试论职业教育制度创新与政策变化——以中等职业教育入学政策为例，本文主要内容关键词为：职业教育论文,政策论文,为例论文,试论论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年7月，财政部、教育部联合印发《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》，决定中央财政设立中等职业教育国家助学金，这是一份具有历史标志性的重要文件，标志着我国开始逐步形成了具有鲜明特征的中等职业教育入学政策——通过直接向学生提供资助以帮助贫困学生顺利上学进而保证实现扩大中等职业教育规模的政策目标，这意味着政府的中等职业教育入学政策发生了明显变化。在整个政策变化过程中，职业教育制度创新无疑起着非常关键的作用。
一、中等职业教育目标群体的不断扩大
目标群体是公共政策领域中的一个基本概念，也称为政策对象。它主要是指公共政策直接作用与影响的公众群体或受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。事物的静止状态是相对的，运动发展状态才是绝对的，这一规律同样作用于现代公共政策。社会发展节奏和人们生活节奏的明显加快促使现代公共政策必然要产生一定的变化，这种变化包括政策对象的变化和政策本身的变化。立足中等职业教育发展历程，从中等职业教育的目标群体来看，我国的中等职业教育入学政策大体经历了两个阶段：20世纪90年代中期以前的中等职业教育入学政策和20世纪90年代中期以后的中等职业教育入学政策。20世纪90年代中期以前，我国的中等职业教育系统初步形成了由中等专业学校、中等师范学校、技工学校、农业中学、职业中学及半工(农)半读学校构成的中等职业多样化的结构。其中中等专业学校、中等师范学校、技工学校和农业中学的入学政策基本处于精英阶段。在此阶段，中考成绩相当优秀的初中毕业生和部分高中毕业生方可进入这些学校就读，成为当时许多毕业生实现快就业和就好业的最佳选择。20世纪90年代中期以后，由于高校开始进入扩招车道，社会对学历的要求在不断提高和国家的分配政策的变化，普通高中教育迅速增长，中等职业教育招生进入一个非常困难的时期。为实现中等职业教育的招生目标，直接导致中等职业教育的目标群体要发生巨大的变化、招生面要大大扩大。由最初规定凡是完成国家九年义务教育，具有初中毕业及以上或同等学力的学生，均可就读各类中等职业学校。发展到将应往届初高中毕业生、返乡农民工、进城农民工、退役士兵、生产服务一线职工、下岗失业人员等城乡劳动者都纳入中等职业学校招生对象。中等职业教育的目标群体的变化说明了过去那些具备了一定学习能力的人可以接受中等职业教育，那些不能满足学习能力要求的学生也可以接受中等职业教育。中等职业教育不再是一项经过努力赢得的权利，而是一项每个公民都应该享有的公民权利。中等职业教育的入学政策从过去强调能力转向如何帮助更多的人实现有效就业提供学习、培训等机会；如何为家庭收入较低的子女提供中等职业教育，让所有家庭困难的学生都能上得起学，也能够接受职业教育，最终体现了中等职业教育“面向人人”的内在要求。
二、中等职业教育入学标准和条件的不断调整
中等职业教育入学政策的目标具有不断扩大目标群体的趋势，原因有二：一是国家经济社会发展对人才需求变化的调整。我国的经济发展不仅需要大批高级科学技术专家，而且迫切需要千百万受过良好职业教育的中、初级技术人员、管理人员、技术工人和其他各种类型的城乡劳动者，改革中等职业教育，发展职业教育已势在必行；二是中等职业教育入学标准和条件的调整。一般来说。有三个因素的存在决定了不是所有的人都可以进入教育机构学习：一是教育资源的有限性，因此不是所有的人都能上得了学，即接受教育要受学习资源的影响；二是教育尤其是非义务阶段教育兼具公共物品和私人物品的双重特征，接受教育的人应承担一定的成本，因此不是所有的人都能上得起学，即接受教育要受学习费用的影响；三是教育尤其是更高层次的教育的特点决定了必须具备一定学习能力的人才能接受教育，因此不是所有的人都能上得好学，即接受教育要受学习能力的影响。对于中等职业教育而言，第一阶段，进入普通中专学校就主要受学习能力这方面因素的影响，学习成绩好、学习能力强的极少数人才能进入到这类学校。第二阶段，伴随社会经济发展的需要，国家对中等教育进行结构调整。教育部颁布实施的《面向21世纪教育振兴行动计划》对改革与发展职业教育和成人教育提出了新任务、新要求和新举措。《行动计划》提出要重点发展中等职业教育，到2000年，各类中等职业学校(包括成人中专)招生数和在校生数占高中阶段招生数和在校生数的比例全国平均达到60％左右。然而由于多种因素的影响，1999年和2000年这两年中等职业教育招生规模连续下降。1999年比1998年少招46.25万人，2000年比1999年又减少61.4万人，中等职业教育招生连遇寒冬。为改变这种困境，教育部明文要求从2001年起，各地教育行政部门和招生部门不再单独组织中等职业学校的招生考试，中等职业学校可按照初中毕业生统一升学考试成绩录取学生。职业学校对学生就学年龄、身体条件等方面的限制要适当放宽，也就是说，只有不断推动初中毕业生分流、降低中等职业学校门槛、拓宽中等职业教育生源渠道，才能实现中等职业教育招生的目标，提高其在高中阶段所占的比例，学生能否接受到中职教育，学习能力不再是主要的影响因素。基于上述情况，要真正把职业教育办成面向人人的教育，使更多的人能够找到适合于自己学习和发展的空间，降低中等职业教育入学标准和条件是一种必然的趋势和时代的要求。
三、克服中等职业教育入学障碍政策的相继出台
