具体的委托代理关系的发展。