在中等职业教育发展的较长时期，在职业教育经费上一直坚持“谁办学，谁出钱”的原则，学生不仅不用交学费而且国家还要给他们发放人民助学金。随着我国经济体制的改革，为满足各行各业对人才的需求，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》开始将职业教育引入到商品经济中来，1991年《关于大力发展职业技术教育的决定》明确规定“非义务教育阶段的职业教育，可以收取学费，用于补充教学方面的开支”。特别是在1996年《职业教育法》的颁布与实施从法律上提出了对职业教育经费保障的规定，职业教育经费渠道呈现多样化(见表1)。
职业教育经费渠道多样化的背后是学费成为我国职业教育经费的一个重要来源，并且总量在不断增加、生均学费在不断提高之中。1995年，我国中职学费总量47.77亿元。2004年达到141.83亿元，是1995年学费总量的3倍；1995年，我国中职生均学费693元，2004年提高到1594元，比1995年增长了1.3倍，2000年后年均增长4.5％。与此同时，农民家庭人均纯收入增长相对缓慢。1995年中职学费占农民家庭人均纯收入43.91％，2004年更达到了54.30％。学费、学生在校生活费和其他开支的确给农民家庭带来巨大经济负担。学习费用日渐成为这一时期影响学生尤其是来自农村、城镇家庭收入较低的学生接受教育的主要因素。因此，如何克服入学障碍，则主要表现为保障经济方面有困难的学生能顺利进入中等职业教育机构，这方面的措施成为我国新时期中等职业教育入学政策的核心内容。然而，学习费用对家庭贫困学生来说始终是一道不可逾越的鸿沟，许多农村和城市经济困难的孩子因为学费问题失去了学习的机会。
因此，要保证有学习意愿的学生不因缺乏财力而失去接受教育的机会，各级政府采取和颁布实施了一系列措施和政策法规，主要通过提供资助的方式，实现扩大中等职业教育招生的政策目标。2006年，国家决定在中央财政设立中等职业教育国家助学金，用于资助农村贫困家庭和城镇低收入家庭子女接受中等职业教育，补助标准为每人每学年1000元；2007年，补助标准提高到每人每学年1500元，约90％接受职业教育的学生都能够享受每年1500元的助学金；2009年开始，要逐步实现对中等职业教育实行免费，并率先从涉农专业和农村家庭困难学生做起。由于采取了一系列的鼓励措施，我国中等职业教育在过去几年中取得重大发展，其教育规模已经和普通高中大体相当，实现了结构调整的战略意图。建立健全中等职业学校学生资助政策体系，成为这一时期政府克服中等职业教育入学障碍的政策重点。
四、中等职业教育入学政策的制度创新——中职助学和中职免费
新制度主义认为，政策在本质上是制度的产物。好制度一般能产生好政策，坏制度则会产生不好或无效的政策。有效政策的制定与执行，就必须以有效的制度为前提和基础。制度创新是在原有的制度基础上进行的一种新的、突变式的制度安排。制度创新的主体包括个人、群体和政府。诺斯认为，“政府作为一种政治组织极为深刻地影响着制度的创新和社会发展的轨迹。”从这个意义上来说，政府通过对原有政策的调整或重新制定新政策，做出新的制度安排，来实现制度的创新。职业教育的发展所走过的路程是职业教育制度不断改革和不断创新的路程。改革开放以来，我国职业教育在中央和教育部关于职业教育改革的一系列的政策和文件的指引下，不断推进办学和管理体制改革。1985年5月27日，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》就明确提出“要调整中等职业教育结构，大力发展职业教育，加强党和政府对教育工作的领导，统一部署和指导教育体制改革。中等职业技术教育主要由地方负责。”1996年，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国职业教育法》，以法律的形式将职业教育改革的成果固定下来，依法保障和促进职业教育的发展，同时要求建立各级政府和各级各类社会力量协同办学的管理体制，逐步形成办学主体的多元化格局。1998年，教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》指出，加大职业教育与成人教育办学体制、管理体制、运行机制及招生就业制度改革的力度。2005年2月。教育部印发《关于加快发展中等职业教育的意见》。《意见》指出：要以科学发展观为指导，大力推动中等职业教育快速健康持续发展，是当前和今后一个时期我国教育事业改革与发展的重大战略任务。制度突破和创新给中等职业教育发展开辟了一片全新的天地。现阶段的中职助学和中职免费政策是中国职业教育制度的重大突破，是新时期我国职业教育制度创新的一个重要体现。中等职业学校贫困生资助被纳入到国家资助体系之中。这对职业教育尤其是中等职业教育来说，是30年来职业教育发展史上最具影响力和推动力最大的“政府行为”。中等职业教育国家助学金，将资助所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生，只要这些家庭的孩子愿意上中职就能得到资助，帮助他们顺利完成学业。中职助学政策及时、有效的实施，无疑给中职扩招注射了一剂强心针，大规模的助学政策是配合中等职业学校扩招的关键措施，是现阶段实现中职扩招目标现实路径的一个最佳选择。2008年12月31日，国家正式确定2009年起对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。2009年开始的中职部分免费必将卓有成效地促使中职扩招任务的完成，是增强中等职业教育吸引力的一剂良药，是实现中职教育可持续发展的根本途径，有利于促进中等职业教育机会公平。正如有学者指出的那样，中职免费搬掉了中职发展道路上的最大“绊脚石”，是釜底抽薪的根本解决办法。
回顾中等职业教育的发展历程，事实生动地告诉我们，职业教育领域的一次又一次重大制度突破，都给中等职业教育的发展创造了前所未有的大好发展时机。当前在大力发展职业教育的时候，遇到不少的困难和问题，是难免的。解决问题的关键就在于制度创新，通过制度创新来完善职业教育政策，以此来实现职业教育的科学发展。
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